Проблемы кадастрового учета земельных участков под линейными объектами
(Чикильдина А. Ю.) ("Законы России: опыт, анализ, практика", 2011, N 2) Текст документаПРОБЛЕМЫ КАДАСТРОВОГО УЧЕТА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ПОД ЛИНЕЙНЫМИ ОБЪЕКТАМИ
А. Ю. ЧИКИЛЬДИНА
Чикильдина Анна Юрьевна, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского и предпринимательского права Волгоградского кооперативного института (филиала) Российского университета кооперации.
Автор рассматривает понятие "линейные объекты" и круг нормативных актов, письменных разъяснений министерств и служб в сфере кадастрового учета земель под линейными объектами. В статье приводится понятие многоконтурного земельного участка и анализируются основные проблемы осуществления учета таких участков.
Ключевые слова: кадастровый учет, линейный объект; единое землепользование; многоконтурный земельный участок.
Problems of cadastral accounting the ground areas under linear objects A. Yu. Tchikildina
Tchikildina Anna Yuryevna, Candidate of Laws, senior lecturer of Civil and Entrepreneurial law department of Volgograd cooperative institute (branch office) of Russian university of cooperation.
The author considers concept linear objects and a circle of regulations, written explanations of the Ministries and services in sphere of cadastral accounting of the earths under linear objects. In the clause the concept of the multicircuit ground area is resulted, and the basic problems of realization of accounting of such sites are analyzed.
Key words: cadastral accounting; linear object; uniform land tenure; the multicircuit ground area.
Приступая к рассмотрению вопросов, связанных с правовым регулированием и реализацией реформы кадастрового учета недвижимости, нельзя не сказать о ее роли и значении для российской правовой системы. Система кадастрового учета является определенной гарантией реализации прав собственников в отношении объектов недвижимости, особенно это справедливо в отношении земельных участков. Еще К. П. Победоносцев высказал мысль о том, что "как бы ни были решительны определения закона о власти собственника, как бы ни было твердо основание его права, право это не будет еще точное и определенное, если владение его не имеет определенных границ в самой вещи, на которую простирается" <1>. -------------------------------- <1> Победоносцев К. П. Курс гражданского права. Первая часть: Вотчинные права. М.: Статут, 2002. С. 456.
Совершенствование кадастрового учета является характерным процессом для всех западноевропейских стран, и Российская Федерация не является исключением. С каждым годом информация, содержащаяся в государственном кадастре недвижимости, получает все более широкий спрос как основа общей информационной системы и играет важную роль как в экономическом, так и политическом плане. В юридической литературе отмечается, что кадастровые сведения приобретают новое практическое значение и впоследствии используются в других целях. В Швейцарии, например, в городах выпускаются очень точные муниципальные карты, основанные на использовании кадастровой информации. Объединение кадастровых обследований с другими видами крупномасштабного картографирования городских регионов является общей тенденцией и в других странах <2>. Для России, на наш взгляд, кадастровый учет стал важнейшей основой для рационального землепользования и контроля за использованием земель по целевому назначению. Однако правовое регулирование в этой сфере имеет свои пробелы, которые на практике порождают массу проблем и вопросов у землепользователей. К таким проблемным вопросам относится осуществление кадастрового учета земельных участков под линейными объектами. -------------------------------- <2> См.: Никонов П. Н., Журавский Н. Н. Недвижимость, кадастр и мировые системы регистрации прав на недвижимое имущество: Аналитический обзор. СПб., 2006. С. 123.
Надо полагать, что общая площадь земель, занятых линейными объектами, весьма значительна, если только площадь земель под дорогами, по официальным данным на 1 января 2009 г., составила почти 8 млн. га <3>. Фактически площадь земель под линейными объектами даже приблизительно очень сложно подсчитать ввиду правовой неопределенности содержания понятия "линейные объекты". В различных нормативных актах содержится указание на линейные объекты, например в Градостроительном кодексе РФ неоднократно упоминается данный термин. Так, в частности, п. 11 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что линейные объекты - это такие сооружения, как линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. -------------------------------- <3> См.: Государственный доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 году. М., 2009. С. 45.
