Публичная власть и некоммерческие организации: некоторые проблемы правового регулирования взаимодействия в сфере экономики
(Кожевников О. А.) ("Безопасность бизнеса", 2010, N 4) Текст документаПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ И НЕКОММЕРЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ
О. А. КОЖЕВНИКОВ
Кожевников О. А., начальник отдела правового обеспечения Комитета по юридической работе Администрации города Екатеринбурга, доктор юридических наук, доцент кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии.
Историческое развитие экономических систем государств наглядно показывает, что в переходной экономике некоммерческие организации функционируют как особая форма институциональных отношений, связанных с происходящей в этот период адаптацией человека к рынку. Развитие некоммерческого сектора экономики обусловлено трансформацией экономического строя и общества. В результате этой трансформации некоммерческие организации занимают нишу, в которой взаимодействуют экономические, социальные, культурные и правовые отношения. Успешное функционирование некоммерческих организаций способствует социальной стабильности, достижению нового качественного экономического роста, развитию инновационных технологий, сохранению и преумножению образовательного, научного, духовного потенциала общества, защите прав потребителей, созданию новых рабочих мест в рамках национальной экономики, экологической безопасности, устранению негативных последствий рыночной экономики. Идея взаимодействия, диалога, социального и экономического партнерства публичной власти и гражданского общества в последнее время постоянно озвучивается российской властью. "Быть с обществом в ответственном диалоге - политически целесообразно. И поэтому современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества, общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии", - было отмечено еще в Послании Президента РФ палатам Федерального Собрания РФ 25 апреля 2005 г. <1>. В связи с этим поиск оптимальной модели сотрудничества с некоммерческими организациями, предлагаемой публичной властью, предполагает признание значительной их роли в сфере экономики, экспертного и критического потенциала, который может быть востребован при решении общегосударственных задач построения инновационной экономики, реформировании государственного аппарата и осуществлении социальной и финансовой реформ. -------------------------------- <1> Российская газета. 2005. 26 апр.
В целом публичная власть и не скрывает, что она пытается разделить ответственность с институтами гражданского общества в решении таких сложных проблем, как реформирование социальной сферы, реализация молодежной политики, целевых социальных программ. При этом идея взаимодействия власти и некоммерческих организаций предполагает, что выдвижение последними требований к власти и ее критика должны быть дополнены проявлением собственной инициативы в разрешении проблем в тех сферах, где государство откровенно "не дорабатывает". Политологи выделяют в своих исследованиях три группы некоммерческого сектора, каждому из которых отведены своя роль и свои функции. Первый сектор - власть (функция власти, политическая функция). К данному сектору можно отнести такие виды некоммерческих организаций, как государственные и муниципальные учреждения, политические партии и др.; второй сектор - бизнес (хозяйственная функция). К данной группе можно отнести почти все некоммерческие организации, но в особенности это государственные корпорации, торгово-промышленные палаты; третий сектор - гражданское общество (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий). Полагаем, что в Российской Федерации наиболее этой категории соответствуют различные организационно-правовые формы общественных объединений. Исходная модель взаимодействия органов публичной власти и некоммерческих организаций заложена в Конституции РФ. Она конкретизируется и раскрывается в ряде федеральных законов, законов субъектов РФ, подзаконных актах разного уровня. Таким образом, названная конституционно-правовая модель наполняется межотраслевым содержанием, формируя межотраслевой нормативный комплекс, посвященный взаимодействию власти и некоммерческих организаций. В процессе своей деятельности некоммерческие организации сталкиваются с финансовыми трудностями. Указанные проблемы решаются несколькими способами: - поддержкой зарубежных грантодающих организаций; - вступительные и членские взносы; - некоммерческие организации могут брать кредиты в банке (но редко используется данный способ); - предпринимательская деятельность, направленная на решение уставных целей и задач (возможно проведение лекций, семинаров); - личные связи (личные контакты, дружеские связи, пожертвования, спонсорская помощь, а также деятельность без финансирования, т. е. только на основе добровольного труда актива организации); - с помощью органов власти и управления (гранты органов государственной и муниципальной власти (социальный заказ). Государство, руководствуясь желанием поддержать те или иные экономические задачи, старается развивать определенные виды социально полезной деятельности, вводит некоторые преимущества для некоммерческих организаций. Подобные преимущества находят отражение в налоговой сфере (снижение налогов), в освобождении от определенных видов государственного контроля и надзора (в сферах, где такой контроль присутствует), в менее громоздкой структуре управления (внутренняя организация некоммерческих организаций, как правило, не подвергается серьезной регламентации со стороны законодателя, а