Споры, связанные с предоставлением земельных участков для строительства
(Грачева И. Л.)
("Арбитражные споры", 2011, N 1)
Текст документа
СПОРЫ, СВЯЗАННЫЕ С ПРЕДОСТАВЛЕНИЕМ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
ДЛЯ СТРОИТЕЛЬСТВА
И. Л. ГРАЧЕВА
Грачева И. Л., судья Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа.
Земля является важным природным богатством и в настоящее время выступает в качестве основного производственного ресурса. Большая часть земли в Российской Федерации находится в государственной или муниципальной собственности. В связи с социально-экономической значимостью земли при вовлечении ее в гражданский оборот собственники земель - Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования должны соблюдать публичные и частные интересы и строго руководствоваться нормами земельного законодательства.
Порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для строительства регламентирован статьями 30 - 32 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).
В соответствии со статьей 30 ЗК РФ предоставление таких участков осуществляется с проведением работ по их формированию без предварительного согласования мест размещения объектов и с предварительным согласованием мест размещения объектов.
В случае предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта гражданин или юридическое лицо обязаны пройти установленные законодательством и достаточно длительные процедуры по согласованию с различными государственными, муниципальными органами и организациями планируемого к размещению объекта на еще не существующем как объект права, не сформированном земельном участке на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории. На торги же выставляется полностью готовый к застройке земельный участок. При этом действия по формированию этого участка, проведению кадастровых работ, определению вида разрешенного использования и технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения осуществляются органами государственной власти или местного самоуправления.
Статьей 30 ЗК РФ предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе устанавливать перечень случаев, когда предоставление земельных участков, находящихся соответственно в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством названные органы вправе распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах.
В таких случаях лицо, обратившееся с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, не вправе требовать от соответствующего органа предоставить ему земельный участок по указанной процедуре.
Суды первой и апелляционной инстанций отказали обществу с ограниченной ответственностью "Агентство недвижимости "Четыре угла", обратившемуся с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта капитального строительства, в удовлетворении требования о признании незаконными действий Государственного комитета Псковской области (далее - комитет), выразившихся в проведении работ по формированию испрашиваемого обществом земельного участка для строительства с целью выставления его на торги.
Суды обеих инстанций установили, что поскольку с заявкой о предоставлении этого участка под строительство обратились два юридических лица, то в соответствии с Порядком принятия администрацией области решений по распоряжению земельными участками в городе Пскове, государственная собственность на которые не разграничена, утвержденным Постановлением администрации Псковской области от 06.12.2007 N 435, комитет как орган, уполномоченный осуществлять в городе Пскове распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, правомерно принял решение о проведении работ по формированию испрашиваемого земельного участка с целью выставления его на торги.
Суды пришли к выводу о том, что комитет действовал в соответствии со статьей 30 ЗК РФ и не нарушил права и законные интересы заявителя.
Суд кассационной инстанции признал этот вывод законным и обоснованным и указал, что в рассматриваемом случае у заявителя отсутствует право требовать предоставления ему земельного участка для строительства по процедуре предварительного согласования места размещения объекта (дело N А52-4983/2008).
Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на участок претендуют несколько лиц, ЗК РФ не урегулирован. Представляется, что в такой ситуации земельный участок подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 ЗК РФ. Данная позиция отражена в Постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа по делу N А66-12957/2009 и в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее - ВАС РФ) от 14.09.2010 N 4224/10. ВАС РФ указал, что данный способ предоставления земельного участка при наличии нескольких заявок отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 ЗК РФ, а также позволяет обеспечить справедливость, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.
Федеральным законом от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" ЗК РФ дополнен статьей 30.1, устанавливающей особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Согласно данной статье, вступившей в законную силу с 01.10.2005, земельные участки для жилищного строительства предоставляются в собственность или в аренду без предварительного согласования места размещения объекта. Продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков в названных целях осуществляется на аукционах, за исключением случаев, указанных в этой статье.
Пунктом 15 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 137-ФЗ), в редакции Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ, предусмотрено, что до 01.03.2007 земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, может быть предоставлен лицу в аренду для жилищного строительства на основании заявления без проведения торгов, если предоставление земельного участка такому лицу предусмотрено решением о предварительном согласовании места размещения объекта, которое принято до 01.10.2005, но не ранее чем за три года до предоставления земельного участка.
Оговорка относительно трехлетнего срока означает, что земельный участок может быть предоставлен в течение трех лет с момента принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, но не позднее 01.03.2007.
Арбитражными судами Северо-Западного округа рассмотрено множество дел, в которых решался вопрос о возможности предоставления земельных участков для жилищного строительства при условии, что решение о предварительном согласовании места размещения строительства жилого дома было принято до 01.10.2005, а уполномоченный орган до 01.03.2007 не принял решения о предоставлении участка в аренду для строительства по правилам статьи 32 ЗК РФ.