В соответствии с Постановлениями Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" <4> и от 11 февраля 2005 г. N 68 "Об особенностях государственной регистрации права собственности и других вещных прав на линейно-кабельные сооружения связи" <5> данный перечень может быть несколько расширен. Так, к линейным объектам, за исключением объектов капитального строительства обустройства месторождений полезных ископаемых, относятся следующие виды объектов капитального строительства: железнодорожные линии; автомобильные дороги; искусственно созданные внутренние водные пути; трамвайные линии; линии электропередачи; трубопроводы; линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения); теплопроводы; коллекторы; газопроводы; водоводы; иные виды подобных объектов капитального строительства, расположенных в пределах красных линий, утвержденных в составе документации по планировке территории применительно к таким объектам. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2008. N 8. Ст. 744. <5> СЗ РФ. 2005. N 8. Ст. 650.
Как мы видим, данный перечень является открытым и может быть дополнен отдельными нормативными актами. В связи с этим оценить в совокупности масштабы территории, что занята линейными объектами, практически невозможно. Это первая проблема. Именно поэтому статистический учет в отношении этих земель пока не ведется, несмотря на то, что российским законодательством взят курс на осуществление кадастрового учета всех земельных участков под линейными объектами. В ч. 10 ст. 25 ФЗ от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" <6> определено, что особенности осуществления кадастрового учета отдельных типов сооружений (линейных и т. п.) и земельных участков, на которых расположены такие сооружения, учета частей этих земельных участков могут быть установлены органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений. Но сегодня нормативный правовой акт, устанавливающий особенности кадастрового учета земельных участков, на которых расположены линейные объекты, до сих пор не разработан. Это вторая проблема. Наряду с этим существует множество писем, рекомендаций и разъяснений, которые, так или иначе, касаются этого вопроса, поскольку в органы власти постоянно поступают многочисленные обращения от юридических лиц, заинтересованных в кадастровом учете земельных участков, на которых расположены отдельные типы сооружений линейных объектов. Отчасти в письме Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (ныне - Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии) от 3 октября 2008 г. N ВК/4249 "О кадастровом учете земельных участков, занятых линейными объектами" <7> (далее - письмо N ВК/4249) даны разъяснения по вопросу оформления документов, необходимых для кадастрового учета земельных участков, на которых расположены отдельные типы сооружений. В этом письме говорится о том, что разработка нормативного правового акта, устанавливающего особенности кадастрового учета, была запланирована Минэкономразвития России в апреле 2009 г., а в марте 2010 г. были опубликованы официальные документы, содержащие указания по проведению кадастрового учета таких земельных участков. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017. <7> Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2009. N 1.
Частью 1 ст. 24 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" предусмотрена возможность постановки на кадастровый учет нескольких одновременно образованных объектов недвижимости на основании одного заявления о кадастровом учете. В соответствии с п. 3 Требований к подготовке межевого плана, представляемого для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет, утвержденных Приказом Министерства экономического развития РФ от 24 ноября 2008 г. N 412 <8>, в межевой план включаются сведения обо всех земельных участках, образующихся одновременно при разделе ранее учтенных земельных участков, и соответственно в отношении образованных земельных участков оформляется общее описание земельных участков с указанием их месторасположения. Согласно п. 18 письма Министерства экономического развития РФ от 22 декабря 2009 г. N 22409-ИМ/Д23 "Особенности подготовки документов, необходимых для осуществления государственного кадастрового учета многоконтурных земельных участков, осуществления такого учета и предоставления сведений государственного кадастра недвижимости о многоконтурных земельных участках" <9> в отношении многоконтурного земельного участка оформляется один межевой план независимо от количества кадастровых кварталов, в границах которых расположен такой многоконтурный земельный участок. -------------------------------- <8> Приказ Министерства экономического развития РФ от 24 ноября 2008 г. N 412 "Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков" // Российская газета. N 260. 2008. <9> Кадастр недвижимости. 2010. N 3.
