Новая типология государственных и муниципальных учреждений
(Болдырев В. А.) ("Российская юстиция", 2010, N 10) Текст документаНОВАЯ ТИПОЛОГИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
В. А. БОЛДЫРЕВ
Болдырев В. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России.
Автор анализирует новую типологию государственных и муниципальных учреждений, их деление на казенные, бюджетные и автономные учреждения. В статье сделан вывод об отсутствии в ГК РФ признаков, отличающих автономные учреждения от бюджетных.
Ключевые слова: частное учреждение, бюджетное учреждение, автономное учреждение, казенное учреждение, легальная типология, публичная собственность, субсидиарная ответственность.
The author analyses new state and municipal institutions typology, dividing this legal persons on government, budgetary and autonomous. In the article makes a conclusion about absence of differences between budgetary and autonomous institutions in Russian Civil Code.
Подход законодателя к делению на типы юридических лиц, относящихся к одной и той же организационно-правовой форме, может основываться на различных критериях. В любом случае, само по себе такое деление, как правило, преследует цели вполне определенные - практические. Его следствием являются различия имущественных прав самих юридических лиц, различия прав их учредителей, наличие или отсутствие субсидиарной ответственности учредителя (собственника), а также иные особенности правового положения организаций. Как показала законотворческая и правоприменительная практика последних лет, далеко не всегда деление юридических лиц одной организационно-правовой формы на типы является обоснованным. Речь идет, в частности, о делении акционерных обществ на открытые и закрытые. Необходимость сохранения в отечественной правовой системе последних вызывает большие сомнения <1> в свете существования такой, по сути, аналогичной организационно-правовой формы юридических лиц, как общество с ограниченной ответственностью. -------------------------------- <1> См. п. 4.1.6 раздела III Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г. // Вестник ВАС РФ. 2009. N 11.
Классификация учреждений на типы в первоначальной редакции ГК РФ попросту отсутствовала. Необходимость выделения такой категории юридических лиц, как автономные учреждения, повлекло ряд следствий, в частности, закрепление в кодифицированном законе двухуровневой системы деления учреждений. На первом уровне деление учреждений осуществляется по такому критерию, как вид учредителя (собственника имущества). Так, в абз. 1 п. 2 ст. 120 ГК РФ закреплено: "Учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственным или муниципальным учреждением)". Напомним, что логика построения кодифицированного гражданского закона, в части, касающейся лиц, основана на трехчленном делении субъектов гражданского права: физические лица (глава 3 ГК РФ), юридические лица (глава 4 ГК РФ) и публичные образования (глава 5 ГК РФ). Выдержать данную логику в полной мере при делении учреждений не удалось. Как известно, согласно ч. 2 ст. 8 отечественной Конституции признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. По-видимому, из антитезы частной и публичной собственности родилось противопоставление частных учреждений учреждениям государственным и муниципальным. Данное деление, в общем-то, является совершенно логичным, закономерным, вытекающим из необходимости учета при конструировании гражданского кодифицированного законодательства содержания правовых норм иной отраслевой природы. Такое деление, будь оно поддержано на стадии разработки части первой ГК РФ, скорее всего, уменьшило бы число проблем, связанных с участием в гражданских правоотношениях юридических лиц, созданных публичными образованиями. Принципиальное отличие государственных и муниципальных учреждений от иных юридических лиц заключается в двух основных моментах. Во-первых, в особом порядке создания экономических предпосылок для участия данной категории юридических лиц в гражданских и иных правоотношениях, то есть в их бюджетном финансировании. Во-вторых, в особом значении данных субъектов для общества в целом: от надлежащего функционирования государственных и муниципальных учреждений зависит, прежде всего, состояние публичного порядка, а уже потом - стабильность гражданского оборота. Как следствие, можно с уверенностью говорить о правильности введения процедур, предшествующих заключению договора и призванных обеспечить рациональность расходования бюджетных средств, а также о рациональности введения