Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации - участник административных правоотношений
(Корякин И. И.) ("Административное право и процесс", 2011, N 1) Текст документаСУДЕБНЫЙ ДЕПАРТАМЕНТ ПРИ ВЕРХОВНОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - УЧАСТНИК АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
И. И. КОРЯКИН
Корякин Иван Иннокентьевич, доцент кафедры государственного права Якутского государственного университета им. М. К. Аммосова, кандидат юридических наук.
В Российской Федерации развиваются различные институты, призванные совершенствовать экономическую и политическую жизнь страны. Одним из таких институтов является Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации. Деятельность Судебного департамента и его управлений (отделов) в субъектах Федерации способствует укреплению демократического потенциала судов и завершению становления судебной власти, сосредоточенной на разрешение вопросов юрисдикции.
Ключевые слова: Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, суды общей юрисдикции, мировые судьи, судебные приставы, функционирование судов.
Judicial department attached to the Supreme Court of the Russian Federation - participant of administrative-law relations I. I. Koryakin
Various institutes called to improve economic and political life of the country develop in the Russian Federation. One of such institutes is the Judicial Department attached to the Supreme Court of the Russian Federation. Activity of the Judicial Department and its directorates in the subjects of the Federation promotes strengthening democratic potential of courts and completion of formation of judicial power concentrated on solution of issues of jurisdiction.
Key words: Judicial Department attached to the Supreme Court of the Russian Federation, courts of general jurisdiction, justices of peace, court marshals, functioning of courts.
Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации является федеральным органом, осуществляющим организационное обеспечение деятельности судов общей юрисдикции (за исключением Верховного Суда Российской Федерации), органов судейского сообщества, а также финансирование мировых судей. В Федеральном законе от 8 января 1998 г. "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" <1> приведено определение самого понятия организационного обеспечения деятельности судов, под которым понимаются мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного независимого осуществления правосудия. -------------------------------- <1> Судебная система Российской Федерации: Сборник нормативных актов. М., 2001. С. 312.
Обратим внимание на анализ понятия организационного (ресурсного) обеспечения судебной деятельности. Исходя из его определения, содержание этого понятия составляют четыре элемента: - мероприятия кадрового характера (в части обеспечения осуществления судебной власти в сфере отбора, подготовки и переподготовки судей, кадрового обеспечения аппарата судов) и соответствующие мероприятия по обеспечению деятельности Судебного департамента и его управлений (отделов) в субъектах Российской Федерации; - мероприятия финансового характера по обеспечению судей и работников аппаратов судов соответствующим денежным содержанием; по обеспечению судов соответствующим финансированием текущего характера; по обеспечению судов соответствующим финансированием на капитальное строительство и т. п.; по обеспечению деятельности Судебного департамента и его управлений (отделов) в субъектах Российской Федерации; - мероприятия материально-технического характера по обеспечению судов и Судебного департамента, его управлений (отделов) в субъектах Российской Федерации оргтехникой, расходными канцелярскими и иными материалами, а также теплом, светом, водой и т. п.; - проведение иных мероприятий, направленных на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия. Анализ содержания ст. 37 - 38, 44 Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 г. "О военных судах Российской Федерации" <2> и ст. 11 и 12, 15 - 18 Федерального закона от 21 июля 1997 г. "О судебных приставах" <3> позволяет сделать вывод о том, что к числу иных мероприятий должны быть отнесены также мероприятия: а) по организации охраны и конвоирования лиц, содержащихся под стражей, к месту рассмотрения дела судом; б) по обеспечению установленного порядка деятельности судов, включая безопасность судей и работников суда внутри здания суда; в) по принудительному исполнению судебных решений. Кроме того, к числу таких мероприятий должны быть отнесены и меры по обеспечению безопасности судей (за пределами зданий судов) и членов их семей (ст. 1 - 2 и др. Федерального закона от 20 апреля 1995 г. "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" <4>). Однако, в отличие от первой группы мероприятий, эти мероприятия осуществляются непосредственно не Судебным департаментом при Верховном Суде РФ и соответствующими институциями Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ, а органами и должностными лицами системы исполнительной власти Министерства юстиции, Министерства внутренних дел, Министерства обороны, в случае необходимости - ФСБ и др. Судебный департамент и подобные ему институции участвуют в данных мероприятиях опосредованно, например, оборудуя специальные помещения для содержания лиц под стражей в зданиях судов, сообщая календарь судебных заседаний органам внутренних дел (Министерства обороны), в которых должны принимать участие такие лица, информируя службу судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности внутри суда, о внутреннем распорядке, размещении кабинетов судей и залов судебных заседаний, о календаре судебных заседаний. -------------------------------- <2> Судебная власть Российской Федерации: Сборник нормативных актов. М., 2001. С. 85 - 87. <3> Там же. С. 356 - 360. <4> Там же. С. 127 - 135.
