Участие публичных образований в имущественных отношениях: проблемы сбалансированности административно-правового и гражданско-правового регулирования
(Винницкий А. В.) ("Административное и муниципальное право", 2010, N 11) Текст документаУЧАСТИЕ ПУБЛИЧНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ИМУЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЯХ: ПРОБЛЕМЫ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО И ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
А. В. ВИННИЦКИЙ
Винницкий Андрей Владимирович, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Уральской государственной юридической академии.
На основе зарубежных и отечественных исследований в статье рассматриваются проблемы сбалансированности частноправового и публично-правового регулирования имущественных отношений с участием государства и муниципальных образований. Особое внимание уделено сферам управления публичной собственностью, государственных и муниципальных закупок, экспроприации.
Ключевые слова: имущество, собственность, закупки, экспроприация, государство, муниципалитет, публичное, частное, административное право.
Participation of Public Units in Property Relations: Problems of Balance Between Administrative Law and Civil Law Regulations A. V. Vinnitskiy
Based on foreign and Russian researches the author of the article studies the problems of balance between private law and public law regulations of property relations with the participation of state institutions and municipal units. Special attention is paid at the spheres of administration of public domain, state and municipal procurements and expropriation.
Key words: property, ownership, procurements, expropriation, state institution, municipal government, public, private, administrative law.
В последние годы активно ведутся цивилистические исследования имущественных отношений с участием публично-правовых образований, причем такие отношения в специальных работах по данной тематике трактуются уже не иначе, как гражданско-правовые <1>. К сожалению, представители публично-правовой науки и прежде всего административного права не уделяют указанной проблематике должного внимания, в то же время все новые и новые авторы берутся за изучение вопросов административной ответственности и некоторых иных традиционных для административного права сфер, где плотность диссертационных работ, на наш взгляд, превышает разумные пределы. В настоящей статье предпринята попытка осветить с публично-правовых позиций наиболее значимые вопросы участия государства и муниципальных образований в имущественных отношениях. Возможно, это несколько расширит диапазон взглядов и поспособствует сбалансированности научных исследований. -------------------------------- <1> См.: Голубцов В. Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008; Андреев Ю. Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб., 2005; Пятков Д. В. Участие Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. СПб., 2003.
Осуществление государством и муниципальными образованиями публичных функций предполагает их вступление в различные, в том числе имущественные, отношения. Ряд из них традиционно регламентируется финансовым (налоговым и бюджетным) правом. Однако означает ли это, что при участии в иных имущественных отношениях публично-правовые образования могут руководствоваться общим гражданско-правовым регулированием и действовать по тем же правилам, что и физические, и юридические лица? Именно такие призывы слышатся начиная с 90-х гг. минувшего столетия со стороны значительного числа представителей цивилистической науки. Представляется, что подобный подход ошибочен, однако исторически объясним. Труды, обосновывающие господство государственной социалистической формы собственности, строго выдержанные в идеологическом плане и при этом безупречные с точки зрения юридической догматики, создавались на протяжении 70 лет. После 1991 г. в научной среде вслед за новыми экономико-политическими устремлениями наблюдалась явная боязнь, нежелание ставить государство на особую ступень и рассуждать о его специфике. В результате было решено разрушить сложившиеся устои и единомоментно уравнять государство в имущественных отношениях с гражданами и организациями, подчинить его общим положениям гражданского законодательства. На сегодняшний день становится все более очевидным, что подобная концепция - не менее вредная и опасная утопия, чем возлагать на государство функции по организации и тотальному руководству всей экономикой страны. К примеру, в условиях, когда видные ученые-цивилисты обосновывали, что "ГК РФ предусмотрел не только достаточно стройную систему регламентации отношений публичной собственности, но и определенные возможности ее эффективного использования" <2>, загипнотизированному федеральному законодателю потребовалось более 17 лет для осознания недопустимости передачи публичного имущества в пользование частным лицам исходя из субъективных предпочтений отдельных чиновников. Лишь в июне 2008 г. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <3> был дополнен ст. 17.1, предусматривающей конкурсный порядок заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества <4>. -------------------------------- <2> См.: Суханов Е. А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности // Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика / Сб. памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. С. 221. <3> См.: СЗ РФ. 2006. N 31. Ст. 3434. <4> См.: Федеральный закон от 30 июня 2008 г. N 108-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ. 2008. N 27. Ст. 3126.
Современные реалии и усиливающиеся кризисные явления в мировой и российской экономиках демонстрируют, что серьезной роли публично-правовых образований в экономической жизни общества не избежать. При этом эффективное решение стоящих перед государством задач требует не только его активного участия в имущественных отношениях (кредитование частного сектора, увеличение объемов государственного и муниципального заказа, государственно-частное партнерство на базе объектов публичной собственности, функционирование в отдельных сферах хозяйствующих субъектов, полностью или частично подконтрольных государству, и т. д.), но и специального публично-правового режима такого участия, который бы обеспечил достижение общественно значимого интереса при осуществлении государством и муниципальными образованиями экономических функций.
