Намеренное ухудшение жилищных условий
(Мальцев Р. Н., Максимчук И. В.)
("Юридическая газета", 2011, N 5)
Текст документа
НАМЕРЕННОЕ УХУДШЕНИЕ ЖИЛИЩНЫХ УСЛОВИЙ
Р. Н. МАЛЬЦЕВ, И. В. МАКСИМЧУК
Мальцев Роман Николаевич, главный специалист отдела нормотворческой деятельности и представительства в судебных органах управления по жилищной политике администрации Волгограда.
Максимчук Игорь Викторович, к. э.н., начальник управления по жилищной политике администрации Волгограда.
До принятия Жилищного кодекса РФ в российском законодательстве не было норм, касающихся намеренного ухудшения жилищных условий и его последствий. Статья 53 ЖК РФ установила особые правила в данной сфере. Законодатель не предусмотрел, какие именно действия могут послужить основанием для применения данной нормы. Кроме того, далеко не всегда можно установить намеренность действий, ухудшающих жилищные условия.
Из содержания интересующей нас статьи следует, что граждане, которые с намерением приобрести право состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях совершили действия, в результате которых могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, принимаются на такой учет не ранее чем через пять лет со дня совершения указанных намеренных действий.
Что признавать намеренным ухудшением жилищных условий? Какие действия не могут расцениваться в качестве таковых? В каких случаях следует отличать реализацию прав граждан от ухудшения своих жилищных условий? В настоящее время четких ответов на эти вопросы нет.
К примеру, семья из трех человек проживает в квартире общей площадью 42 кв. м. Обеспеченность общей площадью жилого помещения на каждого члена семьи составляет 14 кв. м. В указанную квартиру переезжает и регистрируется по месту жительства родственник. В результате количество квадратных метров, приходящихся на одного человека, уменьшается до 10,5.
Важно пояснить, что Жилищный кодекс РФ, в отличие от действовавшего ранее Жилищного кодекса РСФСР, большинство отношений, связанных с признанием нуждающимся в улучшении жилищных условий и предоставлением жилых помещений, регулирует исходя из общей площади жилого помещения, а не жилой площади.
Учетной нормой площади жилого помещения признан минимальный размер площади жилого помещения, на основе которого определяется уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения в целях их принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Учетная норма устанавливается органом местного самоуправления (ч. 4, 5 ст. 50 ЖК РФ).
Так, в Волгограде на основании п. 1.1 Постановления Волгоградского городского совета народных депутатов от 15.06.2005 N 19/342 с 1 марта 2005 г. учетная норма площади жилого помещения для признания граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях определена в размере не более 11 кв. м общей площади жилого помещения, приходящихся на одного человека.
В приведенном примере до вселения четвертого члена семьи граждане были обеспечены общей площадью жилого помещения более учетной нормы (14,2 кв. м на каждого) и не могли быть признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий и поставлены на учет. Но после вселения обеспеченность стала менее учетной нормы и у органов местного самоуправления возникла обязанность по постановке семьи на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма.
В связи с изложенным возникает несколько существенных вопросов.
Считаются ли подобные действия намеренным ухудшением жилищных условий или же это реализация права на свободу передвижения?
Как определить и юридически констатировать, что совершенное действие является намеренным ухудшением жилищных условий?
Какими нормативными актами руководствуются органы местного самоуправления при разрешении таких ситуаций?
Чтобы дать юридическую оценку всех обстоятельств и правовое заключение, следует учитывать, что установление перечня действий, считающихся намеренным ухудшением жилищных условий, находится в совместном ведении Российской Федерации и органов государственной власти субъекта РФ.
Само по себе перечисление в законе субъекта РФ таких действий, а также их последствий не свидетельствует о противоречии данной нормы ст. 53 ЖК РФ. Эта федеральная норма не содержит списка намеренных действий, с которыми законодатель связывает ухудшение жилищных условий. Значит, нет и правовых оснований говорить о расширении законодателем субъекта РФ этого перечня.
Приведенная правовая позиция нашла отражение в Определении ВС РФ от 11.07.2007 N 5-Г07-56, которым было оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующими отдельных положений Законов г. Москвы от 14.06.2006 N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" и от 25.01.2006 N 7 "О порядке признания жителей города Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях".
Законодательство субъектов
Между тем органами государственной власти большинства субъектов РФ не разработаны законы, регламентирующие перечисленные выше действия. Из 83 субъектов РФ соответствующие правовые акты приняты только в 15. В свою очередь органы местного самоуправления не вправе самостоятельно принимать правовые акты, регулирующие эти вопросы, в связи с чем возникают пробелы в правовом регулировании возникающих правоотношений.
