"Третий сектор" в России: тенденции развития
(Терновая О.)
("ЭЖ-Юрист", 2010, N 38)
Текст документа
"ТРЕТИЙ СЕКТОР" В РОССИИ: ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
О. ТЕРНОВАЯ
Ольга Терновая, кандидат юридических наук, доцент кафедры адвокатуры и нотариата РПА Минюста России.
Практика многих европейских стран подтверждает, что в формировании гражданского общества и решении актуальных социальных проблем значительную роль играют негосударственные некоммерческие организации. Именно они составляют так называемый третий сектор (первый сектор - государственный, второй - коммерческий).
Названия организаций "третьего сектора" в зарубежных странах могут быть самые разнообразные: добровольные, неприбыльные, общественные, гражданские, организации гражданского общества, неправительственные, благотворительные, общинные. Их деятельность в основном направлена на решение социальных и общественных проблем. Значительное распространение в странах Западной Европы имеют неправительственные организации (НПО), статус которых урегулирован не только национальными, но и международными нормами.
После принятия Указа Президента РФ от 18.07.2008 N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" в России проводится активная работа по модернизации российского гражданского законодательства, в том числе законодательства о некоммерческих организациях. Эти изменения направлены на сближение положений ГК РФ с правилами регулирования соответствующих отношений в праве Европейского союза, а также использования в гражданском законодательстве РФ новейшего положительного опыта модернизации гражданских кодексов ряда европейских стран.
А как за границей?
Сравнительный анализ законодательства, регулирующего деятельность некоммерческих организаций в России и за рубежом, позволяет сделать вывод о том, что его эффективность определяется не только уровнем юридической техники, но и особенностями исторического и экономического развития страны, а также мерами господдержки некоммерческого сектора. Если в таких развитых европейских странах, как Франция, Швейцария, законодательная возможность создания и функционирования некоммерческих организаций появилась еще в XIX - начале XX века, то в России начало формирования системы законодательства о некоммерческих организациях относится к началу 1990-х годов.
Безусловно, некоторые нормативные акты, регулирующие статус организаций, действующих в общественных интересах, были приняты и в более ранний период, но, как справедливо отмечает Е. Ю. Валявина, "появление кодифицированных норм о некоммерческих организациях относится к середине 1990-х годов и связано с принятием 30 ноября 1994 г. части первой Гражданского кодекса РФ". (Валявина Е. Ю. Некоммерческие организации: теоретические и практические проблемы. ИЗиСП при Правительстве РФ // Материалы ежегодных научных чтений профессора С. Н. Братуся, Москва, 29 октября 2008 г. М.: ЭКСМО, 2009. С. 18).
Во Франции законодательство, регулирующее деятельность организаций "третьего сектора", имеет давнюю историю и формировалось поэтапно: в 1884 году законодательно закреплено создание профсоюзных организаций, в 1898-м - организаций взаимного страхования, 1901-м - ассоциаций, 1987-м - фондов. Поворотным моментом в деятельности французских организаций "третьего сектора" является принятие 1 июля 1901 года закона об ассоциациях, после чего профсоюзы стали создаваться в организационно-правовой форме ассоциаций. (Edith Archambault. Le secteur sans but lucrative. Associations et Fondations en France. Ed. ECON OMICA, 1996, 49, rue Hericart, 75015, Paris. P. 53 - 57).
Современное французское законодательство предусматривает возможность создания некоммерческих негосударственных организаций в двух формах - ассоциации или фонда. Закон об ассоциациях от 1 июля 1901 года действует во Франции в настоящее время (с изменениями и дополнениями) и определяет ассоциацию как договор, согласно которому двое или несколько лиц на постоянной основе объединяют свои знания или свою деятельность для достижения цели, отличной от распределения прибылей. На деятельность ассоциаций распространяются общие принципы права, применимые к контрактам и обязательствам.