Зарубежный опыт
Пожалуй, во всех странах мира, в том числе наиболее развитых европейских правопорядках, участие государства в имущественных отношениях в той или иной степени подчиняется специальным публично-правовым правилам, которые вырабатывались веками, эволюционировали и весьма масштабны на сегодняшний день. Сказанное не означает, что гражданское законодательство непричастно к регулированию подобных отношений, оно закрепляет общий режим, наряду с которым наблюдается множество публично-правовых правил специального действия. Во Франции вопросы государственной собственности, общественных (публичных) работ и сооружений, а также экспроприации рассматриваются в рамках административного имущественного права (droit administratif des biens) <5>. Административное имущественное право часто называют отдельной правовой отраслью, отпочковавшейся от административного права, но это утверждение не устоялось. Бесспорно лишь то, что административное имущественное право - самостоятельная академическая дисциплина, изучаемая в рамках административного права <6>. Вместе с тем некоторые вопросы государственной собственности, а также общественных (публичных) работ продолжают освещаться и в рамках общего административного права Франции <7>. Для формирования droit administratif des biens во французской системе права имеются объективные законодательные предпосылки в виде Кодекса государственной собственности Франции (1962 г.), Кодекса экспроприации для публичной пользы (1967 г.), а также целого ряда важнейших нормативных актов, регламентирующих общественные (публичные) работы. -------------------------------- <5> См.: Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Droit administratif biens. 4e ed. P.: Dalloz, 2003; Godfrin Ph. Droit administratif des biens. 6e ed. P.: Dalloz, 2001; Peiser G. Droit administratif des biens. 18e ed. P.: Dalloz, 2005; Lavialle Cr. Droit administratif des biens. P.: Presses Universitaires de France, 1996. <6> См.: Талапина Э. В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник сравнительного правоведения. М., 2004. С. 136. <7> См.: Dupuis G., Guedon M.-J., Chretien P. Droit administratif. 9e ed. P.: Dalloz, 2004. P. 381 - 407.
В испанском <8>, бельгийском <9>, греческом <10> праве, где, как и во французском праве, наблюдается деление государственного имущества на частную собственность государства (domaine prive) и публичную собственность государства (domaine public), значительная часть соответствующих отношений подчинена специальному публично-правовому регулированию. В швейцарском праве существует более сложная классификация государственного имущества, однако и здесь вопросы публичной собственности, наряду с экспроприацией, рассматриваются с административно-правовых позиций <11>. Общее административное право Австрии регламентирует правовой режим публичного имущества, изъятие имущества из частной собственности, ответственность государства <12>, а специальное административное право охватывает государственные закупки, использование водных объектов, лесов, дорог и т. д. <13>. -------------------------------- <8> См.: Sanchez Moron M. Los bienes publicos (regimen juridico). Madrid: Tecnos, 1997; Morillo-Velarde Perez J. I. Dominio Publico. Madrid: Trivium, 1992. <9> См.: Dembour J., Droit administratif. 3e ed. Faculte de droit de l'Universite de Liege. 1978. N 245 и след. <10> См.: Flogaitis S. Les contrats administratifs. Bibliotheque de droit public europeen. Londres: Esperia Publications Ltd., 1998. P. 216. <11> См.: Moor P. Droit administratif. Volume III. Berne: Staempfli Edition SA. 1992. P. 253 - 328, 397 - 432. <12> См.: Moor P. Droit administratif. Volume III. Berne: Staempfli Edition SA. 1992. P. 253 - 328, 397 - 432. <13> См.: Besonderes Verwaltungsrecht / hrsg. von G. Lienbacher. Wien: Springer Wien New York. 2008. 7. Aufl. P. 191 - 271, 331 - 350.
Весьма интересная ситуация в рассматриваемой сфере сложилась в системе права ФРГ, где, несмотря на деление права на частное и публичное, считается, что правовой режим публичного имущества в целом эквивалентен режиму частной собственности и не должен быть подчинен специальному публично-правовому регулированию <14>. Однако и здесь обнаруживается серьезная специфика, в результате чего право публичного имущества (Recht der offentlichen sachen) традиционно относится к общему административному праву и подробно освещается в рамках соответствующего курса <15> (при этом административно-правовая теория публичных вещей в Германии разработана достаточно детально в специальных исследованиях <16>). В рамках общего административного права исследуется и правовое регулирование ответственности государства за причиненный вред, экспроприации <17>, а в рамках специального административного права - вопросы публично-правового регулирования экономики, в том числе в общих чертах правительственные закупки <18>. -------------------------------- <14> См.: Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Droit administratif des biens. P. 6 - 7. <15> См.: Allgemeines Verwaltungsrecht / hrsg. von H.-U. Erichsen und D. Ehlers. Berlin: de Gruyter, 2010. 14. Aufl. P. 856 - 931; Peine F. J. Allgemeines Verwaltungsrecht. Heidelberg: C. F. Muller Verlag, 2008. 9. Aufl. P. 1309 - 1404; Allgemeines Verwaltungsrecht / hrsg. von U. Vondung. Stuttgart: Kohlhammer, 2010. 9. Aufl. P. 1023 - 1060; Hofmann H., Gerke J. Allgemeines Verwaltungsrecht. Stuttgart: Kohlhammer, 2010. 10. Aufl. P. 541 - 556; Wolff H. J., Bachof O., Stober R, Kluth W. Verwaltungsrecht. Band II. Munchen: C. H. Beck, 2010. 7. Aufl. P. 146 - 206. <16> См., напр.: Papier H.-J. Recht der offentlichen Sachen. Berlin: de Gruyter, 1998. 3. Aufl.; Pappermann E., Lohr R., Andriske W. Das Recht der offentlichen Sachen. Munchen: Beck, 1987; Kromer M. Sachenrecht des offentlichen Rechts. Berlin: Duncker und Humblot, 1985. <17> См.: Wolff H. J., Bachof O., Stober R., Kluth W. Verwaltungsrecht. Band II. Munchen: C. H. Beck, 2010. 7. Aufl. P. 7 - 145. <18> См.: Besonderes Verwaltungsrecht / hrsg. von E. Schmidt-Abmann. Berlin: de Gruyter. 13., Aufl. P. 283 - 413.
