Ответственность за нецелевое использование субъектами малого и среднего предпринимательства субсидий на их развитие

(Винокурова М. М.) ("Безопасность бизнеса", 2011, N 1) Текст документа

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НЕЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ СУБЪЕКТАМИ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА СУБСИДИЙ НА ИХ РАЗВИТИЕ

М. М. ВИНОКУРОВА

Винокурова М. М., преподаватель кафедры предпринимательского и финансового права Байкальского государственного университета экономики и права.

Малое предпринимательство - это способ организации экономической деятельности, отличающийся своими особенностями, преимуществами и недостатками. При помощи малого бизнеса повышается занятость населения, в хозяйственный оборот вовлекаются свободные денежные ресурсы, повышаются налоговые доходы бюджетов всех уровней. Развитие малого предпринимательства - это одна из приоритетных задач для государства, так как повышение доли числа малых предприятий в стране ведет к выравниванию макроэкономической ситуации, увеличению ВВП и повышению уровня жизни населения. Для реализации данной задачи государство должно оказывать малому предпринимательству соответствующую поддержку. Во всех странах с рыночной моделью хозяйствования осуществляется государственное регулирование и поддержка малого предпринимательства. В Российской Федерации государственная поддержка субъектам малого предпринимательства начала оказываться со стартом демократических реформ. Ее формы и порядок предоставления за истекшие 20 лет существенно менялись. В настоящий момент государственная поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства (далее по тексту - МСП) оказывается в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" <1> (далее по тексту - Закон о развитии МСП). -------------------------------- <1> Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (редакции Федерального закона от 2 августа 2009 г. N 217-ФЗ) // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4006.

В соответствии со ст. 16 Закона о развитии МСП формами государственной поддержки субъектов МСП названы финансовая, имущественная, информационная, консультационная поддержка, а также помощь в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации их работников, поддержка в области инноваций и промышленного производства, ремесленничества, а также иные виды поддержки. Субъекты Российской Федерации вправе наряду с перечисленными формами поддержки самостоятельно оказывать иные формы поддержки за счет собственных средств. Рассмотрим оказание финансовой поддержки субъектам МСП, а также организациям, составляющим инфраструктуру поддержки таких субъектов, предусмотренной ст. 17 Закона о развитии МСП. Финансовая поддержка МСП осуществляется путем предоставления им: - субсидий; - бюджетных инвестиций; - государственных и муниципальных гарантий по обязательствам субъектов МСП. Основной формой предоставления финансовой поддержки МСП является выделение субсидий из бюджетов бюджетной системы РФ. В соответствии со ст. 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) <2> субсидии могут рассматриваться как форма бюджетных ассигнований, предоставляемых юридическим лицам, а также как форма бюджетных ассигнований в виде межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета одного уровня бюджетной системы Российской Федерации в другой. В процессе реализации государственной и муниципальной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства субсидии выделяются юридическим лицам только из региональных и местных бюджетов, из федерального же бюджета субсидии могут быть предоставлены в качестве межбюджетного трансферта бюджету субъекта Российской Федерации. Исходя из этого можно сделать вывод: напрямую программы поддержки финансируются только из региональных и местных бюджетов, т. е. бюджетные ассигнования в форме субсидий юридическим лицам (субъектам МСП) не могут быть предусмотрены в федеральном бюджете. -------------------------------- <2> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998. N 145-ФЗ // Российская газета. 12.08.1998.

Анализируя правовую природу субсидий, следует отметить, что в ст. 69 БК РФ субсидии юридическим и физическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений) могут выделяться только при производстве ими товаров работ и услуг в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. То есть субсидии должны носить целевой и компенсационный характер. При этом в соответствии со ст. 78 БК РФ субсидии производителям товаров, работ и услуг предоставляются на основании нормативно-правового акта субъекта или муниципального образования, в котором должны быть определены категории субъектов, которым они будут предоставляться, цели и порядок использования этих средств, а также порядок возврата в случае их нецелевого расходования. Следует отметить, что, по мнению Минфина РФ и Минэкономразвития РФ, высказанному в письме от 29 августа 2008 г. N 02-01-04/2523\12064-АП/Д05 <3>, предоставление субсидий юридическим лицам (кроме государственных (муниципальных) учреждений) на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат может осуществляться как до их возникновения, так и по факту возникновения. Для субъектов МСП возможность получить субсидии, например на реализацию бизнес-планов, до того, как будут истрачены деньги на эти цели из других источников, очень важна, так как у них зачастую нет возможности изыскать средства самостоятельно, а лишь только потом ждать компенсации из бюджета. Таким образом, компенсация, предполагающая авансовые выплаты, это уже не в чистом виде компенсация. Финансовая поддержка субъектов МСП в такой форме наиболее востребована среди субъектов МСП, так как доступ к кредитным ресурсам для них нередко ограничен, а собственных средств на старт нового бизнеса им бывает недостаточно. -------------------------------- <3> Письмо Минфина РФ и Министерства экономического развития РФ от 29 августа 2008 г. N 02-01-04/2523\12064-АП/Д05 "О применении ст. ст. 78 и 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации" // СПС "Гарант".

