О некоторых вопросах обеспечения экономической безопасности на муниципальном уровне

(Боташева Л. Э.)

("Общество и право", 2010, N 4)

Текст документа

О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

Л. Э. БОТАШЕВА

Боташева Лейла Эмирбековна, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры финансового, предпринимательского и информационного права Ставропольского государственного университета.

В статье исследуются вопросы, касающиеся экономической безопасности на муниципальном уровне. Сделаны следующие выводы: а) собственником муниципального имущества является муниципальное образование; б) перечень объектов муниципального имущества следует дополнить объектами коммерческого назначения.

Ключевые слова: финансовое право, экономическая безопасность, муниципальное имущество, местный бюджет.

In this article the questions of economic security at a municipal level are investigated. The following conclusion are made: a) the owner of municipal property is the municipal formation; b) in the list of municipal property's objects would be well to add the objects of the commercial purpose.

Key words: financial law, economic security, municipal property, local budget.

Муниципальная собственность и местные финансы составляют экономическую и финансовую основы местного самоуправления. Вопросы формирования, эффективного управления, распоряжения муниципальной собственностью и обеспечения финансовой безопасности хозяйствующих субъектов являются весьма актуальными в нынешних экономических условиях. Экономическая безопасность - фундамент и материальная основа национальной безопасности в целом.

Обычно под экономической безопасностью понимается такое состояние экономики, при котором обеспечивается достаточно высокий и устойчивый экономический рост; эффективное удовлетворение экономических потребностей; контроль государства за движением и использованием национальных ресурсов; защита экономических интересов страны на национальном и международном уровнях. Такое определение может быть применено по аналогии и к муниципальным образованиям как хозяйствующим субъектам.

Необходимо также определить значение таких терминов, как "собственность" и "имущество". В толковом словаре русского языка С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой дается следующее определение этих понятий: а) "Имущество - это то, что находится в чьей-нибудь собственности, принадлежит кому-нибудь или чему-нибудь"; б) "Собственность - это, во-первых, имущество, принадлежащее кому-нибудь или чему-нибудь; во-вторых, принадлежность кого-нибудь или чего-нибудь кому-нибудь или чему-нибудь с правом распоряжения" [8, с. 295, 606]. Как мы видим, второе определение слова "собственность" наиболее соответствует юридическому пониманию данного института и позволяет нам отграничивать данные понятия друг от друга. Под имуществом мы будем понимать те объекты, которые могут принадлежать кому-либо или чему-либо на праве собственности, а под собственностью - правомочия владения, пользования и распоряжения.

По нашему мнению, муниципальное имущество - это тот базис, вокруг которого выстраиваются основные меры защиты экономических интересов муниципалитета, другими словами, это основа экономической безопасности муниципалитета. Базовыми вопросами, касающимися экономической безопасности муниципального образования как хозяйствующего субъекта, являются: 1) определение субъекта права муниципальной собственности; 2) определение объекта права муниципальной собственности.

Конкретизация субъекта права муниципальной собственности оказалась для законодателя достаточно затруднительной задачей, что привело к различному пониманию норм права и, как следствие, к его различному применению, что нельзя назвать позитивным явлением. Мы согласны с мнением В. И. Глинки в том, что "необходимо в законодательном порядке определить, кого считать субъектом права муниципальной собственности. Во всяком случае, это необходимо для выяснения, на ком лежит бремя ответственности по исполнению обязательств, связанных с осуществлением права собственности на муниципальное имущество" [2, с. 44 - 45].

В статье 132 Конституции РФ говорится, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Однако если проанализировать положения ст. 130 Конституции, то станет ясно, что субъектом права муниципальной собственности является население муниципального образования.

Согласно п. 1 ст. 215 ГК РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Это также следует из положения ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ). В ч. 1 ст. 51 ФЗ закрепляется право органов местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом. Подобное право также закреплено в п. 2 ст. 215 ГК РФ.

По мнению Н. Модина, фактически собственником муниципального имущества является население муниципального образования [4, с. 23 - 24]. Однако А. А. Уваров справедливо говорит о большей "декларативности" данного положения, нежели о его "реальности" [11, с. 33]. В. И. Глинка считает единственным легитимным субъектом права муниципальной собственности исключительно муниципальное образование [2, с. 44 - 45]. Аналогичную точку зрения поддерживает В. Н. Сахарнова [10, с. 8 - 11]. По мнению О. И. Коротковой, "субъектами права государственной собственности являются Российская Федерация и субъекты Федерации" [3, с. 76 - 82]. Если применить данный подход к рассматриваемой проблеме по аналогии, то вполне разумным будет вывод о том, что собственником муниципального имущества является муниципальное образование.

Судебная практика также свидетельствует о том, что собственником муниципального имущества является муниципальное образование, а органы местного самоуправления лишь управляют этим имуществом. Приведу несколько примеров: Постановление ФАС Московского округа от 10 марта 2006 г. (дело N КГ-А40/1141-06); Постановление ФАС Московского округа от 18 апреля 2006 г. (дело N КГ-А40/1901-06-П); Постановление ФАС Центрального округа от 19 декабря 1995 г. (кассационная жалоба по делу N 52/10 на решение от 7 сентября 1995 г. и Постановление от 26 октября 1995 г. Арбитражного суда Калужской области).

