Отдельные аспекты законодательного регулирования антикризисных регуляторов в зарубежных странах
(Кравченко Д. В.) ("Законодательство и экономика", 2010, N 12) Текст документаОТДЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АНТИКРИЗИСНЫХ РЕГУЛЯТОРОВ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Д. В. КРАВЧЕНКО
Проводя анализ зарубежного антикризисного регулирования, автор представленной статьи Д. В. Кравченко, аспирант Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина приходит к выводу о важнейшей роли, которую играют в этом механизме специальные структуры по страхованию вкладов и депозитов, имеющие особый статус и действующие под жестким контролем. Исходя из этого автором сформулировано предложение в ходе планируемого реформирования гражданского законодательства урегулировать статус публичных юридических лиц.
В журнале "Право и экономика" (2010, N 11) опубликована статья П. Д. Баренбойма "Законопроект о реформе ГК игнорирует интересы российских вкладчиков и мировой опыт антикризисной работы на финансовых рынках". Одним из основных тезисов, проходящих через весь текст данной статьи, является утверждение, что антикризисные органы в мире (в том числе организации по страхованию депозитов) по общему правилу осуществляют публичные функции, и именно в реализации этих функций состоит их основная задача. С этим тезисом необходимо согласиться, особенно с учетом зарубежного опыта. В статье будет предпринята попытка осуществления краткого анализа некоторых зарубежных антикризисных институтов с точки зрения публичности их функций. Акцент в статье П. Д. Баренбойма делается на органах по страхованию депозитов, наделенных (в том числе в ходе текущего финансового кризиса 2008 - 2010 гг.) в ряде стран, включая Россию, дополнительными антикризисными функциями. Действительно, в мировой практике существуют разные формы подобных органов, но их правовой статус обычно содержит в себе публично-правовую составляющую. Прежде всего необходимо отметить: все исследованные в статье органы регулируются соответствующими нормативно-правовыми актами. Однако помимо этого имеются и иные признаки публичного характера их деятельности. Так, Корпорация по страхованию вкладов Канады <1> в соответствии с законом является агентом (представителем) Ее Величества (т. е. агентом государства). В состав ее совета директоров входят представители Центрального банка, Минфина и ряда других ведомств. Целями корпорации среди прочего являются обеспечение страхования депозитов, иные меры, направленные на поддержание финансовой стабильности в Канаде. Среди полномочий Корпорации названо проведение и инициирование проверок кредитных организаций. Совет директоров Корпорации может издавать нормативные документы (bylaws), например по вопросам установления размера страховых сборов, системы классификации банков-членов, определения суммы страховых сборов по отношению к каждой категории банков-членов и др. Аудитором Корпорации является Генеральный аудитор Канады (Auditor General of Canada). Служащие Корпорации считаются нанятыми на государственную (публичную) службу в целях закона о пенсиях госслужащих (Public Service Superannuation Act), а сама Корпорация признается оказывающей государственные (публичные) услуги. К Корпорации не применяется законодательство о банкротстве и ликвидации. -------------------------------- <1> Деятельность Корпорации по страхованию вкладов Канады регулируется соответствующим Законом (Canada Deposit Insurance Corporation Act).
В Индии страхованием депозитов занимается Корпорация по страхованию депозитов и гарантированию кредитных инструментов <2>. Как нетрудно догадаться, данная организация также осуществляет гарантирование кредитных инструментов. Совет директоров Корпорации включает представителей Резервного банка Индии, Правительства, лиц, назначенных в Совет Правительством с согласования Резервного банка. Корпорация может выступать в качестве агента Правительства. Корпорация ограничена в инструментах, в которые она может инвестировать свободные средства. Капитал Корпорации оплачивается Резервным банком и может увеличиваться по решению Правительства, согласованному с Резервным банком. Законом установлена обязанность Резервного банка периодически пополнять фонд страхования при необходимости. Центральное правительство может назначать контролера или генерального аудитора Индии для проверки деятельности Корпорации. Корпорация регулярно отчитывается перед Резервным банком, а аудиторские заключения представляются Правительством в Парламент. Корпорация вправе требовать предоставления банками информации по депозитам, имеет доступ к прочим сведениям банков. Корпорация вправе обращаться в Резервный банк с просьбой о проведении проверок банков. При этом Корпорации направляется копия отчета о проведенной проверке. К Корпорации не применяется законодательство о частноправовых юридических лицах и законодательство о страховании. Корпорация не подлежит ликвидации в соответствии с общим законодательством. Для нее устанавливается обязанность руководствоваться предписаниями Правительства (согласованными с Резервным банком) по вопросам публичного интереса. Совет директоров Корпорации может по согласованию с Резервным банком и с условием официального опубликования издавать нормативные акты, в том числе по вопросам порядка и периода уплаты страховых взносов, установления процентов за просрочку платежей и т. д. -------------------------------- <2> Деятельность Корпорации регулируется отдельным законом (The Deposit Insurance and Credit Guarantee Corporation Act, 1961).