Анализ правовых актов этих 15 субъектов РФ позволяет привести наиболее полный перечень действий, которые законодательно признаны намеренным ухудшением жилищных условий:
1) изменение порядка пользования жилыми помещениями путем совершения сделок;
2) обмен жилыми помещениями;
3) невыполнение условий договоров о пользовании жилыми помещениями, повлекшее выселение граждан в судебном порядке;
4) изменение состава семьи, в том числе в результате расторжения брака;
5) вселение в жилое помещение иных лиц (за исключением временных жильцов);
6) выдел доли собственниками жилых помещений;
7) отчуждение имеющегося в собственности граждан и членов их семей жилого помещения или частей жилого помещения.
В некоторых регионах помимо перечисленных действий намеренным ухудшением жилищных условий считаются:
1) расторжение договора социального найма по инициативе гражданина (Закон Санкт-Петербурга от 28.07.2004 N 409-61);
2) регистрация по месту жительства, если до совершения данного действия гражданин не являлся нуждающимся в жилых помещениях (Закон Псковской области от 10.07.2006 N 566-оз);
3) перевод пригодного для проживания жилого помещения (части жилого помещения) в нежилое;
4) изменение порядка пользования жилым помещением;
5) выход из жилищного, жилищно-строительного или иного специализированного потребительского кооператива с получением пая;
6) выселение гражданина по своей инициативе из жилого помещения, занимаемого им в качестве нанимателя (члена семьи нанимателя) жилого помещения по договору социального найма или собственника (члена семьи собственника) жилого помещения (Закон Краснодарского края от 29.12.2008 N 1655-КЗ).
В рассмотренном выше примере вселение члена семьи, повлекшее уменьшение количества квадратных метров общей площади, приходящегося на одного человека, расценивается как намеренное ухудшение жилищных условий.
В центре и на местах
В то же время в Определении Конституционного Суда РФ от 19.04.2007 N 258-О-О разъяснено следующее. По смыслу ст. 53 ЖК РФ (которая сама по себе не может рассматриваться как нарушающая какие-либо права и свободы заявителя) и соответствующих норм законодательства субъекта РФ ограничения в постановке граждан на учет нуждающихся в жилых помещениях должны считаться допустимыми лишь в том случае, если гражданами совершались умышленные действия с целью создания искусственного ухудшения жилищных условий, могущих привести к состоянию, требующему участия со стороны органов государственной власти и местного самоуправления в обеспечении их другим жильем.
Буквальное толкование данного разъяснения КС РФ может привести к применению ст. 53 ЖК РФ только после вступившего в законную силу приговора суда, которым установлены указанные выше умышленные действия.
Кроме того, даже из анализа простого примера, на котором мы сконцентрировали свое внимание выше, очевидно, что из практики может быть ряд исключений, когда то же вселение не будет считаться намеренным ухудшением жилищных условий. И эти исключения опять же юридически закреплены в региональных правовых актах.
Так, согласно Закону г. Москвы от 14.06.2006 N 29 вселение несовершеннолетних детей по месту жительства любого из родителей, а также вселение супруга (супруги), нетрудоспособных родителей, иных граждан в установленном порядке в жилые помещения в качестве членов семьи, если до вселения указанные лица были приняты на жилищный учет, не признаются действиями, повлекшими ухудшение жилищных условий.
Вопрос времени
При определении намеренности ухудшения жилищных условий необходимо также учитывать и объективные временные обстоятельства.
В частности, в случае вселения и регистрации по месту жительства супруга (супруги) после заключения брака вопросов не возникает. Но если эти действия предпринимаются по истечении нескольких лет семейной жизни, а затем гражданин сразу обращается в органы местного самоуправления с целью признания нуждающимся в улучшении жилищных условий, то временной фактор (сколько прошло времени с момента совершенных действий), бесспорно, следует принимать во внимание.
Вне списка
Помимо названных выше не могут считаться намеренным ухудшением жилищных условий следующие действия:
1) расторжение договора ренты по инициативе получателя ренты с возвратом жилого помещения получателю ренты;
2) признание сделки с жилым помещением недействительной в судебном порядке;
3) вселение нетрудоспособных родителей, если до вселения они:
- обладали по предыдущему месту жительства самостоятельным правом пользования жилым помещением, признанным в установленном порядке непригодным для постоянного проживания и не подлежащим ремонту или реконструкции;
- безвозмездно передали жилое помещение по предыдущему месту жительства органам государственной или муниципальной власти;
4) отказ от принятия дара одаряемым, отказ дарителя от исполнения договора дарения;
5) вселение временных жильцов.