особого порядка принудительного исполнения решений юрисдикционных органов в отношении таких лиц. С дистанции лет с достаточной степенью уверенности можно сказать, что было бы принципиально правильно в части первой ГК РФ изначально выделить две самостоятельные организационно-правовые формы: частное учреждение, наделенное правом собственности на имущество, чей учредитель бы не нес ответственности по долгам созданного юридического лица, и государственное (муниципальное) учреждение, собственник которого нес бы такую ответственность. Сейчас данная новация будет запоздалой: внесет терминологическую путаницу, снизит системность закона. Остается добавить, что на момент разработки первой части ГК РФ предвидеть и упредить все проблемы, возникшие с течением времени в правоприменительной практике, было невозможно. Деление учреждений на частные, с одной стороны, и государственные и муниципальные, с другой, как уже было отмечено, является первым уровнем легальной типологии юридических лиц данной организационно-правовой формы. Частные учреждения не получили дополнительного внимания со стороны законодателя, а вот государственные и муниципальные учреждения были поделены сначала (в 2006 г.) на бюджетные и автономные <2>, а затем (в 2010 г.) деление стало более развернутым: учреждения, созданные публичными образованиями, поделили на казенные, бюджетные и автономные <3>. При этом следует отметить, что закон, предусматривающий трехчленное деление названных юридических лиц, вступит в силу только с 1 января 2011 г. -------------------------------- <2> См.: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений" // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4627. <3> Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" // СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.
В первоначальном делении государственных и муниципальных учреждений на бюджетные и автономные можно найти основной (базовый) критерий: субсидиарная ответственность публичных образований (учредителей) характерна для бюджетных и нехарактерна для автономных учреждений. Относительно финансирования деятельности бюджетных и автономных учреждений необходимо отметить, что оно может иметь место применительно как к первой, так и ко второй категории юридических лиц. В Законе прямо указано, что автономные учреждения получают финансирование в виде субвенций и субсидий <4>. С учетом сказанного можно сделать вывод, что генеральной идеей, положенной в основу первого деления учреждений на виды, было исключение ответственности публичных образований по долгам созданных юридических лиц - автономных учреждений. -------------------------------- <4> См. ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.
Зададимся вопросом: какая идея лежит в основе деления государственных и муниципальных учреждений на казенные, бюджетные и автономные? И есть ли единый критерий, по которому произведено такое деление юридических лиц? Новое трехчленное деление учреждений является следствием "рождения" разработчиками закона дополнительного термина "казенные учреждения" и дополнительного типа учреждений - "новых" бюджетных учреждений. Парадокс заключается в том, что, хотя в законодательстве отсутствовал термин "казенные учреждения", юридические лица с близким правовым статусом существовали и имели название "бюджетные учреждения". "Новые" бюджетные учреждения приобретут ряд признаков, присущих ранее автономным учреждениям, и станут по степени зависимости от собственника имущества промежуточным типом юридических лиц: еще не казенными, но уже не автономными учреждениями. К такому выводу приводит анализ норм ГК РФ, БК РФ, Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <5>, в редакции, которая вступит в силу с 1 января 2011 г. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
Тезис о "гибридном" характере новых бюджетных учреждений подтверждается содержательной близостью, а иногда и тождеством, правовых норм о статусе различных типов учреждений. Частью 4 ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях" установлено: "Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества". Нетрудно заметить, что вводимый с 1 января 2011 г. в структуру п. 2 ст. 120 ГК РФ <*> <6> новый абзац является смысловой калькой приведенной нормы: "Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества". -------------------------------- <6> Здесь и далее значок <*> показывает, что речь идет о редакции закона, не вступившей в силу, то есть в редакции Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений".