В Испании система страхования вкладов <3> основывается на нескольких фондах. Однако даже при такой диверсифицированной системе устанавливается ряд общих требований, указывающих на публичный характер деятельности фондов страхования. В частности, фонды управляются комитетом управляющих, члены которого назначаются министром экономики. Четыре фонда должны представлять Центральный банк Испании. В целях поддержания стабильности финансовой системы фонды могут быть докапитализированы Банком Испании в порядке, установленном законом. Фонды вправе инвестировать временно свободные средства только с учетом соответствующих ограничений. -------------------------------- <3> Система фондов учреждена на основании Королевского Декрета (Royal Decree 2606/1996, of December 20, on credit institution deposit guarantee funds).
В Японии Корпорация по страхованию вкладов <4> существует в единственном числе. При этом к Корпорации не применяются некоторые нормы гражданского законодательства. В капитале Корпорации участвует Правительство. Члены Совета Корпорации (Policy Board) назначаются при участии премьер-министра и министра финансов. Руководитель Корпорации назначается премьер-министром с одобрения обеих палат Парламента (Houses of the Diet). Члены Совета Корпорации расцениваются как государственные (публичные) служащие. Корпорация вправе издавать указания (с согласия премьер-министра и министра финансов), затрагивающие вопросы страховых премий. В законе о Корпорации указывается: несмотря на положения законодательства об ограничении государственной поддержки корпораций, Правительство вправе выдавать гарантии по заемным обязательствам Корпорации. Корпорация ограничена в инвестировании свободный средств. Премьер-министр и министр финансов осуществляют надзор над деятельностью Корпорации. Министры вправе требовать для этого представления отчетов и т. п. Ликвидация организации допускается после принятия соответствующего закона. -------------------------------- <4> Статус Корпорации определен законом (Deposit Insurance Law N 34 of April 1, 1971).
В состав Совета по страхованию депозитов Гонконга <5> входят руководящие лица Казначейства и монетарных властей. Данный Совет освобожден от налогообложения. Его обязанностью является создание и поддержание системы страхования депозитов (Deposit Protection Scheme), в рамках которой создается соответствующий фонд. Совет должен обеспечивать ежегодную отчетность перед законодательным собранием. Совет ограничен в инвестировании временно свободных средств. Постановлением о системе страхования вкладов создается специальный Апелляционный трибунал по защите депозитов (Deposit Protection Appeals Tribunal), деятельность которого направлена на пересмотр решений Совета. Совет вправе требовать от члена системы страхования вкладов необходимую для исполнения его функций информацию. Кроме того, Совет вправе издавать ряд нормативных документов (rules) по вопросам порядка выплаты компенсации и т. д. -------------------------------- <5> Деятельность Совета регулируется соответствующим Постановлением (Deposit Protection Scheme Ordinance, L. N. 110 of 2006, 25/09/2006).
Фонд страхования депозитов Болгарии <6> также имеет публичные черты. Так, его операции, связанные с гарантированием депозитов, освобождаются от налогообложения. Контроль над Фондом осуществляет Счетная палата (Nftional Audit Office). Ликвидация или реорганизация Фонда, равно как и изъятие его активов, допускаются только на основании закона. Руководство Фондом осуществляется Советом, члены которого являются (в том числе) представителями Совета Министров, Национального банка. Совет ежегодно отчитывается перед Советом Министров, Национальным банком и Счетной палатой. Совет готовит проекты постановлений, направленных на реализацию положений Закона, и согласовывает их с Национальным банком. Совет также вправе требовать представления банковской информации, необходимой для его работы. -------------------------------- <6> Деятельность Фонда регулируется законом (Law on Bank Deposit Guarantee).
Во Франции Фонд гарантирования депозитов (Fonds de Garantie des Depots) <7> контролируется Наблюдательным советом, который может издавать нормативные акты в соответствии с декретами Министра экономики и после одобрения рядом финансовых властей. Наблюдательный совет также одобряет отчетность Фонда, которая после такого одобрения направляется Министру экономики. Деятельность Фонда подвергается контролю со стороны Счетной палаты (Inspection generale des finances). В Фонде создается также Правление, председатель которого назначается с одобрения Министра экономики. Министр экономики, руководитель Банка Франции и другие представители финансовых властей могут осуществлять консультации с Наблюдательным советом и Правлением Фонда. Члены Правления имеют доступ к любой финансовой и бухгалтерской информации, аудиторской отчетности банков. По запросу Банковского комитета Фонд может привлекаться к осуществлению превентивных финансовых мер, что является одной из его основных целей. Фонд имеет счет в Банке Франции. Средства фонда могут быть инвестированы только в предусмотренные инструменты. Правление может назначать аудиторские проверки для целей принятия превентивных финансовых мер. При этом Банковский комитет Франции играл активную роль при создании Фонда. -------------------------------- <7> Деятельность Фонда регулируется Финансовым кодексом (Code monetare et financier) и специальными подзаконными актами (internal regulations, regulation 99-05 of 9 July 1999, 99-06 of 9 July 1999, 99-07 of 9 July 1999 и др.).