Однако утверждение в федеральном законе или ЖК РФ закрытого перечня всех возможных действий граждан, которые на практике не должны расцениваться как намеренное ухудшение ими своих жилищных условий, не представляется возможным ввиду различных условий жизни людей и своеобразия гражданско-правовых сделок. В каждом отдельном случае решение о намеренности действий гражданина должно приниматься объективно, с учетом оценки всех жилищных условий заявителя.
Результаты анализа правовых актов регионального законодательства позволяют сделать вывод, что в большинстве субъектов РФ аналогичные указанным выше правовые акты отсутствуют. Органы местного самоуправления вынуждены руководствоваться только диспозицией ст. 53 ЖК РФ и документами, представленными заявителем.
Для установления факта намеренного ухудшения жилищных условий уполномоченный орган местного самоуправления проверяет представленные документы и при необходимости направляет в организации и учреждения соответствующие запросы.
При анализе вышеуказанных правовых актов выявлена весьма спорная норма права, установленная Законом ХМАО - Югры от 06.07.2005 N 57-оз "О регулировании отдельных жилищных отношений в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре". В случаях, если гражданин в течение 10 лет, предшествующих предоставлению ему специализированного жилого помещения, ухудшил свои жилищные условия путем продажи, дарения или отчуждения иным способом жилого помещения, принадлежащего ему на праве собственности, жилое помещение предоставляется данному гражданину и членам его семьи в размере нормы предоставления жилого помещения за минусом общей площади отчужденного жилого помещения.
Вместе с тем действующим законодательством РФ не предусмотрено применение нормы о намеренности ухудшения жилищных условий при предоставлении жилого помещения, а равно и об уменьшении общей площади предоставляемого жилого помещения.
Полагаем, что в тех субъектах РФ, где рассматриваемые перечни до настоящего времени не утверждены, необходимо направление в представительные органы власти проектов соответствующих нормативно-правовых актов.
Доказательства намеренности
Ухудшение жилищных условий может выражаться в различных формах и действиях, но главное и основное доказательство состоит в том, что между действиями гражданина и целью таких действий (постановка на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении) должна быть установлена прямая причинная связь.
Косвенные обстоятельства и догадки без документального подтверждения не могут расцениваться как намеренность и не должны быть препятствием для постановки граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях.
Практика свидетельствует, что в большинстве случаев граждане, ухудшившие свои жилищные условия, делали это не намеренно с целью постановки на учет.
Так, гражданин может до обращения в органы местного самоуправления совершить действия, которые являются намеренным ухудшением жилищных условий и утверждены в качестве таковых нормативно-правовым актом субъекта РФ, но подобные действия совершены им не для постановки на учет, обеспечения жильем, а в рамках свободы договора. Следовательно, ст. 53 ЖК РФ не будет подлежать применению.
Итого
По результатам проведенного исследования полагаем необходимым внести дополнения в ст. 53 ЖК РФ, законодательно закрепив следующий перечень действий, определяемых как намеренное ухудшение жилищных условий:
1) изменение порядка пользования жилым помещением путем совершения сделок;
2) обмен жилыми помещениями;
3) невыполнение условий договора о пользовании жилым помещением, повлекшее выселение граждан в судебном порядке;
4) вселение в жилое помещение лиц, не являющихся членами семьи нанимателя (за исключением вселения временных жильцов);
5) выдел доли собственником жилого помещения;
6) отчуждение принадлежащего на праве собственности гражданину жилого помещения или части жилого помещения.
В то же время жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и органов государственной власти субъекта РФ, а утверждение закрытого перечня всех возможных действий граждан, которые на практике не должны расцениваться как намеренное ухудшение ими своих жилищных условий, не представляется возможным. Поэтому органы государственной власти субъектов РФ должны самостоятельно принимать нормативно-правовые акты, детально регулирующие данные правоотношения.
Утверждение нормативными актами тех действий, которые расцениваются как намеренное ухудшение жилищных условий или не являются таковыми, будет способствовать исключению возможности произвольного толкования нормы ст. 53 ЖК РФ, устанавливающей последствия намеренного ухудшения гражданами своих жилищных условий, неукоснительному и однозначному применению жилищного законодательства.
------------------------------------------------------------------
Название документа