Таким образом, для постановки на государственный кадастровый учет земельных участков, на которых расположены отдельные типы сооружений, представляется одно заявление о кадастровом учете, одно описание и один межевой план. При этом такие образуемые земельные участки должны соответствовать требованиям действующего законодательства, т. е. принадлежать к одной категории земель, быть занятыми одним линейным объектом, находиться в одном муниципальном образовании (населенном пункте). Постановка на учет всех земельных участков, на которых расположены отдельные типы сооружений, относящихся к одному линейному объекту и находящихся в одном кадастровом квартале (муниципальном образовании, населенном пункте), осуществляется одновременно в срок, установленный законодательством о кадастре недвижимости. Как разъяснил заместитель руководителя Федерального агентства кадастра объектов недвижимости В. С. Кислов в письме N ВК/4249, по решению управления агентства по субъекту Российской Федерации может приниматься одно описание в отношении земельных участков, находящихся в одном муниципальном образовании (населенном пункте), при условии соблюдения сроков проведения государственного кадастрового учета. Раздел "Чертеж земельных участков" описания должен содержать сведения о взаимном расположении земельных участков с отображением границ всех земельных участков, на которых расположены отдельные типы сооружений, относящихся к одному линейному объекту и находящихся в одном кадастровом квартале (муниципальном образовании, населенном пункте). При необходимости могут быть оформлены дополнительные листы чертежа, включающие изображение в более крупном масштабе отдельных земельных участков (если на основном листе чертежа не обеспечивается читаемость изображения, невозможно отразить точки и их обозначение и т. п.). На схеме границ земельного участка допускается отражать несколько земельных участков в случае, если они являются смежными не более чем с одним земельным участком. Заявление и описание помещаются в кадастровое дело земельного участка с наименьшим кадастровым номером, в кадастровых делах остальных земельных участков делается ссылка на место хранения документов. На практике нередко возникают проблемы следующего характера: например, при оформлении земель под опорами ЛЭП необходимо выполнить кадастровые работы в отношении земельных участков, общая протяженность которых, как правило, составляет более нескольких тысяч километров. При этом линии электропередачи могут проходить через несколько населенных пунктов, по разным районам, а это означает различный процесс оформления земельных участков, поскольку в каждом районе сложилась собственная система приема межевых планов, к тому же линейный объект проходит по разным кварталам, что означает подготовку межевых планов на каждом из них, что соответствует требованиям по подготовке межевых планов. В квартале опоры находятся на земле, находящейся в государственной или муниципальной собственности, либо опоры попадают на земельные участки, находящиеся в чьей-либо собственности или уже стоящие на кадастровом учете. Таким образом, процесс оформления межевых планов и постановки земельных участков на кадастровый учет существенно усложняется, учитывая общую протяженность линий. Чтобы разрешить эти вопросы, Министерство экономического развития России дополнило ранее данные разъяснения в сфере кадастрового учета участков под линейными объектами. В частности, заместитель директора Департамента недвижимости Министерства экономического развития России В. В. Андропов в письме от 5 ноября 2008 г. N Д23-902 "О рассмотрении обращения" <10> указывает, что земельные участки, необходимые для размещения линейных сооружений (электросетевых, нефтегазовых комплексов и т. д.), относятся к многоконтурным земельным участкам. Под таким участком понимается объект недвижимости (земельный участок), граница которого представляет собой несколько замкнутых контуров. К многоконтурным также относятся, как правило, земельные участки в составе земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда, т. е. земельные участки, границы которых не могут быть представлены иначе как в виде совокупности нескольких контуров. Статьей 24 ФЗ N 221-ФЗ предусмотрена возможность постановки на кадастровый учет нескольких одновременно образованных объектов недвижимости на основании одного заявления о кадастровом учете. -------------------------------- <10> Письмо Министерства экономического развития РФ от 5 ноября 2008 г. N Д23-902 "О рассмотрении обращения" (текст письма официально опубликован не был) // СПС "Гарант".
В связи с этим для постановки на государственный кадастровый учет земельных участков, на которых расположены отдельные типы сооружений, может представляться одно заявление о кадастровом учете и один межевой план, оформленный в соответствии с Требованиями, утвержденными Приказом Минэкономразвития от 24 ноября 2008 г. N 412 <11>. -------------------------------- <11> Приказ Минэкономразвития РФ от 24 ноября 2008 г. N 412 "Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков" // Российская газета. 2008. 19 дек.
Таким образом, в юридической практике в отношении земельных участков под линейными объектами с недавних пор применяется понятие "многоконтурный земельный участок". Письмо Министерства экономического развития РФ от 16 января 2009 г. N 266-ИМ/Д23 "О многоконтурных земельных участках" <12> содержит в этом отношении основные моменты, разъясняющие существующий порядок кадастрового учета в этой сфере. В соответствии с п. 1 письма ранее многоконтурные земельные участки именовались термином "единое землепользование", а входящие в его состав земельные участки - обособленными или условными земельными участками. При этом государственный кадастровый учет с присвоением отдельного кадастрового номера осуществлялся в отношении как многоконтурного земельного участка (единого землепользования), так и в отношении всех земельных участков, входящих в его состав. С вступлением в силу с 1 марта 2008 г. ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" и с принятием в его развитие Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного Приказом Министерства экономического развития России от 4 февраля 2010 г. N 42 <13>, не подлежит применению как противоречащий действующему законодательству Порядок ведения государственного реестра земель кадастрового района, утвержденный Приказом Росземкадастра от 15 июня 2001 г. N П/119. -------------------------------- <12> СПС "КонсультантПлюс". <13> Российская газета. 2010. 9 апр.