НКО в России
В отличие от Франции формирование российской системы законодательства о некоммерческих организациях началось сравнительно недавно - в середине 1990-х годов. При этом некоторые нормативные акты, регулирующие статус организаций, действующих в общественных интересах, были приняты и в более ранний период. Например, Конституция РФ еще в 1993 году гарантировала право каждого на объединение, включая право создания профессиональных союзов для защиты своих интересов, а также свободу деятельности общественных объединений (ст. 30). После вступления в силу с 1 января 1995 года первой части ГК РФ нормам о некоммерческих организациях посвящен специальный раздел ГК РФ "Некоммерческие организации" (ст. ст. 116 - 123, параграф 5, глава 4). В названном параграфе перечислены отдельные виды некоммерческих организаций, в том числе те, которые могут заниматься благотворительностью, особенности их гражданско-правового статуса, порядок получения и использования ими имущества. Законы "Об общественных объединениях" и "О некоммерческих организациях" вступили в силу 25 мая 1995 года и 12 января 1996 года соответственно.
Перечисленные Законы сформировали основную правовую базу для создания и деятельности в России организаций "третьего сектора" - негосударственных некоммерческих организаций. Следует отметить и такие важные для НКО Федеральные законы, как "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений", "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", и другие нормативные акты.
Для того чтобы законодательство было эффективным, оно должно соответствовать экономической и социальной ситуации в стране. Однако после вступления в силу первой части ГК РФ в 1995 году в России произошли серьезные социально-экономические изменения, не учтенные современным законодательством. В последние годы особенно ярко проявились проблемы, связанные с правовым статусом некоммерческих организаций и их местом как субъектов гражданского права в системе юридических лиц. Выявилось несоответствие правовой базы, регулирующей деятельность некоммерческих организаций, требованиям современного гражданского оборота.
Именно поэтому Указом Президента РФ от 18.07.2008 "О совершенствовании Гражданского кодекса РФ" было предписано разработать Концепцию развития гражданского законодательства и проектов федеральных законов о внесении изменений в Гражданский кодекс нашей страны. Совершенствование законодательства о некоммерческих организациях необходимо также для сближения положений нашего права с правом Европейского союза. В целях оптимального и эффективного правового регулирования разработчики Концепции развития законодательства о юридических лицах не только обозначили актуальные проблемы правового статуса, создания и деятельности некоммерческих организаций, но и предложили возможные пути их решения с учетом позитивного зарубежного опыта.
Согласно ст. 50 ГК РФ некоммерческая организация не имеет в качестве основной цели деятельности извлечение прибыли и не распределяет полученную прибыль между своими членами или учредителями (ст. 50 ГК РФ).
ГК РФ допускает создание некоммерческих организаций в формах: потребительского кооператива (ст. 116), общественной и религиозной организации (объединения) (ст. 117), фонда (ст. 118), учреждения (ст. 120). Объединения юридических лиц могут создаваться в форме ассоциаций и союзов (ст. 121).
Актуальной проблемой российского права является предусмотренная п. 3 ст. 50 ГК РФ возможность создания некоммерческих организаций в других формах, предусмотренных законом. Перечень некоммерческих юридических лиц в ГК РФ является открытым и может быть дополнен иными законами. Например, согласно п. 2 ст. 4 Федерального закона от 12.01.96 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (СЗ РФ. 1996. N 3. С. 145.) некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), общин коренных малочисленных народов РФ, казачьих обществ, некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.
Такая ситуация привела к появлению более двадцати организационно-правовых форм некоммерческих организаций в России, отсутствию системы правового регулирования деятельности НКО. Наличие множества федеральных законов, регулирующих статус отдельных форм НКО, способствовало возникновению пробелов, повторов и противоречий в законодательстве.
Деятельность некоторых форм российских НКО допускается без госрегистрации, но при этом организация не приобретает статуса юридического лица, не может иметь в собственности или на основании иного вещного права обособленное имущество. Только имея соответствующий статус, некоммерческая организация от своего имени может приобретать имущественные и неимущественные права, иметь обязанности, быть истцом или ответчиком в суде.