При рассмотрении таких дел выработан следующий подход. Если решение о предварительном согласовании места размещения жилого дома было принято в установленном статьей 31 ЗК РФ порядке до 01.10.2005, земельный участок для строительства жилого дома может быть предоставлен в аренду лицу, выполнившему все мероприятия, предусмотренные статьей 31 ЗК РФ, в том числе осуществившему постановку земельного участка на кадастровый учет, и обратившемуся с заявлением о предоставлении его в аренду в надлежащий орган до 01.03.2007.
В том случае, если уполномоченный орган после получения указанного заявления не принял в порядке и в срок, которые предусмотрены статьей 32 ЗК РФ, решение о предоставлении земельного участка в аренду для жилищного строительства, его бездействие может быть оспорено в судебном порядке по правилам статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Арбитражный суд Республики Карелия отказал муниципальному унитарному предприятию "Управление капитального строительства города Петрозаводска" (далее - предприятие) в удовлетворении заявления о признании недействительным отказа Министерства природных ресурсов Республики Карелия (далее - министерство), осуществляющего распоряжение земельными участками в городе Петрозаводске, государственная собственность на которые не разграничена, в предоставлении заявителю в аренду земельных участков для строительства жилых домов и об обязании министерства принять решение о предоставлении предприятию участков для строительства по следующим основаниям. Испрашиваемые предприятием земельные участки были предварительно согласованы для размещения жилых домов до 01.10.2005 (30.09.2005). Однако с заявлением о предоставлении земельных участков для строительства предприятие обратилось лишь 17.06.2008, то есть после истечения срока, предусмотренного пунктом 15 статьи 3 Закона N 137-ФЗ, поэтому предоставление этих участков для строительства жилых домов возможно только на аукционе в соответствии со статьей 30.1 ЗК РФ. Данное решение оставлено без изменения судом кассационной инстанции (дело N А26-6934/2008).
Федеральный арбитражный суд Центрального округа придерживается иной позиции. В Постановлении по делу N А62-5703/2008 суд пришел к выводу о том, что если отношения по предоставлению земельного участка лицу, обратившемуся с соответствующим заявлением, возникли до 01.10.2005, то есть до введения в действие статьи 30.1 ЗК РФ, то процедура предоставления земельного участка под строительство должна быть завершена в соответствии с правилами ранее действовавшего законодательства, предусмотренными пунктом 5 статьи 30 ЗК РФ, - без проведения аукциона и после 01.03.2007. Суд отметил, что пункт 15 статьи 3 Закона N 137-ФЗ не содержит прямого запрета для принятия уполномоченными органами после 01.03.2007 решения о предоставлении земельного участка для жилищного строительства без проведения торгов.
Представляется, что эта позиция не соответствует воле законодателя и что срок, установленный императивной нормой (пунктом 15 статьи 3 Закона N 137-ФЗ), является пресекательным и не подлежит продлению.
Федеральный арбитражный суд Московского округа при рассмотрении дела N А41-11691/08 указал, что возможность обращения лица, заинтересованного в предоставлении земельного участка для жилищного строительства без проведения торгов, ограничена законодателем до 01.03.2007. Аналогичный вывод сделан Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в Постановлениях по делам N А28-4515/2007-199/16 и А43-12139/2009.
В случае если государственный или муниципальный орган принял решение о предварительном согласовании места размещения жилого дома после 01.10.2005 или решение о предоставлении земельного участка для жилищного строительства в аренду без проведения торгов после 01.03.2007 лицу, которому ранее было предварительно согласовано место размещения объекта с нарушением земельного законодательства, такие решения государственного или муниципального органа по заявлению заинтересованного лица или прокурора могут быть признаны незаконными в порядке главы 24 АПК РФ, а договор аренды, заключенный на основании таких решений, может быть признан недействительным по иску указанных лиц.
Арбитражный суд Вологодской области удовлетворил требование прокурора, заявленное в порядке статьи 52 АПК РФ, и признал недействительным как не соответствующее статье 30.1 ЗК РФ Постановление главы города Вологды от 01.11.2006 о предварительном согласовании обществу с ограниченной ответственностью "Промстройплюс" места размещения жилого дома.
Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции и отказал в удовлетворении заявления прокурора, сославшись на то, что оспариваемым актом не нарушены права и законные интересы каких-либо лиц.
Кассационная инстанция отменила постановление апелляционного суда и оставила в силе решение суда первой инстанции ввиду следующего. Оспариваемое Постановление принято 01.11.2006, то есть после 01.10.2005, поэтому предоставление земельного участка для строительства жилого дома после указанной даты возможно только на торгах по правилам статьи 30.1 ЗК РФ, а не по процедуре предварительного согласования места размещения объекта. Оспариваемое распоряжение не только не соответствует статье 30.1 ЗК РФ, но и нарушает права неопределенного круга лиц - потенциальных покупателей участка или права на заключение договора аренды участка, которые при соблюдении установленного названной нормой порядка предоставления земельного участка могли бы принять участие в торгах (дело N А13-2898/2007).