При трехчленном делении государственных и муниципальных учреждений чертой, объединяющей бюджетные и автономные учреждения, будет отсутствие субсидиарной ответственности собственника по долгам созданного юридического лица. Это на наш взгляд, является самым большим недостатком намеченной реформы учреждений. Автономные учреждения и "новые" бюджетные учреждения похожи в том, что без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества (см. п. п. 2 и 3 ст. 120 ГК РФ <*>). Что касается казенных учреждений, правовой режим их имущества является более строгим: "Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества" (п. 4 ст. 298 ГК РФ <*>). Возможность осуществлять приносящую доход деятельность в соответствии с учредительными документами предусмотрена для всех трех типов государственных и муниципальных учреждений. Однако если автономные и бюджетные учреждения будут иметь право самостоятельного распоряжения доходами, а также имуществом, приобретенным за счет таких доходов, то для казенных учреждений предусмотрено строгое правило: "Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации" (пред. 2 абз. 2 п. 4 ст. 298 ГК РФ <*>). Государственные задания - еще одно правовое явление, которое роднит бюджетные учреждения "нового формата" с автономными учреждениями. Статьей 9.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" <*> определено, что государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. Бюджетное учреждение не может отказаться от выполнения такого задания. Как следствие, бюджетное учреждение приобретает право на финансирование в связи с заданием, которое будет осуществляться в форме субсидий. Аналогичные по своей сути нормы, касающиеся статуса автономных учреждений, содержатся в настоящее время в ст. 4 Федерального закона "Об автономных учреждениях". Постановка задания в законе связывается с финансированием автономного учреждения в форме не только субсидий, но и субвенций, впрочем, от субвенций как формы бюджетного финансирования автономных учреждений также откажутся с 1 января 2011 г. Что касается казенного учреждения, здесь закон обладает меньшей степенью категоричности, а его применение фактически зависит от усмотрения вышестоящих органов управления. Абзац 2 п. 3 ст. 69.2 БК РФ <*> будет содержать новую норму: "Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств". Казенные учреждения как новый поименованный тип учреждений сложно жестко привязать к "заданиям". Это обусловлено характером функций казенных учреждений, в частности государственных органов. Здесь отметим, что ст. 161 БК РФ <*> будет посвящена особенностям правового положения казенных, а не бюджетных (как ранее) учреждений; причем п. 11 данной статьи в новой редакции установлено, что ее положения "распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами". Это означает, что органы судебной системы и правоохранительные органы в процессе реформы должны приобрети статус казенных учреждений. Понятно, что назвать заданием раскрытие и расследование преступлений для органов внутренних дел или отправление экономического правосудия для арбитражных судов было бы лексически неправильно. Анализ не вступивших в силу законоположений позволяет сделать вывод о наличии значительного сходства "новых" бюджетных учреждений с автономными учреждениями. Однако по некоторым незначительным позициям бюджетные учреждения будут ближе к учреждениям казенным, например по порядку получения и распоряжения денежными средствами - через лицевые счета, открытые в органах казначейства. Согласно п. 4 ст. 161 БК РФ казенные учреждения будут осуществлять операции с бюджетными средствами только через лицевые счета, открытые в органах казначейства и иных финансовых органах. Похожее правило отражено в п. 8 ст. 9.2 <*> Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <7>, согласно которому "Бюджетное учреждение осуществляет операции с поступающими ему в соответствии с законодательством Российской Федерации средствами через лицевые счета, открываемые в территориальном органе Федерального казначейства или финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (за исключением случаев, установленных федеральным законом)". Надо заметить, что и для автономных учреждений откроется альтернатива: они будут "вправе открывать счета в кредитных организациях или лицевые счета соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований" <8>. -------------------------------- <7> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145. <8> См. ч. 3 ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях" в редакции, вступающей в силу с 1 января 2011 г.
