Конституционная регламентация ограничений права на землю: проблемы теории
(Шириновская А. С.) ("Конституционное и муниципальное право", 2011, N 2) Текст документаКОНСТИТУЦИОННАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ОГРАНИЧЕНИЙ ПРАВА НА ЗЕМЛЮ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ <*>
А. С. ШИРИНОВСКАЯ
-------------------------------- <*> Shirinovskaya A. S. Constitutional regulation of limitations of right to land: problems of theory.
Шириновская Анна Сергеевна, аспирантка кафедры земельного и экологического права Уральской государственной юридической академии.
Статья посвящена анализу теоретических подходов к толкованию природы конституционно-правовых ограничений с точек зрения различных авторов. Рассмотрены особенности ограничения права на землю с позиции конституционного и земельного права. Предложен авторский вариант дефиниции "ограничение конституционного права на землю".
Ключевые слова: ограничение права на землю, проблемы теории, пределы ограничений прав и свобод, конституционное право, земельное право.
The article is devoted to the analysis of the theoretical approaches to the interpretation of the nature of constitutional and legal restraints from the view point of various authors. The specifics of the restrictions to the title to land have been considered as viewed by the constitutional right and land law. The author's own definition of the "restriction to the constitutional right to land" has been proposed.
Key words: limitation of right to land, problems of theory, limits of limitations of rights and freedoms, constitutional law, land law.
Ограничение прав человека и гражданина является одной из наиболее острых проблем в научном мире, поскольку в ходе любого процесса развития общества возникают ситуации, требующие со стороны государства установления ограничений прав граждан. Как справедливо отмечает А. В. Малько, конституционные ограничения выступают специфическим индикатором, позволяющим определить степень свободы и защищенности личности <1>. -------------------------------- <1> Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. М.: Юристъ, 2005. С. 88.
Проблеме конституционных ограничений в научной литературе посвящено достаточно много исследований <2>. Между тем в доктрине не выработано единого определения понятия "ограничения права". В частности, Б. С. Эбзеев, исследуя конституционно-правовые аспекты ограничений прав, определяет их как "допускаемые конституцией и установленные федеральным законом изъятия из конституционного статуса человека и гражданина" <3>. -------------------------------- <2> Агеев В. Н. Конституционные ограничения основных прав и свобод личности в Российской Федерации: Теория, история, практика: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006; Должиков А. В. Конституционные критерии допустимости ограничения основных прав человека и гражданина в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2003; Переверзев А. А. Основания ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006; Пчелинцев С. В. Ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов: Методология, теория и практика: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006; Шаклеин Н. И. Ограничение прав и свобод человека в Российской Федерации: Конституционно-правовые вопросы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. <3> Эбзеев Б. С. Конституция. Демократия. Права человека. Москва-Черкасск: Пул, 1992. С. 25.
Вопрос о разграничении пределов и ограничений прав и свобод человека был подробно рассмотрен правоведами в выступлениях на Круглом столе. Так, В. И. Гойман утверждает, что "ограничение права (свободы) - это осуществляемое в соответствии с предусмотренными законом основаниями и в установленном порядке сужение его объема" <4>. С точки зрения М. А. Нагорной, "ограничения прав человека представляют собой изменение содержания или объема действия нормы права" <5>. -------------------------------- <4> Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву: Круглый стол журнала "Государство и право" // Государство и право. 1998. N 7. С. 25. <5> Там же. С. 26.
В. И. Крусс трактует категорию "ограничения" в двух смыслах: "широком - как родовое понятие и узком - как специфическую форму опосредования основных прав и свобод человека и гражданина". С ограничением в узком понятии он связывает "изменение содержания прав человека, которое не должно касаться их сущности" <6>. -------------------------------- <6> Там же. С. 62.
Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая вопрос об ограничении права распоряжения объектами недвижимости, указал на необходимое условие такого ограничения - обязанность сохранения целевого назначения этих объектов <7>. -------------------------------- <7> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 2000 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4 статьи 104 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой компании Timber Holdings International Limited" // СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2258.
Условия ограничения прав человека и гражданина закреплены в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, из которой следует, что, во-первых, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и, во-вторых, только в той мере, в которой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В доктрине конституционного права ряд ученых придерживаются позиции, согласно которой ограничение прав и свобод граждан допустимы не только на основании федерального закона, но и на основании закона субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. В частности, А. В. Должиков утверждает, что большинство ученых "искаженно цитируют" положения ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, поскольку если бы в действительности ограничения устанавливались исключительно на основании федеральных законов, то Конституция не могла бы ограничивать основные права. А такие ограничения существуют <8>. -------------------------------- <8> Должиков А. В. Ограничение основных прав законами субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 2. С. 14 - 16.