Основной целью установления системы страхования депозитов и самого Страховщика депозитов <8> Казахстана является поддержание стабильности финансовой системы. Страховщик вправе запрашивать у Центрального банка и уполномоченных органов необходимую информацию, инициировать применение наказания банков за нарушение законодательства. Страховщик вправе занимать денежные средства у Центрального банка в случаях, предусмотренных законом. Страховщик взаимодействует с Центральным банком и уполномоченными органами для реализации поставленных перед ним задач. -------------------------------- <8> Деятельность Страховщика регулируется законом (Law of the Republic of Kazakhstan On the Obligatory Insurance of Deposits).
Деятельность Фонда гарантирования депозитов Польши <9> подлежит контролю со стороны компетентного министра. Председатель Наблюдательного совета Фонда назначается компетентным министром после консультаций с Председателем Национального банка и Председателем надзорного органа Польши (Polish Financial Supervision Authority). Члены Наблюдательного совета назначаются компетентным министром, Председателем Национального банка, Председателем надзорного органа (соответственно 2 : 2 : 1 член). Законом предусматривается возможность докапитализации Фонда из государственного бюджета. Фонд органичен в инвестировании временно свободных средств. Финансовый отчет Фонда утверждается Советом Министров. Он освобожден от налога на прибыль. Фонд взаимодействует с финансовыми властями государства в целях предотвращения банкротства. В нем создан государственный денежный фонд (statutory fund), формирующийся в том числе за счет средств Национального банка и Министерства Финансов, субсидий из государственного бюджета. -------------------------------- <9> Деятельность Фонда регулируется законом (The Bank Guarantee Fund Act 1994) и постановлением Совета Министров от 28 февраля 1995 г.
Из анализа приведенных примеров следует однозначный вывод: большинство (если не все) страховщиков депозитов, являющихся антикризисными регуляторами, имеет признаки публичных институтов: они наделены властными полномочиями, работают в тесном взаимодействии с органами власти (в первую очередь финансовыми), часто финансируются за счет бюджета и т. д. Это полностью соответствует принятой международной практике, ведь системы страхования вкладов являются продолжением государственной политики <10>. Антикризисные органы по страхованию депозитов являются в определенном роде агентами государства, представляющими собой инструмент реализации его конституционных обязанностей. При этом страховщик депозитов должен иметь все полномочия, необходимые ему для выполнения возложенных на него функций и задач. Все страховщики депозитов нуждаются в способности устанавливать надлежащие требования и иметь доступ к своевременной и достоверной информации, с тем чтобы обеспечивать возможность оперативного выполнения возложенных на них обязанностей перед владельцами депозитов <11>. Логичным продолжением указанных свойств органов по страхованию вкладов является то, что в большинстве систем страхования вкладов часть средств фонда формируется за счет публичных ресурсов <12>. -------------------------------- <10> Такой вывод, в частности, можно сделать, опираясь на позицию Международной ассоциации страховщиков депозитов (IADI), изложенную в первом принципе Ключевых принципов для эффективных систем страхования депозитов (перевод данного документа на русский язык можно найти по ссылке http:// www. asv. org. ru/ insurance/ experience/ iadi/ docs/ FSF_ IADI_ Core_ Principles. doc. <11> Там же. Принципы 3 и 4. <12> Такой вывод, в частности, следует из анализа документа Международной ассоциации страховщиков депозитов "Funding of Deposit insurance systems" URL: http:// www. iadi. org/ docs/ Funding %20Final %20Guidance %20Paper %206_ May_ 2009.pdf.
Тем не менее большинство страховщиков депозитов в мире является самостоятельными юридическими лицами с обособленными имущественными фондами. Это позволяет им не зависеть от сиюминутных и необоснованных решений отдельных органов власти, сохранять свои фонды в случае кризиса, быть оперативными и операционно независимыми субъектами. В Ключевых принципах для эффективных систем страхования вкладов, определенных Международной ассоциацией страховщиков депозитов (IADI), указывается: операционно независимые и подотчетные ведомства и организации, образующие систему обеспечения финансовой стабильности, с четкими и ясными функциями и полномочиями (мандатами), которые изолированы от неоправданного политического влияния и влияния со стороны отрасли, обеспечивают большую объективность, доверие и легитимность (принцип 5). Совокупность названных признаков позволяет сделать вывод: большинство страховщиков депозитов существует в форме юридического лица публичного права. Этот институт пока в недостаточной степени закреплен в России де-юре и лишь упоминается в нескольких международных документах, ратифицированных нашей страной <13>. -------------------------------- <13> См., например: п. 2 ст. 1 Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом (23.03.2001).