Как уже говорилось, организационное обеспечение деятельности судов - это создание всех необходимых условий для нормального функционирования судов, обеспечение их кадровыми, финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, что соответствует основным функциям исполнительного органа. Исследование сущности института Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации будет не полным, если не остановиться на анализе проблем развития организационного обеспечения судов общей юрисдикции. В современных условиях определенное значение приобретает проблема организационного обеспечения деятельности судов общей юрисдикции в Российской Федерации. В последнее время все большее число исследователей обращается к изучению важнейших вопросов административного права, связанных с организацией деятельности исполнительного органа государственной власти, в особенности исполнительного органа судебной власти Российской Федерации. Между тем, несмотря на свое интенсивное развитие, организационное обеспечение судов как разновидность государственно-управленческой деятельности федеральной исполнительной власти, как комплексный правовой институт административного права до сих пор специально не изучалось, хотя отдельные его вопросы подняты в трудах Ю. А. Дмитриева, В. М. Жуйкова, М. И. Клеандрова, В. М. Лебедева, А. П. Лончакова, Г. И. Никерова, С. Б. Полякова, В. А. Ржевского, В. М. Савицкого, Ю. Н. Старилова и др. <5>. -------------------------------- <5> Дмитриев Ю. А., Черемных Г. Г. Судебная власть в механизме разделения властей и защите прав и свобод человека // ГиП. 1997. N 8; Жуйков В. М. Статус суда, его полномочия, судебная система и виды судоустройства как условия обеспечения права на судебную защиту // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы: Материалы конференции. Сер. "Научн. докл.". М.: МОНФ, 1997. N 47; Клеандров М. И. Статус российского судьи: Учебное пособие. Тюмень: Изд-во Тюменского международного института экономики и права, 1999; Лебедев В. М. Становление судебной власти и судебной системы России: проблемы, достижения, перспективы // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы: Материалы конференции. Сер. "Научн. докл.". М.: МОНФ, 1997. N 47; Старилов Ю. Н. Административная юстиция: проблемы теории. Воронеж, 1998 и др.
В исследовании В. И. Радченко выделена обеспечительная деятельность Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации как выражение дальнейшего освобождения судебной власти от влияния власти исполнительной <6>. -------------------------------- <6> Радченко В. И. Судебная реформа в Российской Федерации: некоторые теоретические и практические проблемы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999.
Проблема организационного обеспечения деятельности судов общей юрисдикции представляется достаточно сложной и многоплановой, требующей серьезного теоретического осмысления и комплексного анализа нормативного материала, накопленного в процессе его практической реализации. Без четкого определения базовых понятий "судебная власть", "исполнительный орган судебной власти" невозможно говорить о какой бы то ни было серьезной модернизации организационного обеспечения деятельности судов общей юрисдикции и развитии законодательства о нем. Таким образом, проблема организационного обеспечения деятельности судов общей юрисдикции представляет немалый как научный, так и практический интерес. В данных условиях возникает острая необходимость в создании комплексного исследования категории "обеспечение" применительно к органам судебной власти Российской Федерации и ее места в административно-правовой организации механизма управления сферами общественной жизни. Организационное обеспечение деятельности судов общей юрисдикции Российской Федерации создает условие для независимости судей, исключающее всякое постороннее воздействие. Согласно ст. 120 Конституции РФ (1993 г.) судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону <7>. -------------------------------- <7> Судебная система Российской Федерации: Сборник нормативных актов. М., 2001. С. 8.