В российском законодательстве о некоммерческих организациях недостаточно урегулирован правовой статус НПО, которым отводится важная роль в зарубежном праве. В мировой практике НПО признается своеобразным индикатором существования в стране развитого гражданского общества, а также способности граждан к самоорганизации и разумному отстаиванию своих прав при помощи гарантированных государством свобод.
Указом Президента РФ от 12.05.2008 N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" Минюсту России были переданы функции ФРС по регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций.
Согласно Указу Президента РФ от 13.10.2004 N 1313 Минюст России принимает в порядке, установленном законодательством РФ, решение о внесении сведений о филиалах и представительствах международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций в реестр филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, а также о госрегистрации отделений иностранных некоммерческих неправительственных организаций.
Минюст России также осуществляет контроль за соответствием деятельности отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций их уставным целям и задачам, за соответствием деятельности филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства РФ.
Вопросы регистрации
Законодательство многих европейских стран о некоммерческих, в частности неправительственных, организациях имеет специфику регистрации, которая может быть упрощенной или вообще отсутствовать. Нередко европейские НПО наделяются особым статусом, получают налоговые льготы, предоставление финансовых отчетов такой организации зависит от ее типа, финансового оборота и т. д. Например, швейцарские НПО являются важнейшей составляющей гражданского общества Конфедерации, а также ключевым звеном в сети мировых НПО.
Согласно праву Швейцарии неправительственной организацией являются общественная корпорация или объединение, не ставящие своей целью достижение коммерческой прибыли и активно действующие в сфере защиты прав человека, помощи развивающимся странам, в гуманитарной, экологической и других аналогичных сферах.
Для создания НПО в Швейцарии не нужно проходить процедуру регистрации в каких-либо контрольно-ревизионных органах, достаточно избрать руководящие органы и принять устав организации. НПО Швейцарии имеют важное экономическое значение: несмотря на их некоммерческий характер, они тем не менее предоставляют обществу десятки тысяч дополнительных рабочих мест.
Для создания ассоциации согласно французскому праву не обязательно проходить процедуру регистрации, так как согласно ст. 2 Закона ассоциации лиц могут образовываться свободно без какого-либо специального разрешения или предварительной регистрации. Однако для получения статуса юридического лица ассоциация должна предоставить в префектуру два экземпляра устава, а также декларацию с указанием цели деятельности, адреса, информации о своих членах.
Правовой статус
Проблемы правового регулирования и правового статуса негосударственных некоммерческих организаций, как уже отмечалось, имеют важное международно-правовое значение. Примеры зарубежных государств подтверждают важную роль НПО, оказывающих серьезное влияние не только на внутреннюю, но и на внешнюю политику государства и международные отношения. Именно поэтому при совершенствовании российского национального законодательства о НПО необходимо учитывать международные нормы.
Одним из основных правовых документов Совета Европы является Европейская конвенция о признании юридическими лицами международных неправительственных организаций (вступила в силу в 1991 г.), которая устанавливает равное отношение к национальным и иностранным НПО. Конвенция ратифицирована Австрией, Бельгией, Грецией, Кипром, Нидерландами, Португалией, Великобританией, Францией и рядом других стран. Конвенция применяется в отношении ассоциаций, фондов и других частных организаций, которые:
- имеют некоммерческую цель международной общественной пользы;
- учреждены при использовании норм международного права стороной-участником Конвенции;
- не противоречат интересам национальной безопасности, общественного порядка или не препятствуют предотвращению беспорядка или преступления;
- не угрожают отношениям с другим государством или сохранению международного мира и безопасности.
Согласно Основополагающим принципам статуса неправительственных организаций в Европе (принятым 16 апреля 2003 г.) НПО - добровольные самоуправляющиеся организации, которые вследствие этого не могут подчиняться органам государственной власти. Термины, используемые для их описания в национальном законодательстве, могут быть различными: ассоциации, благотворительные общества, фонды, общественные, некоммерческие организации, общества и трасты. К неправительственным организациям не относятся структуры, действующие по принципу политических партий.