Заместитель прокурора Республики Карелия обратился в Арбитражный суд Республики Карелия с иском о признании недействительным договора аренды земельного участка от 24.04.2008, заключенного Министерством природных ресурсов Республики Карелия (далее - министерство) и обществом с ограниченной ответственностью "Энергостройремонт" (далее - общество) в целях строительства жилого дома, а также о применении последствий недействительности сделки. В обоснование иска заместитель прокурора указал следующие обстоятельства: обществу 05.09.2005 предварительно согласовано место размещения объекта; проект границ земельного участка утвержден 21.05.2007; земельный участок поставлен на кадастровый учет 03.09.2007; на основании заявления общества министерство в нарушение статьи 30.1 ЗК РФ и пункта 15 статьи 3 Закона N 137-ФЗ распоряжением от 22.04.2008 предоставило обществу земельный участок для строительства жилого дома без проведения торгов, а 24.04.2008 заключило с ним договор аренды земельного участка.
Суд первой инстанции отказал в иске, посчитав, что оспариваемый договор аренды лишь закрепляет волю собственника земельного участка, выраженную в распоряжении от 22.04.2008, которое не признано недействительным.
Апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил требования заместителя прокурора. При этом суд указал, что договор аренды земельного участка для строительства жилого дома от 24.04.2008 мог быть заключен только по итогам торгов; по состоянию на 01.03.2007 у общества имелись лишь акт выбора земельного участка и постановление о предварительном согласовании места размещения земельного участка; поскольку решение министерства от 22.04.2008 о предоставлении обществу в аренду земельного участка принято позднее установленного пунктом 15 статьи 3 Закона N 137-ФЗ срока, предоставление обществу земельного участка на праве аренды по договору от 24.04.2008 без проведения торгов нарушает требования действующего гражданского и земельного законодательства, поэтому данный договор в силу статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) является ничтожной сделкой.
Суд кассационной инстанции согласился с выводами апелляционного суда и отклонил как противоречащий статье 12 ГК РФ довод общества о том, что без признания недействительным распоряжения министерства от 22.04.2008 нельзя признать недействительным заключенный на основании такого распоряжения договор аренды от 24.04.2008 (дело N А26-4482/2008).
Федеральный арбитражный суд Уральского округа придерживается такой же позиции. При рассмотрении дела N А60-30803/2008-С2 о признании недействительным договора аренды земельного участка для строительства жилого дома от 20.02.2007 суд пришел к выводу о том, что земельный участок не мог быть предоставлен для жилищного строительства без проведения торгов, поскольку предварительное согласование места размещения объекта было осуществлено с нарушением земельного законодательства. Определением от 03.12.2009 N ВАС-15642/09 в передаче данного дела в Президиум ВАС РФ отказано.
В абзацах 1 - 3 пункта 15 статьи 3 Закона N 137-ФЗ указан еще один случай предоставления земельного участка лицу в аренду для жилищного строительства, комплексного освоения в целях жилищного строительства без проведения торгов до 30.12.2007, если предоставление земельного участка такому лицу предусмотрено соглашением, заключенным этим лицом с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления при одновременном соблюдении следующих условий: соглашение заключено до 30.12.2004; соглашением предусмотрены осуществление этим лицом передачи жилых помещений, снос объектов капитального строительства либо строительство объектов коммунальной или социальной инфраструктуры и на момент заключения договора аренды земельного участка в соответствии с данным пунктом указанные обязательства выполнены полностью.
Арбитражный суд Калининградской области отказал заместителю прокурора Калининградской области в удовлетворении заявления о признании недействительными Постановлений главы администрации муниципального образования "Гурьевский городской округ" (далее - администрация) от 24.12.2007 и от 29.12.2007 о предоставлении закрытому акционерному обществу "Зверохозяйство "Гурьевское" (далее - общество) в аренду двух земельных участков для строительства жилых домов.
Заместитель прокурора, обращаясь с заявлением в суд, указал, что администрация не могла предоставить земельные участки для жилищного строительства без проведения аукциона. Арбитражный суд установил, что земельные участки были предоставлены в аренду до 30.12.2007 в связи с наличием соглашения, заключенного администрацией и обществом 16.07.2004 в соответствии с правилами пункта 15 статьи 3 Закона N 137-ФЗ, и что условия этого соглашения общество полностью исполнило.
Суды апелляционной и кассационной инстанций оставили решение суда первой инстанции без изменения, указав, что оспариваемые ненормативные акты соответствуют ЗК РФ, Закону N 137-ФЗ и не нарушают права каких-либо лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (дело N А21-1296/2008).