Придерживаясь аналогичной позиции, В. Д. Карпов на основании п. "б" ст. 72 Конституции Российской Федерации и Особого мнения судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н. В. Витрука по делу от 24 июня 1997 г. утверждает, что когда федеральным центром делегированы регионам на основании федерального законодательства какие-либо полномочия по ограничению прав и свобод граждан, то порядок применения соответствующей нормы закона может конкретизироваться законом субъекта Российской Федерации <9>. -------------------------------- <9> Карпов Д. В. Критерии правомерности ограничения прав и свобод человека // Теория и практика ограничения прав человека по российскому и международному праву: Сб. науч. трудов / Под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 1998. Ч. II. Т. 2. С. 133 - 142.
Указанная позиция представляется некорректной, объективно не обоснованной и противоречащей положениям Основного Закона (ч. 3 ст. 55). В этом случае следует согласиться с умозаключением С. В. Пчелинцева, согласно которому осуществление полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, осуществляемое региональным законодателем, абсолютно не идентично осуществлению полномочий по их ограничению, находящихся в ведении Российской Федерации <10>. -------------------------------- <10> Пчелинцев С. В. Проблемы ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов. М.: Норма, 2006. С. 220.
И. М. Приходько, исследуя правовые проблемы ограничений прав и свобод граждан, акцентирует внимание на целях ограничения, которые призваны удерживать субъектов права от противозаконного удовлетворения собственных интересов, от поведения, вредного для других граждан и общества в целом <11>. -------------------------------- <11> Приходько И. М. Правовые ограничения в законодательстве: проблемы теории и практики // Правоведение. 1999. N 1. С. 241.
При этом необходимо отметить, что ограничения прав и свобод граждан должны быть соразмерны конституционно признанным целям во избежание "произвола" <12> и "установления чрезмерных ограничений" <13>. Как отмечает И. А. Ледях, ограничения не должны наносить либо допускать минимальный ущерб правам и свободам граждан по сравнению с возможным применением других средств <14>. -------------------------------- <12> Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М.: Норма, 2007. С. 193. <13> Агеев В. Н. Конституционные ограничения прав и свобод личности в Российской Федерации: теория, история, практика: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 113. <14> Ледях И. А. Конституционный контроль - принципы и формы // Общая теория прав человека / Рук. авт. кол. и отв. ред. Е. А. Лукашева. М.: Норма, 1996. С. 363 - 364.
Представляется, что более верной является позиция Д. И. Делева, который рассматривает ограничение прав и свобод человека и гражданина в качестве наиболее крайней меры, допустимой только в том случае, когда иными мерами достижение цели невозможно <15>. Аналогичное утверждение было изложено в Особом мнении судьи Конституционного Суда Российской Федерации А. Л. Кононова, согласно которому "эта мера необходимости ограничения, как она понимается в Конституции Российской Федерации (ст. 55, ч. 3), международных пактах о правах человека и в практике применения Конвенции о защите прав человека и основных свобод, предполагает правомерность введения ограничений прав и свобод только тогда, когда отсутствует иная возможность регулирования и не может быть обнаружен иной механизм правовой защиты конституционно значимых целей" <16>. -------------------------------- <15> Делев Д. И. Конституционно-правовые основы ограничения прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2008. С. 102. <16> По делу о проверке конституционности Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" // СЗ РФ. 2005. N 23. Ст. 2311.
Исследуя данную правовую категорию, необходимо обратить внимание на понятийный аппарат, применяемый законодателем в Основном Законе РФ. В частности, следует рассмотреть вопрос о соотношении термина "ограничение" с такими конституционными категориями, как "отрицание", "умаление" и "отмена" прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с ч. 1 ст. 55 Основного Закона перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Отсюда следует, что перечень прав и свобод, закрепленных в Основном Законе Российской Федерации, не является исчерпывающим. Как справедливо отметил В. А. Четвернин, в Конституции перечислены лишь те общепризнанные права и свободы человека и гражданина, которые, по мнению составителей Основного Закона, являются основными. При этом он подчеркнул, что это вовсе не означает отсутствие других общепризнанных естественных и неотчуждаемых прав и свобод и что эти другие являются второстепенными по отношению к перечисленным в Конституции Российской Федерации <17>. Следовательно, помимо Основного Закона России права и свободы могут содержаться и в иных нормативных правовых актах. -------------------------------- <17> Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В. А. Четвернин. М., 1997. С. 31.
