Эволюция горной регалии и использование промышленного домена в России и зарубежных государствах: историко-правовой анализ исключительных прав
(Ларина О. Г.) ("История государства и права", 2010, N 18) Текст документаЭВОЛЮЦИЯ ГОРНОЙ РЕГАЛИИ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПРОМЫШЛЕННОГО ДОМЕНА В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНЫХ ПРАВ <*>
О. Г. ЛАРИНА
-------------------------------- <*> Larina O. G. Evolution of mountain regalia and use of industrial domain in Russia and foreign states: historical-law analysis of exclusive rights.
Ларина Ольга Григорьевна, доцент кафедры теории государства и права юридического факультета Курского государственного технического университета, кандидат юридических наук.
В статье рассматривается развитие горной регалии и правовое регулирование промышленных имуществ на различных этапах развития России и иностранных государств. Автор приходит к выводу о положительных результатах установления горной регалии в начале XVIII в., а также об эффективности управления казенными заводами в дореволюционной России.
Ключевые слова: регалия, имущество, законодательные акты, государство, общество.
The author of the article considers development of mountain regalia and legal regulation of industrial properties at various stages of development of Russia and foreign states. The author comes to a conclusion on positive results of formation of mountain regalia at the beginning of the XVIII century and also on the efficiency of management of the state-owned plants in pre-revolutionary Russia.
Key words: regalia, property, legislative acts, state, society.
На протяжении почти всей истории правового регулирования горного дела основной вопрос горного законодательства заключался в принадлежности права распоряжения недрами земли собственнику поверхности или государству. В Египте, где в глубокой древности существовали значительные разработки золота, серебра и меди на эфиопско-арабской границе, рудники составляли собственность царей. Карфагенская республика считала рудники своей собственностью и отдавала их в разработку частным лицам за плату в пользу государства. В Древней Греции рудники Лаврионские (серебряные) и Пангейские (золотые) и добываемые минералы и металлы признавались государственной принадлежностью. Все эти примеры связаны с добычей драгоценных металлов, которые являлись материальной основой монетной регалии <1>. В отношении других руд и минералов история приводит разные примеры. -------------------------------- <1> Грант М. Расцвет Римской империи. Харьков, 2005. С. 79.
По римскому праву горная регалия ограничивалась правом собственности лица на землю, так как минералы составляли нераздельную принадлежность полной собственности на землю, хотя позднее, при Юстиниане, образовалось уже неограниченное регальное право государства на ископаемые <2>. -------------------------------- <2> Дигесты Юстиниана / Пер. с лат. Отв. ред. Л. Л. Кофанов. М.: Статут, 2002. С. 143.
В Германии, Венгрии, Англии горное дело возникает раньше частной собственности. Древние горные обычаи Англии имели много общего с континентальными горными положениями Венгрии, Моравии и Богемии, Саксонии <3>. -------------------------------- <3> Штоф А. Горное право. СПб., 1896. С. 23.
Уже с VII в. встречаются пожалования королями или герцогами разным духовным и светским властителям права добычи металлов или соли, иногда на землях, принадлежащих самим жалуемым, иногда же на землях, не принадлежащих ни жалуемому лицу, ни королю или герцогу. С давних времен, таким образом, недра считались собственностью не землевладельцев, а верховной власти в лице государя (rex - отсюда произошел термин "регалия"). В Германии регальное горное право достигло расцвета в Средневековье, когда, как и право охоты, право на разработку минералов раздавалось императором во владение вассалам в качестве лена. Регалия устанавливалась после объявления налога на добычу ископаемых в пользу казны, когда государь объявлял промысел свободным, отдавая его на откуп. Существовало также право преимущественной покупки (jus praeemptionis), т. е. право государства первому покупать по определенным ценам все продукты, добытые частными предпринимателями, что также являлось составляющей регального права. В XIX в. в Германии право искать и разрабатывать руду было связано с соблюдением формальностей горного закона. Прежде всего желающий должен был взять от горного начальства свидетельство на разведку руд, даваемое на определенный участок и срок. После этого было необходимо получить право на разработку руды. За все действия государством взималась установленная пошлина. Однако независимо от этого права, имевшего вид регалии (Bergregal), государственная власть, ограничивая общественный интерес, на основе государственного начала (Berghoheit) оставляла за собой полномочия по надзору над всеми видами горного производства. В этот же период в Англии минералы со всем, что находилось в недрах земли, составляли собственность землевладельца, и всякая самовольная разработка чужой земли являлась нарушением права собственности, однако в силу старинной королевской привилегии золото и серебро составляли повсеместно в недрах земли собственность короля, который имел право разрабатывать эти металлы в любой местности. Все остальные руды и минералы считались вне регального права. В России регальное право на недра (их продукты) возникло в начале XVIII в., хотя некоторые зачатки горной промышленности и законодательства были на Руси и до Петра I. Первая попытка развития горного промысла со стороны правительства относится ко времени Ивана III: были проведены разведки благородных металлов, но безуспешно. При Михаиле Федоровиче были открыты золотые россыпи на Урале, но были брошены за недостатком опытных "рудоведцов" и "рудознатцов" <4>. -------------------------------- <4> Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. СПб., 1890. С. 121.