потому управление в таких юридических лицах не формализовано), наконец, в закреплении специальных требований "на входе", когда предусматривается, что определенным видом деятельности либо получателем денежных дотаций могут выступать организации, осуществляющие определенную деятельность и созданные в форме некоммерческих организаций. Между тем если кому-либо даются те или иные преференции, то они должны быть обоснованными, для них должно существовать рациональное основание. Иначе в чем смысл давать такие преимущества? Совершенно очевидно, основанием государственной поддержки, которую получают некоммерческие организации, оказывается их общественно полезная функция, работа на благо общества. Следовательно, конкретные виды преимуществ, которые достаются некоммерческим организациям от государства, по сравнению, например, с предпринимательскими объединениями, - это в известном смысле плата, индульгенция, которую государство дает некоммерческим организациям за то, что последние выполняют часть функций, которые в иных случаях пришлось бы брать на себя государству. Иными словами, государство неявным образом заключает с некоммерческими организациями в сфере экономики своего рода договор: государство так или иначе спонсирует деятельность некоммерческих организаций в обмен на то, что государство снимает с себя ответственность за ряд социальных функций, а некоммерческие организации, в свою очередь, получают большую свободу действий (в сравнении с коммерческими организациями) и поддержку со стороны государства, однако при этом такая организация должна реализовывать ту социальную функцию, в связи с которой она и получает поддержку. Рассматривая правовую основу взаимодействия публичной власти и некоммерческих организаций, необходимо отметить, что в правовом обеспечении взаимодействия власти и некоммерческих организаций участвуют все три традиционных уровня публичной власти. 1. Федеральный уровень. Согласно Федеральному закону "О некоммерческих организациях" органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в том числе: предоставление им в соответствии с законодательством льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей; предоставление некоммерческим организациям иных льгот, в том числе полное или частичное освобождение их от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом; размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов; предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку. Федеральный закон "Об общественных объединениях" в дополнение к вышеназванным формам взаимодействия государства и некоммерческих организаций предусматривает целевое финансирование отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты). Данный Закон закрепляет право общественных объединений участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объемах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также право выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти. Федеральный закон "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" помимо экономических форм поддержки некоммерческих организаций предусматривает также, что в целях осуществления взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и благотворительных организаций могут создаваться советы (комитеты) по поддержке благотворительности, в состав которых входят представители органов законодательной и представительной власти, благотворительных организаций, общественных организаций, общественные деятели. Решения этих советов (комитетов) носят рекомендательный характер для участников благотворительной деятельности. Помимо трех названных законов нормы, регламентирующие взаимодействие власти и некоммерческих организаций, содержатся и в специальных законах, регулирующих отдельные сферы общественной жизни, виды деятельности или деятельность отдельных видов некоммерческих организаций. Такими законами являются, например, Бюджетный кодекс РФ, в ст. 78.1 которого регулируются вопросы предоставления субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными учреждениями. В частности, и в федеральном законе о федеральном бюджете, и в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, в решении представительного органа муниципального образования о местном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями, в том числе в виде имущественного взноса в государственные корпорации и государственные компании (только в федеральном бюджете). Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией, а также федеральными законами, предусматривающими создание государственных корпораций и государственных компаний. Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" регулирует отношения, возникающие при сборе денежных средств на формирование целевого капитала некоммерческих организаций, формировании и расформировании целевого капитала некоммерческих организаций, доверительном управлении имуществом, составляющим целевой капитал некоммерческих организаций, использовании доходов, полученных от доверительного управления имуществом, составляющим целевой капитал некоммерческих организаций, и предназначенных для финансирования уставной деятельности некоммерческих организаций, а также определяет особенности правового положения некоммерческих организаций, формирующих целевой капитал. Есть и другие примеры правового регулирования различных форм участия некоммерческих организаций в экономических отношениях. Помимо законов на федеральном уровне нормы, регламентирующие вопросы взаимодействия власти и некоммерческих организаций, содержатся и в актах отдельных федеральных органов власти (правительство, министерства, ведомства и т. п.). Распоряжением Правительства РФ от 7 марта 2002 г. N 278-р утвержден Перечень мероприятий Правительства РФ по реализации итогов Гражданского форума, в соответствии с которым предусмотрено создание совместных с общественными организациями рабочих групп по следующим направлениям: национальная политика, развитие местного самоуправления, обеспечение правопорядка, альтернативная гражданская служба, экологическая политика, налоговая реформа, развитие социальной защиты населения, благотворительность и добровольчество и ряд других. Тем не менее можно сказать, что и перечисленные выше, и иные нормативно-правовые акты федерального уровня не воспринимают некоммерческие организации как полноценных участников экономических, прежде всего рыночных, отношений, в основной массе нормативно-правовых актов речь идет не о полноправном взаимодействии власти и некоммерческих организаций как равных партнеров, а о различных формах поддержки некоммерческих организаций со стороны государства. Поддержка государства конечно же нужна и необходима некоммерческим организациям, но взаимодействие не может сводиться к односторонней помощи. В чем-то, наоборот, и некоммерческие организации могли бы принести пользу в определенных сферах экономики, например образование, социальная защита и др. 2. Региональный и местный уровни. В соответствии со ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Также признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Принцип свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств развивает принцип единства экономического пространства и реализуется с помощью запрета для федеральных и региональных властей принимать решения, препятствующие свободному движению товаров, услуг и капиталов, а также установлением единства стандартов, метрической системы, статистики, бухгалтерского учета, денежно-кредитной системы. В субъектах РФ и отдельных муниципальных образованиях также имеется достаточно большой массив нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы взаимодействия власти и некоммерческих организаций в сфере экономики. Необходимо отметить, что подавляющая часть региональных и местных правовых актов предусматривает взаимодействие власти и некоммерческих организаций в формах, уже названных в актах федерального уровня. Значительное число их регламентирует вопросы создания и деятельности общественных консультационных советов при исполнительных органах власти субъектов РФ и органах местного самоуправления, проведения совместных мероприятий, включая презентации программ и проектов некоммерческих организаций, предоставления налоговых льгот, выделения грантов или социальных заказов и др. Все эти формы, конечно, важны, они создают необходимую организационную среду взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления с некоммерческими организациями, но представляется, что не менее важным является выработка правовых механизмов более тесного участия некоммерческих организаций в экономической инфраструктуре, экономической деятельности регионов и муниципальных образований. В качестве примера именно такой формы поддержки инициатив участия некоммерческих организаций в экономике и экономической инфраструктуре можно назвать Решение Екатеринбургской городской Думы от 23 июня 2009 г. N 24/7 "О создании некоммерческих организаций". Данным решением в целях создания инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства для содействия развитию малого и среднего предпринимательства в муниципальном образовании "город Екатеринбург" Екатеринбургская городская Дума решила создать на территории муниципального образования "город Екатеринбург" некоммерческие организации: - автономную некоммерческую организацию "Управляющая компания по строительству блок-модулей для малых и средних предприятий"; - автономную некоммерческую организацию "Технопарк "Екатеринбург"; - фонд "Екатеринбургский центр развития предпринимательства", а администрации города Екатеринбурга выступить от имени муниципального образования "город Екатеринбург" учредителем указанных некоммерческих организаций. Однако подобных решений пока единицы, тем самым региональные и местные власти ограничивают свои возможности по повышению действенности некоммерческих организаций в сфере экономики и реализации конституционных прав граждан и некоммерческих организаций. С учетом вышеизложенного и заявленной темы "круглого стола" можно сделать следующие выводы. 1. В Российской Федерации отсутствует стройная, выверенная программа, посвященная вопросам взаимодействия органов публичной власти и некоммерческих организаций в сфере экономики, направленная на повышение заинтересованности обеих сторон в участии некоммерческих организаций в экономических проектах на уровне РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. 2. Существующие нормативно-правовые акты, как правило, затрагивают лишь отдельные аспекты взаимодействия, в большинстве своем рассматривающие некоммерческие организации лишь как институт гражданского общества и контроля за публичной властью, но не как форму реализации экономических прав граждан и организаций. 3. В российском законодательстве назрела необходимость по примеру ряда стран Европы и Азии предусмотреть в правовых актах не только вопросы о государственной поддержке некоммерческих организаций, но и вопросы о комплексном внедрении организаций некоммерческого сектора в экономическую жизнь государства, регионов и муниципальных образований.
------------------------------------------------------------------
Название документа