К НПО относятся организации, созданные отдельными лицами (физическими или юридическими) и группами лиц, как национальные, так и международные по составу и сфере действия.
НПО, как правило, являются организациями, основанными на членстве, основной целью которых не является получение прибыли. Прибыль, получаемая ими в ходе осуществления своей деятельности, не распределяется между членами или учредителями, а направляется на выполнение задач организации.
Отметим, что НПО могут быть как неформальными организациями, так и структурами, обладающими правосубъектностью. В целях отражения различий в финансовых и иных видах поддержки, получаемой НПО в дополнение к правосубъектности, они могут пользоваться различным статусом в соответствии с национальным законодательством.
НКО и "социалка"
Отдельно следует остановиться на вопросе участия НПО в социальной сфере. Мировая практика подтверждает, что деятельность НКО в социальной сфере оказывается эффективнее предпринимательских или государственных структур. На сегодняшний день в развитых европейских странах сложилась эффективная система взаимодействия властных структур и некоммерческих организаций. России еще предстоит внести значительные изменения в законодательство в целях масштабного вовлечения НКО в решение общественных проблем. Однако уже сейчас можно говорить о позитивных тенденциях в развитии механизма взаимодействия государства и НКО для решения социально значимых задач. При этом формы взаимодействия могут быть различными: государственный и муниципальный социальный заказ; государственное социальное спонсорство, налоговые льготы, полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом; стимулирование социальной активности прямым финансированием - субсидии, субвенции и муниципальные гранты; поощрение негосударственных корпоративных и индивидуальных спонсоров.
Ярким примером, иллюстрирующим позитивные тенденции в современном российском законодательстве о поддержке НКО, является Федеральный закон от 05.04.2010 N 40-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций". Закон вводит понятие социально ориентированных некоммерческих организаций. Таковыми признаются некоммерческие организации:
- созданные в предусмотренных законом о некоммерческих организациях формах (за исключением госкорпораций, госкомпаний, общественных объединений, являющихся политическими партиями);
- осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в РФ, а также иные виды деятельности, предусмотренные законом.
Пункт 1 ст. 31.3 Закона N 7-ФЗ предусматривает разработку и реализацию федеральных программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций (СО НКО).
Оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям осуществляется в следующих формах:
- финансовая, имущественная, информационная, консультационная поддержка, а также поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников и добровольцев социально ориентированных некоммерческих организаций;
- предоставление социально ориентированным некоммерческим организациям льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах;
- размещение у социально ориентированных некоммерческих организаций заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд";
- предоставление юридическим лицам, оказывающим социально ориентированным некоммерческим организациям материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах.
Кроме того, согласно новому законодательству федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и местные администрации должны вести федеральные, государственные и муниципальные реестры социально ориентированных некоммерческих организаций - получателей такой поддержки.
Информация, содержащаяся в реестрах социально ориентированных некоммерческих организаций - получателей поддержки, является открытой для всеобщего ознакомления и предоставляется в соответствии с Федеральным законом от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".
К полномочиям органов госвласти РФ по решению вопросов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, в частности, относятся разработка и реализация федеральных программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций. Данные программы направлены на дальнейшее развитие гражданского общества, некоммерческого сектора и социальной сферы в целом.
Анализ российского законодательства о некоммерческих организациях позволяет сделать вывод о необходимости внесения серьезных изменений и дополнения. Однако принятый Закон N 40-ФЗ подтверждает, что в "третьем секторе" России наметились позитивные тенденции. Интерес общества, властных структур и бизнеса к сотрудничеству с НКО повышается. Безусловно, использование зарубежного опыта, учет международных норм, адаптированных к российским условиям, позволят решить этот вопрос значительно эффективнее.
Название документа