Особенности правового статуса отдельных видов некоммерческих организаций (на примере саморегулируемых организаций, микрофинансовых организаций)
(Лескова Ю. Г.) ("Право и экономика", 2011, N 1) Текст документаОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ (НА ПРИМЕРЕ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ, МИКРОФИНАНСОВЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ)
Ю. Г. ЛЕСКОВА
Лескова Юлия Геннадьевна, доцент кафедры гражданского и предпринимательского права Самарского государственного университета. Кандидат юридических наук, доцент. Специалист по гражданскому, предпринимательскому, семейному и международному праву. Занимается проблемами правового статуса некоммерческих организаций. Родилась 10 марта 1976 г. В 1999 г. окончила Самарский государственный университет. В 2004 г. защитила кандидатскую диссертацию на тему "Правовое положение учреждений по российскому законодательству". В 2010 г. присвоено ученое звание доцента по кафедре гражданского и предпринимательского права. Соавтор монографии "Учреждение в системе юридических лиц" (в соавторстве с О. А. Серовой) (Самара, 2007), автор учебного пособия "Некоммерческие организации: понятие и виды" (Самара, 2010), а также около 60 научных статей по проблематике правового положения некоммерческих организаций.
Статья посвящена вопросу о роли и значении некоммерческих организаций в предпринимательских отношениях. Дан анализ новейшего законодательства применительно к вопросу об особых функциях и квалифицирующих признаках саморегулируемых организаций и микрофинансовых организаций.
Ключевые слова: саморегулируемые организации; микрофинансовые организации; правила и стандарты; микрофинансовая деятельность; социальная направленность.
Specificities of legal status of certain non-profit organizations (on the example of self-regulated organizations and microfinance institutions) Yu. G. Leskova
The author examines the critical issue of the role and importance of non-profit organizations in business relations. The article analyses new legislation on the issue of special functions and qualifying criteria for self-regulated organizations and microfinance institutions.
Key words: self-regulated organizations; microfinance institutions; rules and standards; microfinance activities; social orientation.
В настоящее время в России все больше возрастают роль и значение некоммерческих организаций. В основе появления большинства видов некоммерческих организаций лежат экономические предпосылки, обусловленные недостатками рыночной экономики. То, что в ряде случаев некоммерческие организации выступают партнерами государства и оказывают влияние на развитие предпринимательских отношений, бесспорно, является положительным моментом в определении их места в рыночном механизме хозяйствования. Экономические принципы и основы успешной деятельности некоммерческих организаций различны, причем до такой степени, что высказываются предложения об использовании для обозначения организаций отдельных групп особых терминов, прямо указывающих на их сущность и назначение в целях их отграничения от иных некоммерческих конструкций [1]. Многие зарубежные ученые применительно к некоммерческим организациям предлагали выделить те, которые обеспечивают взаимодействие бизнеса и государства, и именовать их промежуточными организациями [2]. Представляется, такая позиция не случайна в связи с тем, что, действительно, многие некоммерческие организации выполняют особые функции (например, негосударственное регулирование рыночных отношений, финансовое обеспечение малого и среднего предпринимательства), а это, в свою очередь, выделяет их среди других некоммерческих организаций. Установление некоммерческих организаций с особым правовым статусом позволит эффективнее выявить преимущества и недостатки действующего законодательства применительно к вопросу их экономического значения, социальной сущности и принципов реализации поставленных ими целей в современных условиях.