В последнее время в странах Западной Европы (прежде всего Германии, а также Франции, Австрии, Швейцарии), Центральной и Восточной Европы, некоторых государствах Азии (Япония, Китай, Тайвань, Южная Корея) идет интенсивный процесс формирования хозяйственно-административного права в качестве самостоятельной отрасли, регламентирующей воздействие государства на экономические процессы. По своему содержанию речь идет о весьма масштабной правовой субстанции, которая включает в себя в том числе (но не только) вопросы участия публичных образований в имущественных отношениях: размещение государственного заказа, непосредственную хозяйственную деятельность государства и муниципалитетов, хозяйственную деятельность предприятий публичного права, приватизацию, принудительное отчуждение частной собственности. Причем хозяйственно-административное право Германии (Wirtschaftsverwaltungsrecht <19>) во многих других странах используется в качестве модели <20>. -------------------------------- <19> "Wirtschaftsverwaltungsrecht" в ряде случаев переводится в качестве "публичного хозяйственного права" (см., например: Суханов Е. А. Система частного права // Гражданское право России - частное право. М., 2008. С. 35), что, однако, не меняет сути дела. <20> См.: Штобер Р. Хозяйственно-административное право. М., 2008. С. 209 - 232, 320 - 328, 346 - 347.
Одновременно усиливающаяся интеграция государств - членов ЕС сопровождается формированием европейского хозяйственно-административного права (публичного экономического права ЕС), которое в значительной степени предопределяет содержание национального права в анализируемой сфере. Более того, некоторые отношения получают международно-правовую регламентацию. Речь идет, например, о Соглашении ГАТТ/ВТО о правительственных закупках, которое устанавливает императивные публично-правовые правила размещения заказа и имеет обязательную силу для государств, его подписавших и ратифицировавших. В частности, это привело к инкорпорации указанного Соглашения в право ЕС, а следовательно, приоритетному действию права ВТО по отношению к директивному праву ЕС <21>. -------------------------------- <21> См.: Там же С. 216 - 217.
Советский и российский опыт
Существование имущественных отношений, регулируемых административным правом, помимо имущественных отношений, опосредуемых гражданским правом, в советский период обосновывалось в трудах С. С. Алексеева <22>, С. И. Аскназия <23>, Д. И. Генкина <24>, О. С. Иоффе <25>, А. К. Юрченко <26> и многих других ученых, которые нередко затрагивали данную проблематику и производили разграничение этих видов отношений. По мнению С. С. Алексеева, специфическая черта властно-организационных имущественных отношений заключается в том, что они возникают, существуют и прекращаются в форме правовых отношений, причем правоотношений, в которых стороны занимают неодинаковое, юридически неравное положение, что характерно для административно-правового регулирования. В противовес этому регулируемые гражданским правом имущественные отношения складываются на основе имущественной обособленности, и это прежде всего фактические отношения <27>. Иную точку зрения занимали, в частности, М. М. Агарков <28>, С. Н. Братусь <29>. Наиболее последовательно она раскрыта в работах именно С. Н. Братуся, по мнению которого, организационные отношения, понимаемые как отношения управления (административные), не сливаются и разграничиваются с отношениями имущественными. -------------------------------- <22> См.: Алексеев С. С. Предмет советского социалистического гражданского права. Свердловск, 1959. С. 71 и др. <23> См.: Аскназий С. И. Гражданское и административное право в социалистической системе воспроизводства // Учен. зап. ЛГУ. Сер. юрид. наук. Вып. 3. Л., 1951. С. 68 - 69, 71 - 73. <24> См.: Генкин Д. М. Предмет советского гражданского права // Советское государство и право. 1955. N 1. С. 104. <25> См.: Иоффе О. С. Гражданское правоотношение // Избранные труды по гражданскому праву. М., 2000. С. 533 - 536, 542 - 544. <26> См.: Юрченко А. К. Разграничение административных и гражданских правоотношений // Проблемы гражданского и административного права / Под ред. Б. Б. Черепахина, О. С. Иоффе, Ю. К. Толстого. Л., 1962. С. 65 - 75. <27> См.: Алексеев С. С. Предмет советского социалистического гражданского права. С. 71 - 77. <28> См.: Агарков М. М. Предмет и система советского гражданского права // Советское государство и право. 1940. N 8 - 9. С. 61 - 63. <29> Братусь С. Н. О разграничении гражданского и административного права (к вопросу о предмете советского гражданского права) // Проблемы гражданского и административного права / Под ред. Б. Б. Черепахина, О. С. Иоффе, Ю. К. Толстого. Л., 1962. С. 51, 55 - 56 и др.; Он же. Имущественные и организационные отношения в СССР и их правовое регулирование // Вопросы общей теории советского права / Под ред. С. Н. Братуся. М., 1960. С. 67 - 95, 104 - 108.