В связи с этим не применяется принцип, согласно которому объектами учета с присвоенными кадастровыми номерами являются многоконтурный земельный участок и земельные участки, входящие в его состав. В настоящее время образование многоконтурных земельных участков должно осуществляться по правилам гл. I.1 Земельного кодекса РФ. В частности, согласно п. 1 ст. 11.2 Земельного кодекса РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. По мнению Минэкономразвития России, в отношении многоконтурных земельных участков применимы все из перечисленных способов образования земельных участков, за исключением тех способов, при которых земельные участки образуются из смежных земельных участков (т. е. земельных участков, имеющих общие границы). В результате объединения существующих земельных участков (в отношении которых осуществлен государственный кадастровый учет), не имеющих общих границ, не может быть образован многоконтурный земельный участок. Образуемые земельные участки (в том числе образуемые многоконтурные земельные участки) должны соответствовать требованиям действующего законодательства к земельным участкам, в частности требованиям ст. 11.9 Земельного кодекса РФ. При несоблюдении одного из указанных требований по соответствующему основанию, предусмотренному ч. 2 или ч. 3 ст. 27 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", принимается решение об отказе в осуществлении государственного кадастрового учета образованного земельного участка. При этом следует обратить внимание на то, что ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" не содержит оснований для принятия решения об отказе в осуществлении государственного кадастрового учета земельного участка по причине многоконтурности его границы. К аналогичным выводам приходят суды, рассматривая заявления об оспаривании решений органов кадастрового учета об отказе в осуществлении государственного кадастрового учета многоконтурных земельных участков <14>. В целом земельные участки под линейными объектами зачастую становятся предметом судебных споров. Так, например, Высший Арбитражный Суд РФ рассмотрел в порядке надзора дело ЗАО "Невский берег" против ООО "Метрокомплекс" о признании за ним права собственности на подъездной железнодорожный путь, участок N 9, протяженностью 2191,0 пог. м, с участием в качестве третьего лица Управления Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области. Судом установлено, что участок железнодорожного пути был приобретен истцом по договору купли-продажи в 2002 г. в составе иных участков пути, в настоящее время демонтированных. Довод Управления Росрегистрации о том, что железнодорожный путь протяженностью 2191,0 пог. м представляет собой иной объект, чем тот, который был приобретен по договору, был отклонен судами, так как изменение длины пути за счет демонтажа отдельных его частей не прекращает права на существующую в натуре часть. Ссылка на отсутствие государственной регистрации права собственности на железнодорожный путь предыдущих владельцев в данном случае с учетом специфики объекта была признана неосновательной, поскольку методики и порядка кадастрового учета линейно-протяженных сооружений как объектов недвижимого имущества в период заключения договоров купли-продажи в 2001 - 2002 гг. не существовало, в связи с чем продавцы имущества не имели возможности регистрировать свои права при отсутствии по объективным причинам оформленной документации по технической инвентаризации линейных объектов. Суд, учитывая данные обстоятельства, установив, что имущество находится в фактическом владении и пользовании истца, расположено на земельном участке, арендованном истцом у КУГИ, а также признав отсутствие притязаний иных лиц на данное имущество, удовлетворил заявленные требования <15>. -------------------------------- <14> См., например, вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Ульяновской области от 13 августа 2008 г. по делу N А72-4047/08-10/175 // СПС "Гарант". <15> См.: Определение ВАС РФ от 19 июня 2008 г. N 7767/08 // СПС "Гарант".