Некоторые авторы считают, что в горной регалии не было необходимости, поскольку регалия Петра I проявлялась лишь в преимущественном праве казны "на покупку золота, серебра, меди, селитры. Право же добычи и этих и других ископаемых предоставлено было всем по началам "горной свободы" <5>. Лицам, строившим горные заводы, оказывалась финансовая поддержка в виде бесплатных земель, лесных участков, припиской крестьян, разрешением владеть крестьянами лицам, которые этого права не имели, и т. д. Иностранцы к горной промышленности допускались наравне с русскими. -------------------------------- <5> Штоф А. Горное право. СПб., 1896. С. 5.
И. Т. Тарасов указывает, что "регальность горного промысла основана была на том, что недра земли принадлежат не владельцу поверхности, а государству" <6>. В некоторые периоды в законодательстве было даже прямо определено, на какую глубину от поверхности земли распространяется право собственности частного владельца. И. И. Янжул называет горную регалию "исключительным правом государства на производство горного дела". К ней автор также относит право государства на доход от обложения частных лиц, занимающихся добыванием металлов и минералов <7>. -------------------------------- <6> Тарасов И. Т. Очерк науки финансового права // У истоков финансового права. М.: Статут (в серии "Золотые страницы российского финансового права"), 1998. Т. 2. С. 245. <7> Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. СПб., 1890. С. 171.
Анализ законодательства указывает на то, что правительство оказывало активную поддержку промышленникам, давало "горную свободу" и гарантировало, что построенные мануфактуры у промышленников и их наследников отняты не будут <8>. Знаменитая Берг-привилегия 1719 г. провозглашала: "Соизволяется всем и каждому дается воля, какого чина и достоинства ни был, во всех местах, как на собственных, так и на чужих землях, искать, плавить, варить и чистить всякие металлы, минералы, земли и каменья. Ежели владелец не имеет охоты сам строить завод... или от недостатка своего не возможет, то принужден будет терпеть, что другие в его землях руду и минералы искать, копать и переделывать будут, дабы Божие благословение под землей втуне не осталось" <9>. -------------------------------- <8> ПСЗ. Т. V. N 3464. <9> Там же.
Регламент являлся важным законодательным шагом и всесторонне регулировал горное дело. Характерной чертой Берг-привилегии стало сочетание двух тенденций в управлении промышленным хозяйством. Петр I, с одной стороны, всеми средствами пытался поощрить частную промышленность, соблюдая принцип горной свободы и позволяя всем без исключения "искать, копать и плавить" на всей территории России, невзирая на возражения собственников земли. С другой стороны, император пытался расширить применение принципа регальности горного дела, в соответствии с которым казна имела "верховное право на получение больших или меньших доходов от всякого предприятия этого рода" <10>. В Берг-привилегии так и объявлялось: "Токмо нам одним, яко Монарху, принадлежащие рудокопные заводы" <11>. -------------------------------- <10> Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. М.: Статут, 2002. С. 200. <11> См.: Там же. С. 200.
В 1720 г. горная свобода была расширена и для иностранных лиц, которые приравнивались в правах с русскими. К 1725 г. в России было построено около 200 мануфактур <12> - политика протекционизма давала высокие показатели. -------------------------------- <12> По данным Т. И. Агаповой (Агапова Т. И. Кризис крепостной горной промышленности Сибири (к. XVIII - п. п. XIX). Л., 1953. С. 47).
При Петре II принцип поощрения частной инициативы в горном деле продолжал применяться, более того, были отменены некоторые виды сборов с прибыли горнозаводчиков, а новые заводы освобождались от уплаты горной десятины на первые десять лет <13>. -------------------------------- <13> Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. М.: Статут, 2002. С. 201.
Указом 1739 г. Анна Иоанновна отменяет горную регалию в России <14> - все казенные заводы <15> переходили в частную собственность. Прибыль казны состояла в увеличившемся налоге на золото, серебро, селитру, а также неблагородные металлы, так называемый jus praemptionis <16>. Оценить предпринятые меры объективно довольно сложно, однако доходы казны в указанный период понизились незначительно. -------------------------------- <14> ПСЗ. Т. V. N 6734. <15> За исключением завода на горе Благодать и Лапландских рудников. <16> Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. М.: Статут, 2002. С. 201.