Работы советского периода основывались на господстве государственной собственности, управление которой тесно переплеталось с плановым руководством экономикой в целом, а также организацией производства и хозяйственных связей между конкретными государственными предприятиями. Разграничение имущественных и организационных отношений в таких условиях имело важное научное значение, поскольку позволяло гражданскому праву сохранить собственный предмет регулирования. На современном этапе развития России цели и формы участия публично-правовых образований в имущественных отношениях кардинально изменились, не существует угрозы "огосударствления" всего гражданского оборота, и это требует принципиального переосмысления соответствующей теоретической основы с активным заимствованием наиболее прогрессивного зарубежного опыта. Однако современной концепции в данной сфере не сложилось, следствиями этого являются: отсутствие законов о государственной и муниципальной собственности и управлении ею, о национализации, о реквизиции, бессистемность законодательства об изъятии частного имущества для публичных нужд, регулярное "переписывание" нормативных актов о государственных и муниципальных закупках, непоследовательность законодательных решений в отношении государственных корпораций и компаний, промедления в "легализации" института юридических лиц публичного права и т. д. На наш взгляд, назрела необходимость в качественном изменении роли административно-правового регулирования в таких сферах, как управление публичной собственностью, оказание государственных и муниципальных услуг на базе объектов публичной собственности, размещение государственного и муниципального заказа, экспроприация и т. д. В основе соответствующих отношений лежит публичный интерес, обеспечение и удовлетворение государственных и муниципальных нужд, соображения общественной пользы - категории, которые находятся в области публичного права, а потому не могут ограничиваться частноправовой регламентацией. Помимо этого самого активного обсуждения заслуживают вопросы усиления публично-правового регулирования отношений, связанных с имущественной ответственностью казны, а также правовым статусом и деятельностью некоторых юридических лиц публичного права - организаций, вступающих в имущественные отношения для выполнения возложенных на них государственных и муниципальных функций и преследующих при этом публичный интерес (государственные корпорации и компании, учреждения и др.). Задача научных исследований в обозначенных направлениях, на наш взгляд, должна состоять в создании и обосновании адекватной научно-теоретической концепции развития законодательства, которое бы целостно и непротиворечиво регламентировало участие публичной администрации в имущественных отношениях в рамках осуществления тех или иных государственных и муниципальных функций (за исключением налоговых и бюджетных отношений). В итоге здесь должен быть сформирован специальный публично-правовой режим регулирования, который бы охватил взаимосвязанные направления деятельности государственных органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и "агентов" публичной власти. В обоснование заявленной позиции попытаемся продемонстрировать явную недостаточность гражданско-правовой регламентации имущественных отношений с участием публичных образований в некоторых наиболее важных сферах.
Правовое регулирование публичной собственности
С позиций гражданского законодательства право собственности в субъективном смысле означает возможность владеть, пользоваться, распоряжаться своим имуществом, по своему усмотрению совершать в отношении его любые действия, не противоречащие закону и не нарушающие прав и интересов других лиц (ст. 209 ГК РФ). Вместе с этим применительно к публичной собственности законодателем установлен специальный правовой режим. Его исследованию мы посвятили отдельную работу <30>, а потому в рамках настоящей статьи отметим лишь наиболее существенные компоненты такого режима: -------------------------------- <30> Винницкий А. В. Государственная собственность в административном праве. М., 2010.