Как показывает анализ административно-правовой литературы, возможны различные подходы и варианты трактовки, а также определения категорий "государственное управление", "исполнительная власть" и "исполнительный орган судебной власти". По мнению Ю. М. Козлова, государственное право представляет собой разновидность социального управления, с функционированием которого традиционно связывается формирование социальной отрасли административного права. В этом варианте под государственным управлением подразумевается специфический вид государственной деятельности, отличный от других ее проявлений - законодательной, судебной, прокурорской деятельности, от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований <8>. -------------------------------- <8> Козлов Ю. М. Административное право. М., 1997. С. 24.
Известный специалист в области административного права Б. М. Лазарев выступал сторонником теории цикличности в государственном управлении. По его мнению, на каждой стадии цикла субъект управления и другие его участники совершают ряд определенных, последовательно сменяющих друг друга действий; государственное управление как исполнительно-распорядительная деятельность в отличие от других ветвей власти имеет более сложную структуру, состоит из многочисленных и разнообразных видов нормотворческой, правоприменительной, юрисдикционной деятельности и т. д. <9>. -------------------------------- <9> Лазарев Б. М. Управленческие процедуры. М., 1989. С. 7.
Б. М. Лазарев так определял сущность и содержание государственного управления: оно имеет ярко выраженный организующий, исполнительно-распорядительный характер. Его исполнительная сторона заключается в реализации законов и иных решений представительных органов. Но на практике эта исполнительная деятельность чаще всего является одновременно и распорядительной, поскольку предполагает издание органами государственного управления властных актов, охраняемых государственным принуждением <10>. -------------------------------- <10> Советское административное право. М., 1990. С. 11.
Итоговое и обобщающее определение государственного управления, сформулированное Б. М. Лазаревым, выглядит следующим образом. Это организующая, исполнительно-распорядительная деятельность органов государства, осуществляемая на основе и во исполнение законов и состоящая в повседневном практическом выполнении функций государства <11>. -------------------------------- <11> Лазарев Б. М. Управленческие процедуры. М., 1989. С. 7, 11, 15.
Государственное управление - это исполнительная деятельность по непосредственной практической организации общественных процессов в обществе. Исполнительной деятельностью управление является потому, что направлено на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В процессе осуществления управления его субъекты используют предоставленные распорядительные полномочия, права по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению. В связи с этим указанная деятельность в литературе именуется исполнительно-распорядительной, административной <12>. -------------------------------- <12> Латинское слово administratio (администрация) в переводе на русский язык означает "управление", "руководство".
И. Л. Бачило в коллективном труде "Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития" дает следующее определение исполнительной власти: "Это подсистема, ветвь государственной власти, осуществляющая исполнительно-распорядительную деятельность в целях управления в определенных сферах (предметах) ведения путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права" <13>. -------------------------------- <13> Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И. Л. Бачило. М., 1998. С. 29.
Вместе с тем некоторые формулировки в названном определении требуют дополнительных разъяснений и аргументации. В частности, не совсем ясно, какое содержание вкладывается в термин "исполнительно-распорядительная деятельность". Наконец, реализация государственно-властных полномочий характерна не только для исполнительной власти, но и присуща другим ветвям власти: законодательной и судебной. Достаточно своеобразный подход и специфическое понимание характера и содержания исполнительной власти формулируют В. М. Манохин, Ю. С. Адушкин и З. С. Багишев. Они придерживаются мнения, что самое назначение рассматриваемой власти - исполнительной - говорит о том, что ее задача - исполнять предписания представительной власти в лице законов, указов и иных правовых актов <14>. В то же время, поскольку взаимоотношения между различными ветвями власти строятся на основе принципа разделения властей, не должно допускаться возможности поглощения одной власти другой. Иначе говоря, "не должно быть требования всевластия представительных органов в отношении других властей" <15>. Высказывая свое понимание особенностей исполнительной власти в плане ее сущности, содержания в сравнении с законодательной и судебной властями, авторы делают акцент на организационной стороне деятельности исполнительного органа. -------------------------------- <14> Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишев З. С. Российское административное право. М., 2000. С. 7. <15> Там же. С. 8.