Таким образом, "отрицание" основных прав и свобод человека и гражданина в контексте ч. 1 ст. 55 Конституции Российской Федерации означает непризнание существования иных помимо перечисленных в Основном Законе страны прав и свобод человека и гражданина. Отсутствие упоминания в Конституции какого-либо принадлежащего человеку права не означает его отрицания <18>, а ссылка на отсутствие в Конституции Российской Федерации того или иного права, утвержденного законодательством или указанного в международных договорах, ратифицированных Государственной Думой, является юридически недействительной <19>. Следовательно, понятия "ограничение" и "отрицание" прав и свобод человека и гражданина не являются синонимами. -------------------------------- <18> Садовникова Г. Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). М.: Юрайт-Издат, 2006 // СПС "КонсультантПлюс". ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Л. А. Окунькова) включен в информационный банк согласно публикации - БЕК, 1996 (2-е издание, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <19> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л. А. Окунькова. М.: Юристъ, 2002 // СПС "КонсультантПлюс".
Одним из наиболее дискуссионных вопросов в доктрине конституционного права является вопрос о соотношении понятий "ограничение" и "умаление" прав и свобод человека и гражданина. Одни авторы отождествляют данные конституционные категории. Так, по мнению О. Н. Ведерниковой <20> и Л. В. Лазарева <21>, под умалением прав следует понимать необоснованное ограничение прав и свобод человека и гражданина, в том числе ограничение их объема, действий по кругу лиц, во времени и в пространстве, сокращение гарантий их обеспечения и защиты. Е. Ш. Рассолова в результате проведения теоретико-правового анализа конституционных категорий "умаление", "отрицание", "отмена" и "нарушение" прав и свобод человека и гражданина приходит к выводу, что все указанные понятия означают "ограничение" в негативном смысле <22>. -------------------------------- <20> Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. О. И. Тиунова. М.: Норма, 2005. С. 301. <21> Лазарев Л. В. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Проспект, 2009 // URL: http://www. yurlib. ru/ book_31.php (дата обращения: 02.12.2010). <22> Рассолова Е. Ш. Ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 19.
Вышеуказанные умозаключения представляются не вполне корректными, поскольку названные правовые категории имеют различный конституционно-правовой смысл и содержание, в связи с чем не могут быть отождествлены. Наиболее верной представляется позиция ученых, которые термин "умаление" рассматривают в качестве не ограничения прав, а принижения значения их основного содержания <23>, уменьшения их критериальной и регулятивной роли для текущего законодательства <24>, "девальвации их ценности для правовой системы" <25> и т. п. -------------------------------- <23> Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий / Отв. ред. В. А. Четвернин. М., 1997. С. 31. <24> Лапаева В. В. Проблема ограничения прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ (опыт доктринального осмысления) // Журнал российского права. 2005. N 7. С. 20 - 21. <25> Зорькин В. Д. Право и правоприменение в Российской Федерации: доктрина и практика // Материалы к докладу на международной конференции "Право и правоприменение в России: междисциплинарные подходы", проводимой Институтом проблем правоприменения Европейского университета (г. Санкт-Петербург, 15 апреля 2010 г.) // URL: http:// www. ksrf. ru/ News/ Speech/ Pages/ ViewItem. aspx? ParamId=36 (дата обращения: 02.12.2010).
Конституцией РФ закреплено положение о запрете по изданию законов, отменяющих права и свободы человека и гражданина. Это означает, что в России исключена возможность использовать законодательство для изъятий из перечня прав и свобод, провозглашенных Основным Законом РФ и международными правовыми актами. В этой связи представляет интерес утверждение М. П. Авдеенковой, согласно которому указанное положение является закономерным итогом многолетней борьбы за права человека во всем мире, осознанием их ценности и необходимости правовой охраны и защиты <26>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий (под ред. Ю. А. Дмитриева) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2007. ------------------------------------------------------------------ <26> Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный) / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М.: Деловой двор, 2009. С. 221.