Арбитражные суды трех инстанций пришли к выводу о том, что Комитет по управлению имуществом Тверской области (далее - комитет) незаконно отказал муниципальному унитарному предприятию "Тверьстройзаказчик" (далее - предприятие) в предоставлении в аренду земельного участка под строительство жилого дома. Суды установили, что предприятие во исполнение договора, заключенного с комитетом в 1999 году и предусматривающего снос капитальных объектов и расселение жильцов снесенных домов, полностью за свой счет выполнило указанные обязательства, поставило испрашиваемый участок на кадастровый учет, поэтому у комитета не было законных оснований для отказа предприятию в предоставлении в аренду испрашиваемого участка (дело N А66-8375/2007).
В соответствии с пунктом 5 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке:
1) выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта;
2) выполнение в отношении этого участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета;
3) принятие решения о предоставлении земельного участка в соответствии с правилами статьи 32 ЗК РФ.
Процедура выбора земельного участка регламентирована в статье 31 ЗК РФ. Согласно данной норме в случае обращения гражданина или юридического лица с заявлением о выборе земельного участка для строительства орган местного самоуправления обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.
Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления.
Пунктом 9 статьи 31 ЗК РФ предусмотрено, что решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано заинтересованным лицом в суд. Однако в названной статье отсутствует указание на возможность обжалования в судебном порядке отказа (бездействия) органа местного самоуправления в проведении процедуры выбора земельного участка для строительства. Представляется, что отказ или бездействие органа местного самоуправления могут быть обжалованы в судебном порядке. В статье 31 ЗК РФ определен порядок действий органа местного самоуправления в связи с получением заявления о выборе земельного участка, поэтому немотивированное и незаконное невыполнение этих действий или незаконный отказ в проведении выбора участка будут препятствовать осуществлению дальнейшей процедуры получения земельного участка для строительства и приведут к нарушению прав лица, обратившегося с указанным заявлением. Нарушенные права подлежат защите, в том числе и в судебном порядке.
При рассмотрении таких споров подлежат исследованию вопросы, связанные с возможностью предоставления испрашиваемого земельного участка с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории. Выбор земельного участка, произведенный без учета названных условий, может привести к невозможности предоставления земельного участка для строительства, а также к нарушению прав самого заявителя, который должен за свой счет получать необходимые согласования и проводить необходимые экспертизы на основании выданного ему органом местного самоуправления акта о выборе участка. По смыслу статьи 31 ЗК РФ земельный участок, который заинтересованное лицо просит выбрать ему для строительства какого-либо объекта, должен быть свободен от строений и прав третьих лиц.
Арбитражный суд Тверской области отказал обществу с ограниченной ответственностью "Вертес" (далее - общество) в признании недействительным постановления администрации Конаковского района Тверской области (далее - администрация) об отказе обществу в размещении лодочной станции, а также в удовлетворении требования об обязании администрации приступить к процедуре выбора участка для строительства объекта недвижимости. Суд установил, что на испрашиваемом обществом земельном участке находится строение, подпадающее по внешним признакам под объект недвижимости, "правовая судьба" которого в установленном порядке не разрешена; в отношении этого объекта и земельного участка, часть которого сформирована и поставлена на кадастровый учет, имеются правопритязания третьих лиц. При таком положении суд пришел к выводу, что выбор этого земельного участка по правилам статьи 31 ЗК РФ для строительства по заявлению общества невозможен.
Суды апелляционной и кассационной инстанций признали этот вывод законным и обоснованным. Кроме того, кассационный суд указал, что отказ в выборе названного участка не может нарушать законных прав и интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку процедура выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта требует проведения различных экспертиз и согласований, указанных в ЗК РФ, а при наличии спора в отношении этого участка и расположенного на нем объекта такие действия, требующие значительных материальных затрат, могут не привести к желаемому результату и повлечь убытки для заявителя (дело N А66-940/2009).
В силу пункта 6 статьи 31 ЗК РФ исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 ЗК РФ, принимают решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, которое является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства или решения об отказе в размещении объекта.
Предметом исследования по спорам об обжаловании заинтересованными лицами решения о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта являются следующие обстоятельства: соблюдена ли процедура выбора земельного участка по правилам статьи 31 ЗК РФ; утверждена ли органом местного самоуправления схема расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории; получены ли все необходимые согласования с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями; проинформировано ли население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства; имеются ли препятствия, установленные законом для строительства объекта, который намерен построить заявитель; каким образом нарушены права заявителя, обращающегося в суд с требованием о признании незаконным решения о предварительном согласовании иному лицу места размещения объекта. Причем в силу статьи 200 АПК РФ обязанность доказать обоснованность принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в таком согласовании возложена на орган, принявший оспариваемое решение.