Сближает казенные и бюджетные учреждения также отсутствие наблюдательного совета. Последний коллегиальный орган, формируемый из представителей учредителя автономного учреждения, представителей органов публичной власти, на которые возложено управление имуществом, и представителей общественности, в том числе лиц, имеющих заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности, имеется только у автономных учреждений. Еще одна важная черта, объединяющая бюджетные и казенные учреждения - необходимость организации специальных процедур, предшествующих заключению договоров, прежде всего речь идет о проведении торгов <9>. Автономные учреждения подчиняются специальному порядку заключения договоров, только если действуют при совершении сделки в интересах публичного образования <10>. -------------------------------- <9> См. п. 6 ст. 161 БК РФ <*> и ст. 4 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (СЗ РФ. 2005. N 30. Ч. 1. Ст. 3105). <10> См.: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 25 июня 2009 г. N Ф04-3648/2009(9132-А27-23) по делу N А27-10197/2008 // СПС "КонсультантПлюс".
Проведенный анализ ряда законодательных актов подтверждает, что деление государственных и муниципальных учреждений на типы произведен законодателем по нескольким критериям. Как известно, типология отличается от классификации отсутствием единого критерия деления какой-либо группы явлений на типы. Использование принципа типологии при конструировании моделей договорных отношений является широко распространенным приемом юридической техники. Как известно, типология (от греч. typos - отпечаток, форма, образец) - это "метод научного познания, в основе которого расчленение систем объектов и их группировка с помощью обобщенной идеализированной модели или типа. Типология используется в целях сравнительного изучения существенных (выделено мной. - В. Б.) признаков, связей, функций, отношений, уровней организации объектов как сосуществующих, так и разделенных во времени" <11>. -------------------------------- <11> Большая советская энциклопедия. Третье издание. Струнино-Тихорецк. М.: Советская энциклопедия, 1976. Т. 25. С. 563 - 564.
Г. М. Лановая отмечает: "...В основе типологии как научного метода лежит группировка с помощью обобщенной модели, что позволяет абстрагироваться от несущественных признаков, не учитывать их при дифференциации. Осуществляя типологию, исследователь располагает возможностью выделить значимые и закономерные различия. Таким образом, может быть исключено использование в качестве оснований дифференциации формальных или случайных различий" <12>. -------------------------------- <12> Лановая Г. М. Типология как методологическое средство теоретико-правового анализа юридического права // История государства и права. 2010. N 4.
В юриспруденции типология как прием юридической техники, в том числе применяемый при разработке законодательных актов, не является редкостью. Результатом типологии юридических лиц, деления их по различным (преимущественно существенным) признакам, является, в частности, система организационно-правовых форм юридических лиц, не обладающая пока должной стройностью в отечественном праве, но имеющая серьезные перспективы на улучшение. Договорные отношения также регулируются с использованием приема типологии - при отсутствии единого критерия выделения договоров: "С точки зрения эффективности правового регулирования главное - четко выделить особенности соответствующих договоров и обеспечить их адекватное регулирование с помощью специальных правил, исключающих применение корреспондирующих с ними общих положений" <13>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Договоры о передаче имущества" (Книга 2) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2002 (издание 4-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <13> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга вторая: договоры о передаче имущества. Изд. 3-е, стереотипное. М.: Статут, 2001. С. 67.
Так или иначе, деление по принципу типологии предполагает закрепление за каждым типом сущностных признаков, особенно если идет речь о типах субъектов правоотношений. На уровне кодифицированного законодательства в новом трехчленном делении государственных и муниципальных учреждений отличие казенных учреждений от бюджетных и автономных учреждений является существенным по ряду признаков, а вот различия между автономными и бюджетными учреждениями из текста кодифицированного закона не видны, хотя и следуют из иных законов. Будучи противником существования автономных учреждений и бюджетных учреждений "нового формата", и считая, что субсидиарная ответственность учредителя должна быть установлена для любого юридического лица, не несущего ответственность всем своим имуществом по своим долгам, отмечу, что, разработчикам закона об изменении статуса государственных и муниципальных учреждений, занимавшим принципиально иную позицию, следовало ее оформить иначе юридико-технически. Основная разница между типами юридических лиц одной организационно-правовой формы должна следовать из кодифицированного гражданского законодательства.
Название документа