Следующим этапом в развитии промышленного домена и горной регалии можно назвать политику Елизаветы Петровны. Правительство старалось привлечь в промышленность финансовые вливания. Единственным действенным способом являлись устранение горной регалии и передача казенных заводов в частные руки. Регламент Мануфактур-коллегии предписывал: "Которые мануфактуры и фабрики заведены и впредь заведуются казною... такие, приводя в доброе состояние, отдавать партикулярным людям" <17>. -------------------------------- <17> ПСЗ. Т. I. N 4378.
В это время количество заводов на территории всего государства значительно выросло, в Сибири был создан центр металлургической промышленности, центральная роль в развитии которой принадлежала Демидовым. До 1747 г. земли, леса, реки, богатства недр Алтая являлись собственностью государства и были предоставлены А. Н. Демидову во временное пользование. За право использования земли и природных богатств заводчик был обязан уплачивать десятую часть дохода в казну и продавать свою продукцию государству. Двадцатилетний период горнозаводской деятельности А. Н. Демидова (с 1727 по 1747 г.) заложил основу для развития всей сибирской промышленности. Семья Демидовых прославилась на всю страну, крестьяне на их заводах были сыты, а доходы промышленников сопоставлялись с доходами царского двора. Демидов создал огромную империю, охраняемую рядом крепостей и форпостов. Дворцовые интриги и конкуренция между казенными и демидовскими заводами привели к подписанию 12 мая 1747 г. Елизаветой Петровной указа, предписывавшего "со всеми отведенными для того землями, с выкопанными рудами и инструментами, с пушками и мелким ружьем, и с мастеровыми людьми, собственными ево, Демидова, и с приписными крестьянами указали Мы взять на Нас" <18>. Причины, которые легли в основу решения о переводе заводов Демидова в казенную собственность, историками исследованы не в полной мере, мнения разных авторов расходятся. -------------------------------- <18> ПСЗ. Т. XII. N 9403.
С момента выхода указа и образования на Алтае собственности Кабинета последний стал выступать в роли владельца земли, лесов, рек и недр. При этом при переходе собственности Демидовых в ведение Кабинета границы горного округа не были точно определены. Указ 1747 г. лишь констатировал факт передачи без указания границ. Руководство горнозаводским хозяйством Колывано-Воскресенского округа было поручено канцелярии горного начальства округа. Одним из самых сложных и спорных вопросов функционирования Алтайского горного округа стал спор о принадлежности. Часть исследователей считали, что хозяйство Кабинета являлось государственной собственностью. Такую точку зрения поддерживали большинство ученых <19>. -------------------------------- <19> Герман И. Сочинения о сибирских рудниках и заводах. СПб., 1797. С. 239; Ярцев А. С. Российская горная история. СПб., 1812. С. 5.
Дальнейшая политика управления промышленным доменом привела к расцвету и подъему горнозаводской промышленности, которые, по мнению исследователей, длились вплоть до начала XX в. По поручению императрицы начала работать комиссия Соймонова, которая пришла к заключению, что главной причиной снижения объемов добываемого металла являются методы управления частными лицами горнозаводским хозяйством. Показатели казенных заводов комиссия сочла лучшими. В связи с этим спорным является мнение, высказанное И. Т. Тарасовым: "Что касается хозяйственных промышленных доменов, т. е. таких промыслов, которыми казна занимается наравне с частными лицами с исключительною целью извлечения дохода, то практика указала, что занятие государства такими промыслами обыкновенно невыгодно, так как казна не выдерживает конкуренции с частными промышленниками и ставит себя в ложное положение капиталиста, преследующего одну только личную выгоду. Поэтому такого рода домены государству выгоднее отдавать в аренду или же, продав их, вырученные суммы употребить на облегчение податных тяжестей и т. п." <20>. -------------------------------- <20> Тарасов И. Т. Очерк науки финансового права. Ярославль, 1883. С. 243.
Трудно оценивать эффективность проведения той или иной законодательной меры в сфере управления промышленным доменом и установления горной регалии при отсутствии достоверных сведений, цифр, показателей. По утверждению историков, достоверные цифры об объемах получаемой руды в России появляются к середине XIX в. Значительное внимание развитию горного дела и горного образования уделялось при императоре Николае I, который учредил Горный институт, Технологический институт, пробирные училища и т. п. <21>. -------------------------------- <21> См.: Там же. С. 245.