Решением Арбитражного суда Тверской области, оставленным без изменения апелляционным и кассационным судами, удовлетворено заявление общества с ограниченной ответственностью "Валан-Сити" (далее - общество) о признании недействительным постановления администрации Конаковского района Тверской области об отказе обществу в предварительном согласовании места размещения объекта и утверждении акта выбора земельного участка для строительства производственного комплекса. Суд установил, что акт выбора испрашиваемого участка и проект его границ согласованы со всеми членами комиссии по подготовке таких актов, с главой поселения, необходимыми службами; орган местного самоуправления проинформировал население о предстоящем строительстве производственного комплекса в надлежащем печатном органе; установленных законом препятствий для строительства названного объекта не имеется. Суд исследовал и признал необоснованным довод администрации о нахождении спорного участка на землях общего пользования. С учетом установленных обстоятельств суд пришел к выводу, что у администрации не было предусмотренных законом оснований для отказа обществу в утверждении акта выбора земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта (дело N А66-10018/2009).
Арбитражный суд Новгородской области отказал обществу с ограниченной ответственностью "БоровичиТеплоМонтажСервис" (далее - общество) в удовлетворении заявления об отмене распоряжения администрации Боровичского муниципального района, которым обществу отказано в предварительном согласовании места размещения котельной. Суд установил, что земельный участок, на котором общество намерено построить котельную, частично находится в береговой полосе реки Мста и в границах первого пояса зоны санитарной охраны водозабора. В соответствии с санитарными нормами и правилами на территории первого пояса зоны санитарной охраны водозабора не допускается строительство, не имеющее непосредственного отношения к эксплуатации, реконструкции и расширению водопроводных сооружений, размещение жилых и производственных зданий. В соответствии с пунктом 6 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования.
С учетом приведенных обстоятельств кассационная инстанция признала правильным вывод суда первой инстанции о том, что администрация обоснованно отказала обществу в предварительном согласовании места размещения котельной (дело N А44-1081/2009).
Нарушения требований земельного и природоохранного законодательства, допущенные при утверждении акта выбора земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, могут послужить основанием не только для признания незаконными решений соответствующих органов о предварительном согласовании места размещения объекта, но и для признания недействительным в судебном порядке договора аренды земельного участка для строительства, заключенного в порядке статьи 32 ЗК РФ.
Так, Арбитражный суд Мурманской области признал недействительным договор аренды земельного участка для строительства кафе, заключенный Комитетом имущественных отношений города Мурманска и обществом с ограниченной ответственностью "Сервис-Строй", ввиду отсутствия согласования места размещения объекта в водоохранной зоне водного объекта с надлежащим государственным органом в области управления использованием и охраной водного фонда и проведения государственной экологической экспертизы по материалам, обосновывающим выбор земельного участка под строительство кафе в районе озера, с нарушением принципов и порядка ее проведения. Суд пришел к выводу о том, что поскольку в нарушение требований пункта 1 статьи 422 ГК РФ оспариваемый договор не соответствует обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), то в силу статьи 168 того же Кодекса он является ничтожным.
Апелляционный суд указал, что признание в судебном порядке предшествующей заключению спорного договора процедуры несоответствующей действующему законодательству не позволяет считать устранимым нарушение, заявленное в качестве основания иска.
Суд кассационной инстанции оставил принятые по делу судебные акты без изменения (дело N А42-4405/2008).
Пунктом 4 статьи 31 ЗК РФ предусмотрено, что орган местного самоуправления должен проинформировать землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для государственных и муниципальных нужд земельных участков, находящихся соответственно в их пользовании и владении, в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства. В том случае, если данная обязанность не исполнена, решение об утверждении акта выбора земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта для строительства может быть признано незаконным по заявлению лиц, указанных в пункте 4 статьи 31 ЗК РФ.
Федеральное государственное унитарное предприятие "Племенной совхоз "Кольский" (далее - предприятие) обратилось в арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании недействительным постановления администрации муниципального образования "Кольский район Мурманской области" (далее - администрация) об утверждении акта выбора и предварительном согласовании места размещения объекта. В обоснование заявления предприятие сослалось на то, что оспариваемым постановлением предварительно согласован для строительства земельный участок, являющийся частью земельного участка, предоставленного заявителю в постоянное (бессрочное) пользование.
Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявления, посчитав, что права предприятия не нарушены, поскольку администрация действовала в пределах полномочий, предусмотренных статьями 29, 30, 31 ЗК РФ, а предприятие не доказало, что использует спорный участок по целевому назначению.
Апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил заявление ввиду следующего: поскольку право постоянного (бессрочного) пользования предприятия в отношении спорного участка не прекращено в установленном порядке, администрация, не известив предприятие о возможном изъятии у него части земельного участка, в нарушение требований пункта 4 статьи 31 ЗК РФ предварительно согласовала место размещения и утвердила акт выбора, который не был согласован предприятием.