Дополнительно Министерство экономического развития отмечает, что границы образуемых многоконтурных земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований и (или) населенных пунктов, при этом под пересечением границ понимается: фактическое пересечение границы муниципального образования и (или) границы населенного пункта любым контуром границы многоконтурного земельного участка; расположение хотя бы одного из контуров границы многоконтурного земельного участка за границей соответствующего муниципального образования и (или) населенного пункта (т. е. расположение какого-либо контура границы на территории другого муниципального образования и (или) населенного пункта). То есть все контуры границы многоконтурного земельного участка должны располагаться на территории одного муниципального образования или на территории одного населенного пункта (при этом такие контуры границы могут находиться в разных кадастровых кварталах). При подготовке документов, необходимых для осуществления государственного кадастрового учета многоконтурных земельных участков, необходимо обратить внимание на то, что Приказом Минэкономразвития России от 24 ноября 2008 г. N 412 предусмотрена возможность включения в межевой план сведений об образуемом многоконтурном земельном участке. Государственный кадастровый учет таких земельных участков осуществляется в общем порядке с учетом разъяснений Министерства экономического развития <16>. Многоконтурному земельному участку присваивается один кадастровый номер. В целях идентификации (в реестре объектов недвижимости и на кадастровой карте) контурам границы многоконтурного земельного участка при осуществлении государственного кадастрового учета могут присваиваться учетные номера. Площадью многоконтурного земельного участка является сумма площадей всех геометрических фигур, образованных проекцией контуров его границы на горизонтальную плоскость. Соответственно проверка соблюдения требований к предельным минимальным или максимальным размерам земельных участков осуществляется в отношении указанной суммы площадей. Наименования земельных участков в государственный кадастр недвижимости включаются, если присвоение таких наименований предусмотрено действующим законодательством (лесные участки, приусадебные участки, полевые участки и т. д.). Действующим законодательством не предусмотрено присвоение земельным участкам наименований "единое землепользование" либо "многоконтурный земельный участок". Таким образом, государственный кадастровый учет таких земельных участков может осуществляться в настоящее время без присвоения таких наименований. -------------------------------- <16> Письмо Министерства экономического развития РФ от 22 декабря 2009 г. N 22409-ИМ/Д23 "Особенности подготовки документов, необходимых для осуществления государственного кадастрового учета многоконтурных земельных участков, осуществления такого учета и предоставления сведений государственного кадастра недвижимости о многоконтурных земельных участках" // Кадастр недвижимости. 2010. N 3.
Что касается предоставления сведений государственного кадастра недвижимости в отношении многоконтурных земельных участков и ранее учтенных единых землепользований, то в соответствии с ч. 1 ст. 45 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" земельные участки, государственный кадастровый учет которых осуществлен в установленном порядке до дня вступления в силу данного Закона, считаются ранее учтенными земельными участками. Сведения о таких земельных участках в государственном кадастре недвижимости должны соответствовать сведениям о таких земельных участках, содержащимся в документах государственного земельного кадастра. При этом сведения о многоконтурных земельных участках и ранее учтенных единых землепользованиях предоставляются органом кадастрового учета в форме кадастрового паспорта и кадастровой выписки, оформленных в отношении объекта недвижимости, права на который подлежат государственной регистрации, - многоконтурного земельного участка или ранее учтенного единого землепользования, но предоставление кадастрового паспорта или кадастровой выписки, оформленных в отношении земельного участка, входящего в состав единого землепользования, запрещается. Таким образом, правовое регулирование кадастрового учета земельных участков под линейными объектами является одной из проблемных областей в сфере учета недвижимости. Ни в юридической теории, ни в нормотворчестве особенности и проблемы постановки таких земель на учет не рассматриваются должным образом. Правила кадастрового учета земельных участков под линейными объектами отчасти определены ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", но в целом до сих пор основным правовым ориентиром выступают письма и разъяснения Министерства экономического развития РФ и Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. Это порождает на практике множество вопросов не только у правообладателей, но и у экспертов, которые профессионально занимаются межеванием и постановкой земельных участков на учет, а также и у судебных органов. Для повышения эффективности кадастрового учета земельных участков под линейными объектами, на наш взгляд, все же следует на уровне федеральных органов власти принять нормативный акт, регулирующий порядок постановки на учет многоконтурных земельных участков, который содержал бы более полный перечень линейных объектов и земельных участков, которые относятся к многоконтурным.
Библиографический список
1. Государственный доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 году. М., 2009. 2. Никонов П. Н., Журавский Н. Н. Недвижимость, кадастр и мировые системы регистрации прав на недвижимое имущество: аналитический обзор. СПб., 2006. 3. Победоносцев К. П. Курс гражданского права. Первая часть: Вотчинные права. М.: Статут, 2002.
------------------------------------------------------------------
Название документа