С другой стороны, возможность получения субсидий до того, как были предприняты какие-либо действия, в связи с которыми такие субсидии предоставляются, может привести к злоупотреблениям со стороны получателей субсидий. В этом случае средства, выделенные государством на развитие МСП, будут потрачены зря, и ни одна из целей, которые ставятся при поддержке МСП, не будет достигнута. В этой связи немаловажным является тот факт, что получатель субсидии, предоставляемой юридическому или физическому лицу - производителю товаров, работ или услуг, фактически получая средства из бюджета, не является получателем бюджетных средств, в том смысле, который вкладывается в этот термин ст. 6 БК РФ. Согласно ст. 6 БК РФ получателем бюджетных средств выступают: орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК. Юридические и физические лица - товаропроизводители не относятся ни к одной из перечисленных категорий, и поэтому получателями бюджетных средств быть признаны не могут. Такого же мнения придерживается Минфин РФ в своих разъяснительных письмах по этому вопросу <4>. -------------------------------- <4> Письмо Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина РФ от 27 июля 2009 г. N 03-03-06/4/63, письмо Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина РФ от 14 июля 2009 г. N 03-03-06/4/59.

В соответствии со ст. 219 БК РФ исполнение бюджета по расходам предусматривает со стороны получателя бюджетных средств принятие бюджетных обязательств; подтверждение денежных обязательств санкционирование оплаты денежных обязательств подтверждение исполнения денежных обязательств. Таким образом, для получателя бюджетных средств установлен четкий, строго регламентированный порядок предоставления ему бюджетных ассигнований, каждый этап которого контролируется и в случае выявления нарушений перечисление бюджетных средств может быть прекращено путем блокировки расходов бюджета, в соответствии со ст. 231 БК РФ. В частности, согласно п. 2 ст. 231 БК РФ блокировка расходов бюджета осуществляется при выявлении органом, исполняющим бюджет, и органами государственного финансового контроля фактов нецелевого использования бюджетных средств. Для получателей субсидий, не являющихся получателями бюджетных средств, такой порядок не предусмотрен, а значит, текущий контроль за использованием субсидий осуществляется не столь жестко. Однако это не исключает возможности последующего контроля за целевым использованием субсидий субъектами МСП. В случае выявления нарушений, в частности нецелевого использования бюджетных средств, получатель субсидий должен возвратить полученные им бюджетные средства в порядке, установленном в соглашении о получении субсидий. Но если средства уже потрачены не по целевому назначению, а иных ресурсов для возврата у субъекта МСП нет, то вернуть средства, выделенные, например, для развития инновационного производства, а потраченные на покупку партии товаров, с ее последующей перепродажей и зачислением полученной прибыли на счета компаний-однодневок (или прямой перевод полученной субсидии на счета "специальных" фирм), очень затруднительно. В этом смысле интересен тот факт, что применение иных мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства для получателей субсидий фактически невозможно, так как ответственность несет получатель бюджетных средств, каковым получатель субсидий не является. Для подтверждения данного тезиса обратимся к действующему законодательству. Следует отметить, что за нецелевое использование бюджетных средств согласно ст. 289 БК РФ предусмотрены несколько мер принуждения: изъятие бюджетных средств, использованных не по назначению, что является мерой ответственности, закрепленной только в бюджетном законодательстве, и административный штраф, налагаемый на руководителя организации - получателя бюджетных средств в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях <5> (далее по тексту - КоАП). Также при наличии состава преступления нарушитель несет уголовную ответственность. Таким образом, для получателя субсидий применима только одна мера принуждения за нецелевое использование субсидий - их изъятие, так как штраф налагается на руководителя организации получателя бюджетных средств. Обратившись к ст. 15.14 КоАП, к которой отсылает нас БК, при определении штрафа за нецелевое использование бюджетных средств, мы видим, что ответственность устанавливается за нецелевое использование бюджетных средств получателем бюджетных средств. Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств, установленная ст. 285.1 Уголовного кодекса РФ <6>, применяется к должностному лицу получателя бюджетных средств. Таким образом, ни административные штрафы, ни уголовные наказания неприменимы к получателям субсидий за их нецелевое использование. -------------------------------- <5> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // Российская газета. 31.12.2001. <6> Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ // Российская газета. 1996. 18, 19, 20, 25 июня.

По нашему мнению, слишком жесткий текущий контроль за использованием предоставленных субсидий и не нужен, так как он может сковать хозяйственную деятельность субъекта МСП и свести на нет весь экономический эффект от оказанной поддержки. Однако при предоставлении субсидии авансом следует в соглашении о предоставлении субсидии, которое заключается на основании нормативно-правового акта о выделении таких субсидий из бюджета публично-правового образования, четко прописать не только цели использования субсидий, но и порядок их достижения, а также обязательно предусмотреть действенные меры ответственности за нецелевое использование субсидии, поскольку ответственность за нецелевое использование бюджетных средств для получателей субсидий неприменима (за исключением изъятия использованных не по целевому назначению средств). В частности, в том случае, если субсидия предоставляется не единой суммой, а в несколько этапов, было бы желательно следить за использованием уже выделенных средств, и при нецелевом их использовании применить меры, сходные с блокировкой расходов бюджета. Также, по нашему мнению, следовало бы приравнять статус получателя субсидий к статусу получателя бюджетных средств при применении мер ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, что позволило бы применять административные штрафы и уголовные наказания к получателям субсидий, а не только те меры ответственности, которые закрепляются в соглашении о предоставлении субсидий. Все эти меры в совокупности могут привести к более эффективному расходованию бюджетных средств, предоставляемых в качестве финансовой поддержки субъектам МСП, что в конечном счете приведет к скорейшему достижению целей, которые ставит перед собой государство, развивая малое предпринимательство.

------------------------------------------------------------------

Название документа