Кассационная инстанция оставила Постановление апелляционного суда без изменения (дело N А42-2715/2007).
В силу пункта 8 статьи 31 ЗК РФ решение о предварительном согласовании места размещения объекта, являющееся основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства, действует в течение трех лет. Положения данного пункта имеют императивный характер, поэтому исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, поименованные в статье 29 ЗК РФ, не вправе устанавливать сокращенный срок действия решения о предварительном согласовании мест размещения объекта. Представляется, что данный срок установлен с учетом того, что лицу, которому согласовано место размещения объекта, необходимо выполнить множество мероприятий, связанных с подготовкой документации для предоставления участка под строительство, в том числе осуществить межевание его границ и поставить на кадастровый учет.
Общество с ограниченной ответственностью "Алмаз" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании незаконным и отмене Постановления администрации городского округа "Город Калининград" (далее - администрация) от 19.12.2008 об отказе обществу в размещении административного здания, ссылаясь на следующие обстоятельства. Администрация Постановлением от 11.05.2007 утвердила акт выбора земельного участка и предварительно согласовала обществу место размещения строительства административного здания, установив срок действия Постановления в один год. Общество, выполнив все мероприятия, предусмотренные в Постановлении о предварительном согласовании места размещения объекта, направило в администрацию письмо, в котором просило объяснить причины приостановления процедуры оформления его прав на указанный участок. Администрация на письмо общества не ответила, а Постановлением от 19.12.2008 отменила Постановление от 11.05.2007 и отказала заявителю в размещении административного здания по причине истечения установленного в данном Постановлении годичного срока предварительного согласования.
Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявления общества, посчитав, что администрация вправе установить более короткий срок предварительного согласования места размещения объекта, чем указано в пункте 8 статьи 31 ЗК РФ; поскольку общество не обжаловало Постановление от 11.05.2007 в части определения срока, администрация правомерно отменила это Постановление и отказала обществу в размещении названного здания.
Апелляционный суд, отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя заявление общества, правомерно исходил из того, что администрация не вправе устанавливать сокращенный срок действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта.
Суд кассационной инстанции признал Постановление апелляционного суда законным и обоснованным (дело N А21-1054/2009).
Установленный пунктом 8 статьи 31 ЗК РФ трехгодичный срок действия предварительного согласования места размещения объекта не является пресекательным, поскольку закон не содержит оговорок о невозможности его продления. Например, орган, уполномоченный распоряжаться земельными участками, может продлить указанный срок в случае, если такое продление вызвано необходимостью завершить выполнение процедур, предусмотренных статьей 31 ЗК РФ для предоставления участка в аренду, и лицо, которому данный участок был предварительно согласован, не смогло по объективным, не зависящим от него причинам выполнить указанные процедуры в обозначенный срок.
Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций, исходя из приведенной выше позиции, признали незаконным отказ Комитета муниципального имущества и земельных ресурсов администрации городского округа "Город Калининград" (далее - комитет) в заключении с обществом договора аренды земельного участка для строительства. Суды установили, что обществу 28.06.2004 предварительно согласован земельный участок для размещения административного здания; в дальнейшем уполномоченный орган продлил срок предварительного согласования до 28.06.2008 ввиду изменения законодательства, регламентирующего порядок и условия предоставления земельных участков для строительства, а также в связи с длительной процедурой постановки участка на кадастровый учет; 16.05.2008 принято Постановление о предоставлении земельного участка в аренду для строительства в порядке статей 31, 32 ЗК РФ. С учетом установленных обстоятельств суды пришли к выводу о том, что отказ комитета заключить договор аренды земельного участка противоречит ЗК РФ и нарушает права и законные интересы общества, которое выполнило все требования статьи 31 ЗК РФ и которому уполномоченный орган продлил срок предварительного согласования (дело N А21-64832/2008).
В случае если лицо, которому в установленном порядке согласовано место размещения объекта и которое в течение трехлетнего срока действия предварительного согласования по вине государственных органов, органов местного самоуправления, государственных организаций не смогло выполнить все процедуры, необходимые для дальнейшего предоставления земельного участка в аренду для строительства, оно вправе обратиться в суд с требованием об обязании исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, указанного в статье 29 ЗК РФ, продлить срок действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта. При этом по правилам статьи 65 АПК РФ заявитель должен доказать, что он предпринимал все необходимые меры для выполнения процедур, предусмотренных статьей 31 ЗК РФ, однако из-за незаконного бездействия названных органов или организаций не смог получить нужные согласования, иные документы или поставить участок на кадастровый учет.
Арбитражный суд Калининградской области при рассмотрении заявления общества с ограниченной ответственностью "Глория" (далее - общество) об обязании администрации городского округа "Город Калининград" (далее - администрация) продлить срок действия постановления о предварительном согласовании места размещения административного здания установил следующее.