- особые цели существования и направления использования публичной собственности, вытекающие из функций государства и муниципальных образований; - требования к составу публичного имущества, в том числе категории объектов исключительной государственной собственности; - компетенция субъектов управления публичной собственностью; - права частных лиц на приобретение и использование объектов публичной собственности, а также связанные с этим обязанности; - юридические средства, с помощью которых реализуются полномочия публичного собственника (административный акт, договор, их сочетание); - процедуры осуществления органами власти правомочий собственника от имени публично-правового образования; - планирование и контроль в сфере управления публичной собственностью; - ограничения дозволенного поведения публичного собственника строго установленными основаниями, вариантами и целями реализации его правомочий; - предписанные способы осуществления права публичной собственности при наличии установленных юридических фактов; - запрещенные способы осуществления права публичной собственности. Последние три группы материально-правовых норм содержат особенно значительный потенциал правового регулирования и не являются частноправовыми по своей природе, поскольку наполняют потенциальную свободу публичного собственника конкретным содержанием и механизмами достижения "общего блага", в результате чего создается особый публично-правовой режим осуществления права государственной и муниципальной собственности. При этом, думается, нет оснований говорить о вторжении в сферу гражданского права с учетом выделения трех уровней правового регулирования отношений публичной собственности: 1) гражданское право закрепляет единое содержание права собственности и одинаковые возможности его осуществления всеми субъектами; другими словами, государство в лице законодательного органа действует безотносительно к какой-либо форме собственности; 2) в дополнение к общему гражданско-правовому режиму Российская Федерация компетентна установить особенности возникновения, прекращения и осуществления права публичной собственности, которые без труда можно обнаружить в приватизационном, антимонопольном, земельном, лесном и ином законодательстве. Такие особенности в целом носят для собственника ограничительный характер (например, обязанность предоставить земельный участок владельцу недвижимости, осуществить продажу помещения в рамках "малой приватизации", использовать императивные процедуры распоряжения имуществом и т. д.) и вводятся для достижения различных конституционно значимых целей; 3) публично-правовые образования в качестве собственников вправе детально регламентировать в установленных рамках управление принадлежащим им имуществом. С учетом известных допущений публично-правовое образование можно было бы сравнить с акционерным обществом, общее собрание которого принимает положение об имуществе организации, в котором раскрываются вопросы использования собственности каким-либо образом, допущено, предписано или запрещено совершение определенных сделок с имуществом, распределены полномочия в этой сфере между органами управления, установлены плановые показатели и т. д. Однако государство (муниципалитет) облекает подобную регламентацию в нормативную форму, поскольку публично-правовое образование не может действовать иначе. Вопреки бытующим в цивилистике мнениям <31> отметим, что неверно ограничивать сферу административно-правового регулирования публичной собственности лишь "внутренними" отношениями. Можно выделить такие имущественные отношения, которые фактически полностью включены в сферу публично-правового регулирования и не испытывают заметного влияния частноправовых институтов. Во-первых, это случаи осуществления права публичной собственности сугубо посредством административных актов, издание которых свидетельствует о непосредственной реализации правомочия распоряжения и не требует совершения впоследствии гражданско-правовых сделок <32>. Во-вторых, доступ граждан к находящимся в публичной собственности объектам общего пользования (дорогам, водным путям, лесам, объектам культурного наследия и т. д.) является, как правило, бесплатным и беспрепятственным, охватывается публично-правовым регулированием и самым тесным образом переплетается с контролем за использованием имущества и поддержанием общественного порядка. -------------------------------- <31> См.: Яковлев В. Ф. Гражданский кодекс РФ: развитие общих положений гражданского права // Кодификация российского частного права / Под ред. Д. А. Медведева. М., 2008. <32> Винницкий А. В. Проблемы соотношения сделок и административных актов в сфере управления государственной собственностью // Государство и право. 2009. N 12.
Правовое регулирование экспроприации
Под экспроприацией принято понимать принудительное отчуждение имущества из частной в публичную собственность из соображений общественной пользы, в том числе для государственных и муниципальных нужд. Среди всех оснований для принудительного прекращения права собственности граждан и юридических лиц, пожалуй, именно экспроприация вызывает наибольшее количество споров и сложностей. Дело в том, что во всех других случаях фактические предпосылки для изъятия имущества из частной собственности в целом зависят от поведения самого собственника или третьих лиц (контрагентов, кредиторов и др.), а государство в лице компетентных органов лишь совершает предписанные законом принудительные действия. Принципиально иная ситуация складывается в случае экспроприации, применение которой обусловлено инициативной деятельностью самой публичной администрации и не зависит от правомерности поведения собственника или притязаний третьих лиц. Основанием для экспроприации является выявление органом власти потребностей, которые вытекают из осуществления тех иных публичных функций, в имуществе и возможность (необходимость) удовлетворения таких потребностей за счет конкретных частных собственников. Здесь мы имеем дело с чрезвычайно конфликтной сферой, требующей поиска баланса публичных и частных интересов в каждом конкретном случае. При этом развитый институт экспроприации - это результат эволюционного развития общества, где процессы приватизации и огосударствления экономики сбалансированы и уравновешивают друг друга: трансформация функций и текущих задач государства может обуславливать как продажу имущества в частный сектор, так и, напротив, его аккумулирование в публичной собственности, в особенности в период кризисных явлений в экономике. Можно с уверенностью утверждать, что институт экспроприации в России находится в зачаточном состоянии, что объяснимо. После тотальной национализации на заре советской эпохи какие-либо предпосылки для развития или применения рассматриваемого института попросту отсутствовали. После 1991 г. перед государством стояла задача не изъятия имущества из частного сектора, и без того мизерного, а напротив - скорейшей приватизации практически во всех сферах народного хозяйства. Лишь к началу нынешнего столетия в России стала складываться определенная система норм, регулирующих изъятие имущества для публичных нужд: ст. ст. 239, 242, 279 - 282, 306 ГК РФ, ст. ст. 49, 51, 55, 57, 63 Земельного кодекса РФ, ст. 32 Жилищного кодекса РФ, гл. 3 Градостроительного кодекса РФ, ст. 25.1 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" <33>. Однако при возникновении реальных потребностей в активном применении института экспроприации в связи с проведением Олимпийских игр в г. Сочи и форума АТЭС в г. Владивостоке оказалось, что действующие нормативные акты не способны обеспечить поставленные государством задачи, а механизмы изъятия работают неэффективно. В связи с этим в срочном порядке на уровне федеральных законов были введены специальные, детализированные правила (прежде всего административные процедуры) изъятия земельных участков и (или) объектов недвижимости для соответствующих публичных нужд <34>. -------------------------------- <33> См.: СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823. <34> См.: Статья 15 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6071; ст. 6 Федерального закона от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 г., о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 19. Ст. 2283.