Саморегулируемые организации
К числу некоммерческих организаций с особым правовым статусом следует отнести саморегулируемые организации. Некоммерческая организация приобретает статус саморегулируемой организации с даты внесения сведений о некоммерческой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций и утрачивает статус саморегулируемой организации с даты исключения сведений о некоммерческой организации из указанного реестра. Согласно ст. 3 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида. Законодателем в п. 3 ст. 3 Федерального закона "О саморегулируемых организациях" определяются и требования, которым должна отвечать саморегулируемая организация, которые позволяют отграничить ее от других некоммерческих организаций: 1) объединение в составе саморегулируемой организации в качестве ее членов не менее 25 субъектов предпринимательской деятельности или не менее 100 субъектов профессиональной деятельности определенного вида, если федеральными законами в отношении саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, не установлено иное; 2) наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организации; 3) обеспечение саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами в соответствии с Федеральным законом "О саморегулируемых организациях". Кроме того, законодателем определяются и особые функции саморегулируемых организаций как некоммерческих организаций, к числу которых законодателем отнесены разработка и установление условий членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемой организации; применение мер дисциплинарного воздействия в отношении своих членов, образование третейских судов для разрешения споров между членами саморегулируемых организаций и др. (п. 1 ст. 6 Федерального закона "О саморегулируемых организациях"). Между тем в юридической литературе отмечается необходимость выделения функций саморегулируемой организации, характеризующих ее как организацию, которой переданы государственные (публичные) функции. К числу таких важных функций относятся, например, разработка и утверждение саморегулируемыми организациями стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организации [3]. Как в Федеральном законе "О саморегулируемых организациях", так и в ряде других отраслевых федеральных законов четко не обозначается соотношение понятий "правила" и "стандарты". Исключение составляет Градостроительный кодекс РФ, в ст. 55.5 которого закрепляется следующее: 1) стандарты саморегулируемых организаций - документ, устанавливающий в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании правила выполнения работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, требования к результатам указанных работ, системе контроля за выполнением указанных работ. При этом в Градостроительном кодексе РФ закреплен запрет на включение в стандарты саморегулируемой организации указания на товарные знаки, знаки обслуживания, фирменные наименования, патенты, полезные модели, промышленные образцы, наименования мест происхождения товаров или наименования производителей, требования к товарам, их производителям, к информации, работам, услугам в отношении производимых, выполняемых, оказываемых членами саморегулируемой организации соответственно товаров, работ, услуг и (или) используемых членами саморегулируемой организации строительных материалов, если такие требования влекут недопущение, ограничение или устранение конкуренции; 2) правила саморегулирования - документ, устанавливающий требования к предпринимательской деятельности членов саморегулируемых организаций, за исключением требований, установленных законодательством Российской Федерации о техническом регулировании. Правилами саморегулирования могут устанавливаться: условия, подлежащие включению в договор подряда и обеспечивающие защиту интересов заказчиков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства; требования к исполнителям работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, относительно предупреждения и разрешения конфликтных ситуаций с заказчиками этих работ, пользователями результатами этих работ; требования о страховании членами саморегулируемой организации гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, условия такого страхования; требования о страховании иных связанных с выполнением строительно-монтажных работ рисков, о страховании работников индивидуального предпринимателя, работников юридического лица от несчастных случаев и болезней, условия такого страхования; требование о наличии сертификатов соответствия работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, сертификатов системы управления качеством таких работ, выданных при осуществлении добровольного подтверждения соответствия в определенной системе добровольной сертификации; требования к содержанию рекламы, распространяемой исполнителями работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. В