Невыполнение заявителем в пределах срока предварительного согласования места размещения объекта, установленного Постановлением от 14.12.2007, обязательств по формированию земельного участка и постановке его на кадастровый учет обусловлено бездействием администрации, которая не предоставила необходимые документы для разработки проекта землеустройства и не приняла соответствующие ненормативные акты по переоформлению прав иного лица на спорный участок, требующиеся для постановки его на кадастровый учет.
Поскольку администрация, кроме ссылки на отсутствие в земельном законодательстве нормы, предусматривающей возможность продления срока предварительного согласования места размещения объекта, не привела в обоснование отказа продлить этот срок никаких иных доводов о наличии препятствий для завершения обществом процедуры предварительного согласования размещения административного здания, суд с учетом приведенных обстоятельств обязал администрацию продлить названный срок для завершения заявителем процедуры предварительного согласования.
Апелляционный и кассационный суды оставили решение суда первой инстанции без изменения (дело N А21-8552/2009).
Исполнительный орган государственной власти или местного самоуправления, указанные в статье 29 ЗК РФ, вправе либо отказать в предоставлении земельного участка в аренду для строительства лицу, которому было предварительно согласовано место размещения объекта, либо отменить ранее принятые ненормативные акты о предварительном согласовании места размещения объекта по истечении трехгодичного срока предварительного согласования в том случае, если названное лицо по своей вине не выполнило в указанный срок необходимые действия для получения различных согласований, для формирования земельного участка и постановки его на кадастровый учет.
Арбитражный суд Калининградской области отказал в удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью "ТрансЕвропаИнформ" (далее - общество) о признании недействительным постановления администрации городского округа "Город Калининград" (далее - администрация), которым признаны утратившими силу постановления о предварительном согласовании обществу места размещения объекта и продлении срока действия предварительного согласования.
Суд установил, что срок действия постановления о предварительном согласовании истек, общество не обратилось ни в период его действия, ни после истечения срока предварительного согласования с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду для строительства в порядке статьи 32 ЗК РФ с приложением кадастровой карты (плана) земельного участка и с заявлением в соответствующую организацию об изготовлении такой карты (плана), общество не представило доказательств того, что администрация или другие органы, организации допустили незаконное бездействие.
При названных обстоятельствах суд пришел к выводу, что администрация правомерно признала утратившими силу ранее принятые ненормативные акты о предварительном согласовании обществу места размещения объекта. Суд кассационной инстанции признал этот вывод правильным (дело N А21-10627/2009).
Последствия признания в судебном порядке недействительным решения о предварительном согласовании места размещения объекта предусмотрены пунктом 9 статьи 31 ЗК РФ. Согласно данной норме исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 названного Кодекса и принявшие такое решение, возмещают гражданину или юридическому лицу расходы, понесенные ими в связи с подготовкой документов, необходимых для принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Таким образом, ответственность за принятие незаконного решения возлагается на орган, его принявший. Данный орган должен проверить представленные гражданином или юридическим лицом документы на соответствие требованиям статьи 31 ЗК РФ, установить, получены ли все необходимые согласования, проведены ли нужные экспертизы и общественные слушания. В случае если лицо, претендующее на получение земельного участка для строительства, представило неполный пакет документов, необходимых для принятия решения о предоставлении земельного участка, уполномоченный орган не должен принимать такое решение.
В соответствии со статьями 16 и 1069 ГК РФ убытки и вред, причиненные юридическому лицу в результате незаконных действий государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет соответствующей казны.
Лицо, обращающееся с иском о взыскании убытков по правилам названных норм ЗК РФ и ГК РФ, должно доказать наличие в совокупности следующих условий: незаконность изданного соответствующим органом акта, размер причиненного истцу вреда, причинную связь между изданием незаконного акта и негативными для истца последствиями. В том случае, если в результате принятия незаконного решения о предоставлении земельного участка для строительства с истцом был заключен договор аренды земельного участка, уплаченная истцом арендная плата не может быть взыскана как убытки по правилам названных норм. Вопрос о возможности возвращения арендной платы по исполнявшемуся сторонами договору аренды земельного участка подлежит рассмотрению в рамках дела о применении последствий недействительности ничтожной сделки - договора аренды земельного участка, заключенного с нарушением требований статей 31 и 32 ЗК РФ.
Общество с ограниченной ответственностью "Щит и медицина" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с иском к муниципальному образованию "Зеленоградский район" Калининградской области о взыскании убытков, причиненных истцу в связи с изданием уполномоченным органом ненормативных актов о предоставлении истцу земельных участков для строительства и заключенных на основании этих актов договоров аренды, признанных незаконными решением суда общей юрисдикции по иску прокурора.
Данное дело дважды рассматривалось судами всех трех инстанций, поскольку было направлено судом кассационной инстанции на новое рассмотрение для исследования доказательств, представленных истцом в обоснование возникших у него убытков.