Правоотношения, в рамках которых производится принудительное отчуждение частной собственности для общественной пользы, являются имущественными по своему содержанию, опосредуют переход права собственности, однако складываются за пределами гражданского оборота и частного права. Представляется, что в сфере публичного права находятся не только основания для экспроприации, но и процедуры ее осуществления. Возможность использования в качестве одного из инструментов изъятия гражданско-правового соглашения не меняет сути дела <35>. Необходимо отдавать себе отчет в том, что отношения по изъятию возникают по инициативе субъекта публичного права и развиваются независимо от волеизъявления частного лица; при этом процедура изъятия включает две стадии: обязательную административную и факультативную судебную. Именно с этих позиций должно рассматриваться соглашение о выкупе, заключаемое во исполнение принятого органом власти решения об изъятии. Такое соглашение, допускаемое на административной стадии изъятия, не отвечает признакам полноценной гражданско-правовой сделки, поскольку вопрос о выкупе предрешен, все существенные условия договора предопределены заранее и о свободе его заключения говорить не приходится. -------------------------------- <35> По мнению В. В. Чубарова, возможность применения в рамках рассматриваемых публично-правовых отношений соглашения придает им некоторую специфику / Чубаров В. В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М., 2006 // СПС КонсультантПлюс.
Административные процедуры экспроприации подлежат серьезному совершенствованию. В частности, К. Т. Гаджиев обоснованно обращает внимание на отсутствие в федеральном законодательстве специальных норм о порядке подготовки и принятия решений об изъятии имущества, а также четкого разграничения компетенции между органами, уполномоченными принимать соответствующие решения <36>. Что касается реквизиции и национализации, которые мы относим к специальным видам экспроприации, то такие отношения на сегодняшний день не урегулированы вовсе и требуют скорейшего принятия соответствующих федеральных законов, на что неоднократно обращалось внимание в литературе <37>. -------------------------------- <36> См.: Гаджиев К. Т. Защита конституционных прав человека при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 3. <37> См.: Белых В. С. Основные направления совершенствования части первой Гражданского кодекса РФ // Предпринимательское право. 2010. N 1.
Правовое регулирование государственных и муниципальных закупок
Государственные и муниципальные закупки состоят из нескольких последовательных стадий: 1) определение государственных нужд; 2) формирование заказов на поставку товаров (работ, услуг); 3) размещение заказов; 4) заключение государственных контрактов; 5) исполнение обязательств по государственным контрактам <38>. На сегодняшний день, пожалуй, не вызывает сомнений: здесь мы имеем дело со сферой комплексного правового регулирования, где главным образом задействованы отрасли административного, финансового (бюджетного) и гражданского права. Правоотношение, в рамках которого производится закупка, носит сложный, длящийся характер; оно развивается во времени, и на различных его стадиях отраслевые режимы в некоторой степени сменяют или, по крайней мере, оттесняют друг друга. Разделять исследуемое правоотношение на отраслевые компоненты, пожалуй, бессмысленно, однако необходимо учитывать, что за каждую стадию закупок в большей степени ответственна конкретная отрасль и свойственный ей юридический инструментарий. Не случайно, что в условиях комплексности института государственных и муниципальных закупок регулятивные нормы рассредоточены по законодательным актам различной отраслевой принадлежности. -------------------------------- <38> Андреева Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М., 2009 // СПС КонсультантПлюс. 21.
Зарождение рассматриваемых отношений происходит на конституционном уровне, где, собственно, на основе возложенных на государство и муниципалитеты публичных функций в общем плане определяются потребности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, государственных и муниципальных заказчиков в товарах, работах и услугах (государственные и муниципальные нужды). Их конкретизация, в том числе в виде целевых программ, и финансовое обеспечение происходят в рамках бюджетного процесса. Сложная и детально регламентированная процедура размещения заказа носит, по сути, административно-правовой характер. И наконец, подписание (заключение) государственного или муниципального контракта, его последующее исполнение подчинены в целом гражданско-правовому режиму. Представляется, что центральная и наиболее проблемная стадия государственных и муниципальных закупок - это размещение заказа, регламентации которого посвящен весьма объемный Федеральный закон от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <39>. Именно здесь начинается взаимодействие публичных и частных лиц, которое может привести либо к масштабным злоупотреблениям, либо к существенной экономии бюджетных средств и кардинальному повышению эффективности их расходования. -------------------------------- <39> См.: СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.