Как формулировал А. П. Коренев, административно-правовые отношения складываются в сфере управления, т. е. непосредственной, повседневной деятельности по осуществлению управления социально-политической, социально-культурной и хозяйственной сферами, а также иной управленческой деятельностью <16>. -------------------------------- <16> Коренев А. П. Административное право России. Ч. I. М., 1997. С. 54.
Административно-правовое регулирование представляет собой процесс последовательного использования административно-правовых средств для достижения целей регулирования поведения участников общественных отношений <17>. -------------------------------- <17> Там же. С. 42.
По содержанию выполняемых работ важными из функций управления (административно-правового отношения) являются: 1. Нормотворческая деятельность. Суть заключается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, т. е. в издании нормативных правовых актов, которые подлежат исполнению. 2. Обеспечивающая. К данному виду функций относятся кадровая, материально-техническая, финансовая, делопроизводственная и др. Поскольку обеспечивающие функции призваны обслуживать реализацию общих и специальных (основных) функций, то от них во многом, а нередко и полностью зависит эффективность управленческой деятельности <18>. -------------------------------- <18> Там же. С. 158.
3. Организация - разработка и осуществление конкретных мер по реализации принятого решения (плана, программы). К их числу относятся формирование управляющей и управляемой систем, обеспечение упорядочения системы управления посредством создания соответствующей структуры и регулирования происходящих в ней процессов. Организация означает образование, реорганизацию, упразднение органов, предприятий, учреждений, организаций, определение их обязанностей и прав, порядка взаимоотношений, подбор и расстановку кадров и др. <19>. -------------------------------- <19> Там же. С. 160.
В данном случае основополагающее значение придается категории "гарантия". На наш взгляд, категории "гарантия" и "обеспечение" тесно взаимосвязаны между собой. Гарантия - один из способов обеспечения исполнения обязательств, применяемый в отношениях между хозяйствующими субъектами, складывающихся в сфере управления <20>, условие обеспечения. -------------------------------- <20> Юридическая энциклопедия. М., 1998.
С другой стороны, обеспечение - не гарантия, а совокупность управленческой деятельности, на которую направлены основные задачи и функции Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и его структур в субъектах Федерации. Наибольший интерес представляют гарантии материального и социального обеспечения судей. Обобщая компетенцию исполнительного органа судебной власти Российской Федерации, автор предлагает следующее. В систему принципов построения деятельности исполнительного органа судебной власти входят: 1) принцип федерализма; 2) принцип правового регулирования (правовой основы исполнительного органа судебной власти; 3) принцип системности; 4) принцип централизации и децентрализации; 5) принцип дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий; 6) принцип профессионализма и компетентности; 7) принцип законности; 8) принцип гласности; 9) принцип взаимодействия и согласованного функционирования исполнительного органа судебной власти с органами законодательной и исполнительной власти; 10) принцип контроля в процессе организации и функционирования исполнительного органа судебной власти. Приведенная классификация носит условный характер, но в целом она помогает по-новому взглянуть на данную проблему, в особенности на систему, характер и специфику принципов организации и деятельности исполнительного органа судебной власти. В условиях судебной реформы в Российской Федерации на исполнительный орган судебной власти возлагается большой объем работы в сфере организационного обеспечения деятельности судов общей юрисдикции. В компетенцию исполнительного органа судебной власти Российской Федерации можно включить следующие компоненты: - установление целей создания исполнительного органа судебной власти; - определение задач по достижению этих целей; - регламентацию функций исполнительного органа судебной власти; - законодательное закрепление объема полномочий, при реализации которых будут выполнены задачи и достигнуты цели, стоящие перед исполнительным органом судебной власти, установлены вид и основания ответственности за результаты деятельности исполнительного органа судебной власти должностного лица, его возглавляющего. Подведем некоторые итоги. Анализ литературы позволяет сделать вывод о том, что государственное управление - это деятельность исполнительно-распорядительного характера. С одной стороны, она связана с проведением в жизнь законов и подзаконных актов (исполнение), а с другой - с использованием для достижения этой цели необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство), что соответствует основным функциям деятельности Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации - исполнительному органу судебной власти.
Название документа