Рассматривая жалобу ответчика на судебные акты, принятые по результатам повторного рассмотрения дела, суд кассационной инстанции изменил Постановление апелляционного суда и взыскал с ответчика за счет казны муниципального образования убытки, понесенные истцом в связи с подготовкой документов, необходимых для принятия решений о предварительном согласовании мест размещения объектов и предоставлении ему земельных участков в аренду для строительства, в том размере, который суд первой инстанции посчитал доказанным на основании представленных обществом документов. Кассационный суд отказал в удовлетворении требования о взыскании с ответчика уплаченных истцом арендных платежей по договорам аренды, признанным недействительными судом общей юрисдикции, указав на то, что последствия недействительности ничтожной сделки не могут быть применены в рамках отношений, возникающих в результате принятия органом незаконного ненормативного акта, при рассмотрении требования пострадавшего лица о возмещении убытков.
Определением от 26.05.2010 N ВАС-4997/10 отказано в передаче данного дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора Постановления кассационного суда (дело N А21-2546/2008).
Убытки, которые гражданин или юридическое лицо понесли в связи с подготовкой документов, необходимых для принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, подлежат возмещению по правилам пункта 9 статьи 31 ЗК РФ и в том случае, когда решение о предварительном согласовании места размещения объекта отменил сам орган, его принявший, ввиду незаконности такого решения. Данный вывод сделан в Постановлении Президиума ВАС РФ от 25.04.2006 N 12359/05.
Решение о предоставлении земельного участка для строительства, принятое уполномоченным органом в порядке статьи 32 ЗК РФ, может быть оспорено в арбитражном суде. По правилам главы 24 АПК РФ такое требование подлежит удовлетворению при наличии двух условий в совокупности: оспариваемое решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При рассмотрении названных требований подлежит исследованию вопрос о том, могут ли быть восстановлены права заявителя в результате удовлетворения арбитражным судом его заявления.
Общество с ограниченной ответственностью "Трапеза" (далее - общество-1) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным распоряжения Министерства природных ресурсов Республики Карелия (далее - министерство) от 30.04.2009 о предоставлении обществу с ограниченной ответственностью "Коломна-Спорт" (далее - общество-2) земельного участка для строительства общественно-торгового центра, ссылаясь на то, что оно также претендует на предоставление участка в аренду для строительства.
Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявления, не усмотрев установленных статьями 198 и 201 АПК РФ оснований для признания оспариваемого распоряжения недействительным. Суд отметил, что на основании заявления общества-2 уполномоченный орган 03.10.2006 предварительно согласовал ему место размещения объекта для строительства названного объекта; общество-2 за свой счет расселило жильцов жилых домов, расположенных на участке, выполнило проектные работы, осуществило постановку участка на кадастровый учет; Постановлением от 30.04.2009 министерство предоставило названный участок обществу-2 в аренду по правилам статей 31 и 32 ЗК РФ. Суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое распоряжение не может нарушать законных прав общества-1, обратившегося с заявлением о предоставлении ему того же участка в аренду для строительства в июне 2009 года, то есть после завершения процедуры предоставления участка под строительство.
Апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил заявленное требование, исходя из следующего: оспариваемое распоряжение незаконно, поскольку является незаконным Постановление от 03.10.2006 о предварительном согласовании обществу-2 места размещения объекта ввиду того, что акт выбора земельного участка был выдан не обществу-2, а иному лицу.
Суд кассационной инстанции отменил Постановление апелляционного суда и оставил в силе решение суда первой инстанции. Кассационный суд указал, что работы по формированию земельного участка, его постановке на кадастровый учет, расселение жильцов жилых домов на этом участке, подготовка проектной документации по строительству проведены за счет общества-2; Постановление от 03.10.2006 не признано незаконным в установленном порядке и не может быть признано таковым по заявлению общества-1, образованного как юридическое лицо только в июне 2008 года; общество-1 обратилось с заявлением о предоставлении ему земельного участка в аренду после завершения процедуры, предусмотренной пунктом 5 статьи 30 ЗК РФ, и издания распоряжения о предоставлении обществу-2 земельного участка. При таких обстоятельствах оспариваемый ненормативный акт не нарушает прав и законных интересов общества-1.
Определением от 13.08.2010 N ВАС-9763/10 отказано в передаче данного дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора судебных актов первой и кассационной инстанций (дело N А26-5203/2009).
В настоящей статье обозначены отдельные проблемы предоставления земельных участков для строительства, которые были предметом рассмотрения арбитражных судов Северо-Западного округа. Как правило, в каждом деле множество особенностей и конкретных обстоятельств, подлежащих исследованию и оценке при принятии судебных актов, однако проведенный анализ существующей практики свидетельствует о единообразном толковании норм земельного законодательства, регламентирующих предоставление земельных участков для строительства.
Название документа