Подобным статусом обладают и прочие международные антикризисные регуляторы. Приведем несколько примеров. Комиссия по надзору за бухгалтерским учетом публичных <14> компаний (Public Company Accounting Oversight Board) США <15> осуществляет надзор за правильностью аудита публичных компаний (компаний торгующих на бирже) в целях защиты прав инвесторов и публичного интереса. Комиссия действует до ликвидации законом. Она не является подразделением или агентством Правительства и наделена всеми правами корпораций. Комиссия регистрирует аудиторов публичных компаний, устанавливает ряд требований к аудиту, проводит инспекции указанных аудиторов и расследование нарушений и т. д. Кроме того, Комиссия работает в тесном взаимодействии с Комиссией по ценным бумагам (Securities and Exchange Commission), в том числе издает ряд подзаконных актов. Организации, входящие в данную систему, должны уплачивать устанавливаемые Комиссией платежи для обеспечения ее деятельности. Члены Комиссии назначаются при участии названной Комиссии по ценным бумагам и Председателя Совета Федеральной резервной системы. Казначейство изначально было вправе выделить средства на финансирование первого года работы Комиссии. -------------------------------- <14> В данном случае, по-видимому, имеются в виду компании, торгующие на бирже. <15> Совет учрежден законом (Sarbanes-Oxley Act of 2002).
Как указал в названной статье П. Д. Баренбойм, решением по делу N 08-861 "Free Enterprise Fund v. Public Company Accounting Oversight Board" Верховный Суд США признал обоснованной позицию, что Комиссия, несмотря на частный характер финансирования ее деятельности, для целей конституционно-правового анализа признается частью государственного аппарата. Суд указал на необходимость учета публичных функций, выполняемых Комиссией, для надлежащей оценки ее правового статуса. Агентство по надзору на финансовом рынке Швейцарии (Swiss Financial Market Supervisory Authority) <16> создано для надзора за исполнением семи базовых финансовых законов. Законом установлено, что Агентство является публичным институтом (public law institution) - юридическим лицом (т. е. в данном случае речь идет о классическом примере юридического лица публичного права). Целями Агентства являются защита кредиторов, инвесторов и застрахованных лиц, а также обеспечение надлежащего функционирования финансовых рынков. Агентство вправе издавать подзаконные акты. Его Совет директоров назначается Федеральным Собранием Швейцарии (Federal Council). Порядок найма персонала в Агентство регулируется публичным правом. Финансовая администрация Швейцарии (Federal Finance Administration) управляет ликвидными активами Агентства как частью казны. Агентство освобождено от налогообложения. Агентство работает в активном взаимодействии с Федеральным Собранием и Министерством финансов, а также с местными (кантональными) органами власти и международными регуляторами финансового рынка. -------------------------------- <16> Деятельность Агентства регулируется законом (Federal Act in the Swiss Financial Market Supervisory Authority).
Таким образом, и другие антикризисные финансовые регуляторы имеют статус, приближенный к понятию юридического лица публичного права. Ни один из названных органов не занимается коммерческой деятельностью как основной (что, к слову, подчеркивается снижением налогового бремени для многих из них). Также достаточно ясно, что большинство из них работают в неконкурентной среде, в сфере общегосударственных, общественных интересов. Как можно видеть из публикаций многих заслуженных государственных деятелей и ученых, в России де-факто сформировались юридические лица публичного права, самыми яркими примерами которых являются Центральный банк РФ и Агентство по страхованию вкладов <17>. Действительно, именно эти организации являются наиболее активными антикризисными регуляторами на российском банковском (и финансовом в целом) рынке, и, следуя эффективному международному опыту, они, по сути, существуют в единственно для них возможной форме уникальных публичных юридических лиц. Между тем, как отмечено выше, де-юре во внутрироссийском законодательстве названная категория лиц не закреплена. Поэтому в ходе планируемого реформирования гражданского законодательства, по традиции определяющего виды и формы юридических лиц <18>, представляется необходимым отразить статус публичных юридических лиц. -------------------------------- <17> См., например: Турбанов А. В. Государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов" как юридическое лицо публичного права // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2010. N 2 (72). С. 100 - 113. <18> Это, к слову, является нормальным для международной практики. В статье П. Д. Баренбойма указано: в разделе Гражданского кодекса Нидерландов о юридических лицах, на нормы которого во многом опирается российское гражданское законодательство, предусматриваются юридические лица публичного права, что соответствует и статусу голландских антикризисных регуляторов.
Название документа