юридической литературе предлагается определить правила предпринимательской или профессиональной деятельности как понятие более широкое, общее понятие, охватывающее любые требования, устанавливаемые саморегулируемой организацией для своих членов, касающиеся вопросов осуществления регулируемой деятельности (включая вопросы морально-этического содержания), в то время как понятие "стандарт" рассматривать весьма формализованно, в том числе в вопросах принятия, и применять его в конкретных областях предпринимательской (профессиональной) деятельности [4]. Согласно п. 3 ст. 4 Федерального закона "О саморегулируемых организациях" стандарты и правила саморегулируемых организаций должны соответствовать федеральным законам и принятым в соответствии с ними иным нормативным правовым актам. Поэтому многие ученые убеждены, что сами требования и стандарты профессиональной и предпринимательской деятельности саморегулируемых организаций представляют собой определенный вид государственного контроля, одну из форм государственного регулирования различных видов экономической деятельности хозяйствующих субъектов [5]. В ряде случаев законодателем устанавливается необходимость следовать федеральным правилам и стандартам в той или иной области предпринимательства, в том числе путем формирования правил и стандартов самой саморегулируемой организацией. Например, согласно ч. 10 ст. 20 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности" (ред. от 22 июля 2010 г.) стандарты и правила оценочной деятельности разрабатываются и утверждаются саморегулируемой организацией оценщиков и не могут противоречить федеральным стандартам оценки. Тем самым определена иерархия стандартов оценочной деятельности, которая с очевидностью следует из того, что федеральные стандарты оценки являются нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти, а стандарты и правила оценочной деятельности представляют собой локальные нормативные правовые акты. Другим примером установления федеральных стандартов в предпринимательской деятельности является норма п. 4 ст. 29 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (ред. от 27 июля 2010 г.), согласно которой регулирующий орган (Министерство экономического развития РФ) утверждает федеральные стандарты профессиональной деятельности арбитражных управляющих, сами же федеральные стандарты профессиональной деятельности разрабатываются национальным объединением саморегулируемых организаций арбитражных управляющих в части: порядка ведения и содержания реестра требований кредиторов; подготовки, организации и проведения собраний кредиторов и комитетов кредиторов; анализа финансового состояния должника; подготовки отчетов арбитражного управляющего; проведения стажировки в качестве помощника арбитражного управляющего; проведения проверки саморегулируемой организацией деятельности своих членов - арбитражных управляющих (п. 11 ст. 26.1 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)"). Что же касается других требований, связанных, например, с деятельностью саморегулируемой организации арбитражных управляющих, законодателем не предусмотрена возможность включения их в федеральные правила и стандарты. Согласно письму Министерства экономического развития РФ от 11 июня 2010 г. N Д06-1817 разработанные Национальным объединением саморегулируемых организаций арбитражных управляющих требования к аккредитации саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих страховых организаций, осуществляющих страхование ответственности арбитражных управляющих, требования саморегулируемой организации арбитражных управляющих к арбитражному управляющему по исполнению им обязанности заключить договор обязательного страхования ответственности, правила проведения конкурса по отбору управляющей компании для заключения договора доверительного управления средствами компенсационного фонда саморегулируемой организации арбитражных управляющих, по существу, содержат требования к страховым организациям в целях их аккредитации саморегулируемыми организациями, а также требования к существенным условиям договора страхования ответственности арбитражного управляющего, а представленные правила определяют порядок проведения конкурса по отбору управляющей компании, обязательные для исполнения саморегулируемыми организациями, и не содержат каких-либо требований к профессиональной деятельности арбитражных управляющих <1>. -------------------------------- <1> Документ опубликован не был.
В связи с этим указанные требования и правила не могут быть отнесены к федеральным стандартам профессиональной деятельности арбитражных управляющих, поэтому у Минэкономразвития России отсутствуют полномочия на их утверждение в качестве федеральных стандартов. Однако это не препятствует предусмотреть данные требования непосредственно в правилах и стандартах, разрабатываемых самой саморегулируемой организацией арбитражных управляющих.