Резюмируя вышеизложенное, следует сделать вывод, что рассматриваемые конституционные категории "ограничение", "отрицание", "умаление" и "отмена" прав и свобод человека и гражданина не являются тождественными. Учитывая особое значение такого объекта, как земля, законодателем на конституционном уровне в отдельной статье закреплены условия ограничения прав собственника: владение, пользование и распоряжение землей не должно наносить ущерба окружающей среде и нарушать права и законные интересы иных лиц (ч. 2 ст. 36 Конституции РФ). Указанные положения конкретизированы в ст. 1 Земельного кодекса РФ, и установлена возможность ограничения прав собственника в целях охраны окружающей среды и жизни и здоровья человека. При этом следует отметить, что главная задача охраны окружающей среды заключается в обеспечении реальных гарантий прав человека и гражданина на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду, благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения. В рамках данного исследования следует отметить, что ограничение прав на землю необходимо отличать от случаев, когда в силу положений закона само право в своем содержании является ограниченным (право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, пожизненного наследуемого владения, безвозмездного срочного пользования, сервитут) <27>. -------------------------------- <27> Габучева С. А. Публичные ограничения имущественных прав на землю // Юрист. 2006. N 2 // СПС "КонсультантПлюс".
В Земельном кодексе Российской Федерации конкретизировано и такое положение об ограничении права собственности, закрепленное в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, как возможность принудительного отчуждения (изъятия) земельного участка для государственных и муниципальных нужд путем его выкупа. Однако при этом необходимо различать принудительное отчуждение (изъятие) земельного участка для государственных и муниципальных нужд в конституционном и земельно-правовом аспектах, поскольку правовые последствия изъятия и ограничения в земельном праве имеют различный характер. В конституционно-правовом аспекте изъятие имущества у собственника не прекращает его права на приобретение иного объекта земельных правоотношений. Здесь речь идет о праве субъектов на землю в целом. В то же время в земельном праве законодатель рассматривает все отношения между субъектами по поводу конкретного индивидуализированного земельного участка. Очевидно, что при изъятии земельного участка обязательно наступает прекращение права на земельный участок. Субъект утрачивает все права на изъятое имущество, которое становится объектом права другого лица. Напротив, при ограничении субъект сохраняет право собственности на принадлежащий ему земельный участок. В данном случае утрачивается только определенная конкретным актом часть этих прав без прекращения связи собственника с имуществом <28>. -------------------------------- <28> Ильясова К. М. Понятие и виды обременений прав на недвижимое имущество в Казахстане // Цивилистические записки: Межвузовский сборник научных трудов. М., 2001. С. 239.
По мнению автора, важно именно достижение целей, регламентированных Конституцией Российской Федерации при установлении ограничений прав и свобод граждан. Как справедливо отмечает Н. И. Матузов, реализация правовых норм имеет смысл и практическое значение только при достижении заключенных в них целей как процесс реализации желаемых результатов <29>. -------------------------------- <29> Матузов Н. И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов, 1972. С. 225.
Применительно к земельным правоотношениям конституционные ограничения прав лиц на землю устанавливаются в целях обеспечения решения ряда приоритетных задач, к числу которых относятся: осуществление рационального и эффективного использования земли и одновременно обеспечение охраны данного природного объекта. При этом характер ограничений должен быть таким, чтобы в результате реализации субъективного права не был нанесен ущерб земельному участку. И в то же время, как справедливо акцентирует внимание О. И. Крассов, характер установленного ограничения не должен препятствовать пользованию земельным участком в соответствии с его целевым назначением <30>. -------------------------------- <30> Крассов О. И. Право частной собственности на землю. М.: Юристъ, 2000. С. 267.
В проект изменений в раздел II Гражданского кодекса Российской Федерации, подготовленный Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, Президентом РФ внесено предложение о законодательном закреплении ограничения права собственности на земельный участок не только в публичных интересах, но и в интересах соседей <31>. При этом предлагается четкая регламентация ограничений прав собственника земельного участка в пользу соседей и в публичных интересах. -------------------------------- <31> Проект изменений в раздел II Гражданского кодекса Российской Федерации подготовлен Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства на основании и во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" в соответствии с разработанной на основании того же Указа Концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс".
Таким образом, установление ограничений необходимо для достижения необходимого баланса частных и публичных интересов, "установления равновесия между правами отдельных лиц и интересами общества и государства в целом" <32>. -------------------------------- <32> Горшкова С. А. Стандарты Совета Европы по правам человека и российское законодательство: Монография. М.: НИМП, 2001. С. 188.
Учитывая вышеизложенное, под ограничением конституционного права на землю следует понимать установленные федеральными законодательными актами либо принятыми на их основании актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления пределы реализации права на земельный участок, не порождающие прав третьих лиц на конкретный объект, в целях сохранения конституционных ценностей, окружающей среды и обеспечения необходимого баланса интересов личности, общества и государства.
------------------------------------------------------------------
Название документа