Об административно-процедурной форме размещения государственного и муниципального заказа свидетельствуют следующие обстоятельства: - императивно установлен порядок размещения заказа, который не может быть изменен соглашением сторон и весьма отдаленно напоминает гражданско-правовой институт заключения договора на торгах; - размещение заказа представляет собой организационные отношения по выбору поставщика товаров, работ, услуг и определению наиболее выгодных условий удовлетворения публичных нужд; - в процедурах размещения заказа всегда участвует орган или агент публичной власти; - размещение заказа сопровождают контрольные мероприятия (плановые и внеплановые проверки) со стороны уполномоченных органов публичной администрации, и прежде всего ФАС России; - основным средством защиты субъективных прав участников размещения заказа выступает жалоба; - за нарушения установленных правил предусмотрена развитая система составов административных правонарушений, что подчеркивает публичный характер обязанностей участников размещения заказа. Противники административно-правовой квалификации отношений по размещению государственного заказа могут возразить, указав, что здесь отсутствует властное подчинение одной стороны другой, а размещение заказа может происходить без участия государственных и муниципальных органов, что не позволяет обнаружить два центральных и традиционно выделяемых в литературе признака административных правоотношений. С такими доводами согласиться нельзя. Во-первых, характеристика административных правоотношений как отношений власти-подчинения - весьма распространенное заблуждение, которое не соответствует современным реалиям. Значительная часть отношений, которая складывается в сфере публичного администрирования, на сегодняшний день возникает по инициативе и в интересах частных лиц (предоставление государственных и муниципальных услуг, мер поддержки, содействие в реализации прав граждан и организаций) либо по обоюдной инициативе частных лиц и публичной администрации (так называемое государственно-частное партнерство), что не меняет сущности этих отношений - в них реализуются публичные функции. Во-вторых, все чаще орган или должностное лицо публичной администрации не становятся обязательными участниками административного правоотношения, поскольку к выполнению публичных функций привлекаются агенты государственной и муниципальной власти: государственные корпорации, кредитные организации, государственные и муниципальные учреждения, частные организации и т. д. Определяющее значение здесь будет иметь то, по поводу чего складываются правоотношения, - касаются они осуществления государственных или муниципальных функций (в том числе реализуемых через привлеченных агентов) или нет.
***
Таким образом, публично-правовые образования выступают как имущественно обособленные субъекты, "непроницаемые" для гражданского законодательства, которое не в силах детально урегулировать проистекающие внутри самого государства (муниципалитета) процессы формирования волеизъявления, направленного на вступление в конкретное имущественное правоотношение (осуществление правомочий собственника тем или иным образом, выбор контрагента, согласование с ним условий взаимодействия, определение конкретного частного имущества, изымаемого для общей пользы, и т. д.), а также реализации принятого решения вне рамок гражданского оборота. Однако эти процессы базируются на нормативно установленных основаниях, целях и процедурах волеизъявления публично-правового образования и его воплощения в жизнь компетентными административными органами. Вместе с тем очевидна и тесная взаимосвязь норм различной отраслевой принадлежности: административные органы, управляя государственным и муниципальным имуществом, всегда действуют в пределах правомочий собственника, установленных гражданским законодательством; при размещении государственного и муниципального заказа используются договорные типы, предусмотренные гражданским законодательством; компетенция органов власти в отношении публичной собственности производна от правомочий собственника, принадлежащих государству (муниципалитету); юридические лица публичного права обладают гражданской правоспособностью. Таким образом, административно-имущественные нормы согласуются с гражданско-правовыми нормами о содержании права собственности, о договорах, об основаниях приобретения и прекращения права собственности, об основаниях и пределах ответственности, о юридических лицах и т. д., чем обеспечивается преемственность правового регулирования. Интегрирующей основой для частноправового и публично-правового регулирования имущественных отношений с участием государства и муниципалитета должны выступать конституционные положения, поскольку именно на этом уровне необходимо закладывать модели присутствия государства в национальной экономике, которые бы обеспечивали сбалансированность частных и публичных интересов в рассматриваемой сфере. В условиях, когда Российская Конституция не исключает самую разнообразную экономическую политику, как основанную на усилении государственного регулирования экономической деятельности, так и базирующуюся на более либеральных экономических воззрениях, особой поддержки заслуживает позиция Г. А. Гаджиева о развитии концепции конституционной экономики, в рамках которой необходимо, в том числе, предложить четкие принципы и правила погружения государства в имущественные отношения и взаимодействия в этой сфере с частными лицами <40>. -------------------------------- <40> Гаджиев Г. А. Конституция России как правовая основа экономики: правовая модель и современность // Правоведение. 2009. N 2. С. 83 - 90.