Федеральный закон в ст. 50 дает перечень того имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Однако ФЗ не регламентирует непосредственно конкретный состав объектов собственности: в нем нет перечисления предприятий, строений, оборудования и т. п. Отсюда можно сделать вывод, что закрытый перечень имущества - это, по существу, закрытый перечень его целевого назначения. Все конкретные объекты имущества будут легальными, если будут использоваться исключительно по целевому назначению.

По мнению И. А. Огневой и М. В. Чеишвили, доля собственных средств в муниципальных бюджетах недостаточно высока, муниципальная собственность используется неэффективно, а государство не возмещает значительную часть расходов органов местного самоуправления, связанных с исполнением отдельных государственных полномочий. Законодательные акты, касающиеся финансово-экономической основы местного самоуправления, "должны создавать возможности бюджетных поступлений" [7, с. 10 - 13]. С данной точкой зрения согласен Н. Л. Пешин: "Рост экономической базы муниципальных образований должен опережать экономический рост государства, доходы муниципальных образований должны расти быстрее, чем доходы государства. Только при этих условиях местное самоуправление перестанет быть "нахлебником", постоянно требующим дотаций" [9, с. 38 - 40].

Однако в муниципальной собственности не могут находиться объекты коммерческого назначения, т. е. объекты, приносящие доход. По мнению В. И. Васильева, оставление в муниципальной собственности объектов коммерческого назначения мешает развитию частного бизнеса и создает почву для злоупотреблений чиновниками служебным положением [1, с. 730].

Противоположной точки зрения придерживается А. Н. Костюков. По его мнению, указанное положение ФЗ (о целевом назначении имущества) фактически лишает муниципальное образование возможности извлечения прибыли, что приводит к существенному снижению доходной базы местного бюджета [6, с. 484]. Однако в п. 6 ч. 1 ст. 55 ФЗ указывается, что к собственным доходам местных бюджетов относятся доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности. Никаких уточнений данного положения Закон далее не дает. Тем не менее органы местного самоуправления сдают в аренду нежилые помещения и земельные участки и извлекают из этих сделок прибыль, что в принципе не соответствует п. 6 ч. 1 ст. 55 ФЗ.

На местном уровне взимается только два вида налогов: земельный налог и налог на имущество физических лиц (ст. 15 части первой Налогового Кодекса РФ). Местные сборы отсутствуют. В. С. Мокрый справедливо указывает, что около 95 процентов муниципальных образований являются дотационными, и предлагает увеличивать налоговые доходы местных бюджетов (отнести транспортный налог к числу местных налогов, сократить перечень федеральных льгот по уплате земельного налога) [5, с. 14 - 16]. Предложенные меры, на наш взгляд, не будут способствовать эффективному развитию местного самоуправления, повышению активности органов местного самоуправления в сфере формирования местного бюджета и повышению уровня жизни граждан. Наоборот, физические и юридические лица будут обременены новыми налогами по новым ставкам, а налоговые доходы не покроют всех расходов местного бюджета.

Учитывая данные обстоятельства, мы предлагаем законодателю добавить в перечень имущества (в перечень его целевого использования) право муниципального образования иметь в собственности объекты коммерческого назначения, т. е. узаконить право получения прибыли от использования муниципального имущества.

Рассмотрев основные позиции экономической безопасности муниципального образования как хозяйствующего субъекта, можно сделать следующие выводы:

1. Муниципальная собственность выделена законодателем в самостоятельный вид собственности и имеет наряду с другими формами собственности равное право на защиту. Собственником муниципального имущества следует считать муниципальное образование. Данный подход должен быть последовательно и единообразно отражен в законодательных актах, что будет способствовать их единому пониманию и применению.

2. Для обеспечения местного самоуправления ресурсами законодателю также следует добавить в перечень имущества право муниципального образования иметь в собственности объекты коммерческого назначения с целью получения неналоговых доходов для местных бюджетов.

Литература

1. Васильев В. И. Муниципальное право России. М., 2008.

2. Глинка В. И. Определение собственника муниципального имущества // Юридический мир. 2009. N 4.

3. Короткова О. И. Структура, классификация и правовой режим государственного имущества // Адвокат. 2009. N 9.

4. Модин Н. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления // Российская юстиция. 2002. N 3.

5. Мокрый В. С. О финансовом обеспечении местного самоуправления в условиях проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления и основных направлениях совершенствования межбюджетных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 12.

6. Муниципальное право России / Под ред. А. Н. Костюкова. М., 2007.

7. Огнева И. А., Чеишвили М. В. Некоторые проблемы реформирования экономики городского самоуправления // Административное право и процесс. 2007. N 6.

8. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1992.

9. Пешин Н. Л. Проблемы реализации принципа самостоятельности местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 4.

10. Сахарнова В. Н. Управление муниципальной собственностью и муниципальный заказ // Законодательство и экономика. 2001. N 6.

11. Уваров А. А. Муниципальная собственность: проблемы формирования и управления // Журнал российского права. 1999. N 3 - 4.

Название документа