К концу XIX в. Россия выходит на третье место в мире по количеству добываемого золота (37325 кг). Первые две позиции занимают Австралия и Соединенные Штаты (соответственно 50964 кг и 49654 кг) <22>. Золотопромышленный промысел к этому времени практически весь сосредоточивается в Якутской и Приморской областях. -------------------------------- <22> Uebersichten der Weltwirtshcaft. Berlin, 1892. S. 546.
Особенностью законодательства о горных промыслах в XIX в. являлось четкое разделение норм на финансовые и гражданско-правовые. В виде финансового законодательства действовали Устав горный и Устав о промышленности, принятые в целях систематизации норм в области добычи минералов и металлов, их производства и реализации, детально регламентировали процессы добычи, поступления указанных доходов в бюджет <23>. Основными методами законодательного регулирования стал метод административного принуждения (императивный). -------------------------------- <23> Уставы Монетный, Горный и о Соли // Свод законов Российской империи. СПб., 1857. Т. 7.
Весь комплекс законодательных норм в этих актах можно разделить на две группы: 1) нормы, устанавливающие порядок добычи минералов, руд, уплаты соответствующих сборов и ответственность за нарушение законодательства о горной промышленности и соли; 2) нормы, определяющие порядок управления и организации горного и соляного промысла. На основании Горного устава законодатель предоставлял заводчику выбор по уплате горного сбора. Он мог вносить сбор либо в Горное правление, либо в Главное казначейство, либо в Казенную палату той губернии, на территории которой находится завод или дом (место жительства) заводчика <24>. -------------------------------- <24> Уставы Монетный, Горный и о Соли // Свод законов Российской империи. СПб., 1857. Т. 7. Ст. 505.
Горный устав предоставлял два способа уплаты горной подати. Так, завод мог выплачивать установленную денежную сумму или вносить подать "натурою". Пятнадцатипроцентная медь вносилась на Екатеринбургский монетный двор. С золота, серебра и платины подать в натуральном виде (в виде слитков, крошки и т. д.) поступала в Санкт-Петербургский монетный двор. В Горном правлении находилась книга для записи доходов, поступающих от частных заводов. В нее вносились сведения о тех платежах, которые шли как в Горное правление, так и на Монетные дворы, в Казенные палаты и Главное казначейство. На основании Горного устава денежные подати от производства чугуна вносились в бюджет два раза в год: с января по февраль и с сентября по октябрь. Оброчные подати с доменных и медеплавильных печей должны были поступать в казну один раз в год в январе - феврале <25>. -------------------------------- <25> См.: Там же. Ст. 505.
Помимо процедуры уплаты горной подати Горный устав содержал нормы, предусматривающие ответственность за нарушение законодательства об уплате горного сбора. Часть 6 главы 8 Горного устава "О взыскании недоимок" за неплатеж горных податей различного рода в установленные сроки предусматривала штраф в виде пени в размере шести процентов от суммы неуплаченного налога. Если эта мера не влияла на соблюдение заводами налогового законодательства, ст. 524 устанавливала изъятие у завода металлов или наличных денег. Надзор за своевременным и полным поступлением горной подати в бюджет осуществлялся Горным правлением и заводским исправником. Что касается второго блока законодательства о горных промыслах - гражданского, то правовое регулирование осуществлялось на основе гражданского законодательства, которое регламентировало процесс продажи, поставки промышленных продуктов. Иногда эти акты применялись комплексно, иногда противоречили друг другу. Объединяли кодифицированные акты отсутствие политики "горной свободы" и отказ от горной регалии. Во второй половине XIX в. в отношении частных земель государство отказалось от своего прежнего регального права на минералы. Изъятие из общего правила устанавливалось только в отношении отдельных категорий земель (например, на казачьих землях сохранялась регалия на исключительную разработку всех или некоторых минералов). Если согласиться с некоторыми учеными как дореволюционного периода <26>, так и современного, отдельные следы горной регалии можно проследить в правовом режиме добычи и продажи золота, серебра, платины, добываемых частными лицами. Данные металлы должны были представляться на Санкт-Петербургский монетный двор по установленной цене (ст. 787 Устава горного). -------------------------------- <26> Штоф А. Горное право. СПб., 1896; Моисеев В. Н. Развитие сборов и учений о сборах в России // Налоги и налогообложение. 2006. N 5.
В современный период отголоски регалийного прошлого горного промысла проявляются в самом обложении данного вида деятельности - налоге на полезные ископаемые (гл. 26 Налогового кодекса Российской Федерации). Многие авторы находят отрицательные черты в том, что государство утратило горную регалию и большую часть промышленных доменов, однако сам факт существования регалий и казенных предприятий был вызван системой социально-политических условий, изменившихся в настоящее время. Российское государство, демократическое общество требуют наличия совершенно иных конкурентных начал в регулировании экономической и торговой сфер.
------------------------------------------------------------------
Название документа