Библиографический список
1. Allgemeines Verwaltungsrecht / hrsg. von H.-U. Erichsen und D. Ehlers. Berlin: de Gruyter, 2010. 14. Aufl. 2. Allgemeines Verwaltungsrecht / hrsg. von U. Vondung. Stuttgart: Kohlhammer, 2010. 9. Aufl. 3. Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Droit administratif des biens. 4e ed. P.: Dalloz, 2003. 4. Besonderes Verwaltungsrecht / hrsg. von E. Schmidt-Aftmann. Berlin: de Gruyter. 13. Aufl. 5. Besonderes Verwaltungsrecht / hrsg. von G. Lienbacher. Wien: Springer Wien New York, 2008. 7. Aufl. 6. Dembour J., Droit administratif. 3e ed. Faculte de droit de l'Universite de Liege. 1978. 7. Dupuis G., Guedon M.-J., Chretien P. Droit administratif. 9e ed. P.: Dalloz, 2004. 8. Flogaitis S. Les contrats administrates. Bibliotheque de droit public europeen. Londres: Esperia Publications Ltd., 1998. 9. Godfrin Ph. Droit administratif des biens. 6e ed. P.: Dalloz, 2001; Peiser G. Droit administratif des biens. 18e ed. P.: Dalloz, 2005. 10. Hofmann H., Gerke J. Allgemeines Verwaltungsrecht. Stuttgart: Kohlhammer, 2010. 10. Aufl. 11. Kromer M. Sachenrecht des offentlichen Rechts. Berlin: Duncker und Humblot, 1985. 12. Lavialle Cr. Droit administratif des biens. P.: Presses Universitaires de France, 1996. 13. Moor P. Droit administratif. Volume III. Berne: Staempfli Edition SA. 1992. 14. Morillo-Velarde Perez J. I. Dominio Piblico. Madrid: Trivium, 1992. 15. Papier H.-J. Recht der offentlichen Sachen. Berlin: de Gruyter, 1998. 3. Aufl. 16. Pappermann E., Lohr R., Andriske W. Das Recht der offentlichen Sachen. Munchen: Beck, 1987. 17. Peine F. J. Allgemeines Verwaltungsrecht. Heidelberg: C. F. Muller Verlag, 2008. 9. Aufl. 18. Raschauer B. Allgemeines Verwaltungsrecht. Wien: Springer, 2009. 3. Aufl. 19. Sanchez Moron M. Los bienes piblicos (regimen juridico). Madrid: Tecnos, 1997. 20. Wolff H. J., Bachof O., Stober R., Kluth W. Verwaltungsrecht. Band II. Munchen: C. H. Beck, 2010. 7. Aufl. 21. Агарков М. М. Предмет и система советского гражданского права // Советское государство и право. 1940. N 8 - 9. 22. Алексеев С. С. Предмет советского социалистического гражданского права. Свердловск, 1959. 23. Андреева Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М., 2009. 24. Андреев Ю. Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб., 2005. 25. Аскназий С. И. Гражданское и административное право в социалистической системе воспроизводства // Учен. зап. ЛГУ. Сер. юрид. наук. Вып. 3. Л., 1951. 26. Белых В. С. Основные направления совершенствования части первой Гражданского кодекса РФ // Предпринимательское право. 2010. N 1. 27. Братусь С. Н. Имущественные и организационные отношения в СССР и их правовое регулирование // Вопросы общей теории советского права / Под ред. С. Н. Братуся. М., 1960. 28. Братусь С. Н. О разграничении гражданского и административного права (к вопросу о предмете советского гражданского права) // Проблемы гражданского и административного права / Под ред. Б. Б. Черепахина, О. С. Иоффе, Ю. К. Толстого. Л., 1962. 29. Винницкий А. В. Государственная собственность в административном праве. М., 2010. 30. Винницкий А. В. Проблемы соотношения сделок и административных актов в сфере управления государственной собственностью // Государство и право. 2009. N 12. 31. Гаджиев Г. А. Конституция России как правовая основа экономики: правовая модель и современность // Правоведение. 2009. N 2. 32. Гаджиев К. Т. Защита конституционных прав человека при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 3. 33. Голубцов В. Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. 34. Генкин Д. М. Предмет советского гражданского права // Советское государство и право. 1955. N 1. 35. Иоффе О. С. Гражданское правоотношение // Избранные труды по гражданскому праву. М., 2000. 36. Мазаев В. Д. Публичная собственность в России. Конституционные основы. М., 2004. 37. Пятков Д. В. Участие Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. СПб., 2003. 38. Суханов Е. А. Система частного права // Гражданское право России - частное право. М., 2008. 39. Суханов Е. А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности // Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика: Сб. памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. 40. Талапина Э. В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник сравнительного правоведения. М., 2004. 41. Штобер Р. Хозяйственно-административное право. М., 2008. 42. Чубаров В. В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М., 2006. 43. Юрченко А. К. Разграничение административных и гражданских правоотношений // Проблемы гражданского и административного права / Под ред. Б. Б. Черепахина, О. С. Иоффе, Ю. К. Толстого. Л., 1962. 44. Яковлев В. Ф. Гражданский кодекс РФ: развитие общих положений гражданского права // Кодификация российского частного права / Под ред. Д. А. Медведева. М., 2008.
Название документа