Закрепление в законе минимальных требований к осуществлению предпринимательской деятельности
Другим способом установления минимальных требований к осуществлению предпринимательской деятельности является закрепление их в законе. Так, Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" устанавливает минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса), в том числе требования: механической безопасности; пожарной безопасности; безопасности при опасных природных процессах и явлениях и (или) техногенных воздействиях; безопасных для здоровья человека условий проживания и пребывания в зданиях и сооружениях; безопасности для пользователей зданиями и сооружениями; доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения; энергетической эффективности зданий и сооружений; безопасного уровня воздействия зданий и сооружений на окружающую среду (п. 6 ст. 3). Таким образом, законодателем путем установления требования к соблюдению федеральных стандартов и правил, которые закрепляются как на уровне закона, так и в нормативных актах федеральных органов исполнительной власти, заложен принцип установления минимальных требований к содержанию и качеству предоставляемых членами соответствующих саморегулируемых организаций тех видов работ и услуг, в которых имеется большая вероятность причинения вреда в результате непрофессиональной деятельности. Заметим, что в случае установления в стандартах и правилах саморегулируемых организаций только требований закона, вряд ли может идти речь о саморегулировании [6], поскольку саморегулирование должно рассматриваться как установление и выполнение лицами требований, правил, стандартов, которые исходят не от государства, а от самих этих лиц. Следовательно, формулировка Федерального закона "О саморегулируемых организациях" в части установления правила об установлении в правилах и стандартах как права саморегулируемой организации предусматривать дополнительные требования к предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида (п. 3 ст. 4) требует изменения: речь должна идти не о праве, а об обязанности устанавливать дополнительные требования к осуществлению предпринимательской деятельности в соответствующих правилах и стандартах. Отметим, что в проекте Федерального закона N 348631-3 "О саморегулируемых организациях" рассматриваемая норма изначально была представлена в редакции, согласно которой правила и стандарты саморегулируемых организаций должны устанавливать дополнительные требования к деятельности своих участников по сравнению с требованиями, установленными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
О наделении некоммерческих организаций статусом микрофинансовой организации
Другим примером особого правового положения некоммерческих организаций является наделение их статусом микрофинансовой организации согласно Федеральному закону от 2 июля 2010 г. N 151-ФЗ "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях" (вступил в силу с 4 января 2011 г.). Согласно подп. 2 п. 1 ст. 2 названного Закона микрофинансовая организация - это юридическое лицо, зарегистрированное в форме фонда, автономной некоммерческой организации, учреждения (за исключением бюджетного учреждения), некоммерческого партнерства, хозяйственного общества или товарищества, осуществляющее микрофинансовую деятельность, внесенное в государственный реестр микрофинансовых организаций. Статус микрофинансовой организации подтверждается возможностью использовать в своем наименовании словосочетания "микрофинансовая организация", что является исключительным правом такого юридического лица (ст. 5 Федерального закона "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях"). Несколько иное определение (по сравнению с Федеральным законом "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях") микрофинансовой организации дано в Постановлении правительства Самарской области от 27 марта 2009 г. N 184 "Об утверждении Областной целевой программы "Развитие малого и среднего предпринимательства в Самарской области" (ред. от 27 сентября 2010 г.), где указано, что "микрофинансовая деятельность - это деятельность некоммерческих организаций (фондов, потребительских кооперативов и т. п.), созданных для целей обеспечения доступа малых и средних предприятий и организаций инфраструктуры поддержки малого и среднего предпринимательства к финансовым ресурсам посредством предоставления займов (далее - микрофинансовые организации)" (см.: Волжская коммуна. 2009. N 117 (26576)). В Постановлении мэрии городского округа Тольятти Самарской области от 2 июня 2010 г. N 1483-п/1 микрофинансовые организации определяются как некоммерческие организации, не являющиеся бюджетными и автономными учреждениями (см.: Городские ведомости. 2010. N 62 (1124)). Представляется, такая позиция законодателя в Самарской области основывается на ныне действующем законодательстве, требующем в ближайшее время изменения в связи со вступлением в силу Федерального закона "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях", в противном случае данные нормы будут противоречить федеральному закону. Микрофинансовую деятельность могут осуществлять не только названные организации, но и кредитные кооперативы, ломбарды, жилищные накопительные кооперативы, однако такие организации не наделены особым статусом микрофинансовой организации, значит, по общему правилу не могут предоставлять микрозаймы не своим членам (что в первую очередь отличает их от микрофинансовых организаций). Кроме того, особый правовой статус микрофинансовой организации связан, как отмечено в пояснительной записке "К проекту федерального закона "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях", с таким важным аспектом, отличающим микрофинансовые организации от иных организаций, оказывающих аналогичные услуги, как социальная направленность. И вполне понятно, когда такая социальная направленность связана с деятельностью некоммерческой организации, так как цели последней - достижение общественных благ. Может ли быть и насколько социальная направленность отражением деятельности коммерческих организаций? Вопрос этот сложный и неоднозначный. С одной стороны, в законодательстве нет запрета на осуществление коммерческими организациями деятельности, направленной на социально значимые цели, с другой стороны, основной целью любой коммерческой организации является извлечение прибыли. Соответственно, возникает вопрос: может ли для коммерческой организации первостепенным при ответе на вопрос о выдаче микрозайма являться факт необходимости развития определенных хозяйственных отношений, либо определяющими будут размеры процентов, предлагаемые теми или иными организациями (поскольку заключение договора микрозайма не является публичным)? Ответ напрашивается сам собой, и не в пользу той цели, ради которой организация приобретает особый статус микрофинансовой организации. Статус микрофинансовой организации позволит некоммерческим организациям в форме фонда, автономной некоммерческой организации, учреждения (за исключением бюджетного учреждения) некоммерческого партнерства выполнять систематически операции с денежными средствами (выдача займов), а также привлекать денежные средства (с определенными оговорками в ст. 12 Федерального закона "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях") без получения лицензии. Следует подчеркнуть, что в настоящее время операции с денежными средствами признаются банковскими и требующими получения лицензии при условии, если они носят систематический характер. Такая позиция содержится в информационном письме ВАС РФ от 10 августа 1994 г. N С1-7/ОП-555: "Когда же одна организация... передает заемщику свои свободные средства по договору займа, а последний обязуется возвратить эту сумму, и такая деятельность прямо не запрещена законом и не носит систематического характера, получение лицензии не требуется, в том числе в случае предоставления займа на условиях уплаты определенных процентов". С момента приобретения статуса микрофинансовой организации некоммерческая организация приобретает особый правовой статус, связанный в том числе с ограничениями их деятельности. Согласно ст. 12 Федерального закона "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях" микрофинансовая организация не вправе: привлекать денежные средства физических лиц (исключение составляет привлечение денежных средств учредителей (членов, участников) микрофинансовой организации, а также физических лиц, предоставляющих денежные средства микрофинансовой организации на основании договора займа в сумме 1 млн. 500 тыс. руб. или более по одному договору займа с одним заимодавцем; выступать поручителем по обязательствам своих учредителей (членов, участников, акционеров), а также иным способом обеспечивать исполнение обязательств указанными лицами; без предварительного решения высшего органа управления микрофинансовой организации об одобрении соответствующих сделок совершать сделки, связанные с отчуждением или возможностью отчуждения находящегося в собственности микрофинансовой организации имущества либо иным образом влекущие уменьшение балансовой стоимости имущества микрофинансовой организации на десять и более процентов балансовой стоимости активов микрофинансовой организации, определенной по данным финансовой (бухгалтерской) отчетности микрофинансовой организации за последний отчетный период; выдавать займы в иностранной валюте; в одностороннем порядке изменять процентные ставки и (или) порядок их определения по договорам микрозайма, комиссионное вознаграждение и сроки действия этих договоров; применять к заемщику, являющемуся физическим лицом, в том числе к индивидуальному предпринимателю, досрочно полностью или частично возвратившему микрофинансовой организации сумму микрозайма и предварительно письменно уведомившему о таком намерении микрофинансовую организацию не менее чем за десять календарных дней, штрафные санкции за досрочный возврат микрозайма; осуществлять любые виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг; выдавать заемщику микрозаем (микрозаймы), если сумма обязательств заемщика перед микрофинансовой организацией по договорам микрозаймов в случае предоставления такого микрозайма (микрозаймов) превысит 1 млн. руб. Микрофинансовые организации могут привлекать денежные средства не только физических и юридических лиц, но и средства бюджетов субъектов Российской Федерации. Так, согласно Постановлению правительства Самарской области "Об утверждении Областной целевой программы "Развитие малого и среднего предпринимательства в Самарской области" микрофинансовым организациям предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе субсидии (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям) в целях возмещения затрат микрофинансовых организаций на проведение внешней аудиторской и (или) ревизионной проверки деятельности микрофинансовых организаций, на обучение и повышение квалификации специалистов микрофинансовых организаций, на приобретение и (или) разработку специализированного лицензионного программного обеспечения для деятельности микрофинансовых организаций. Субсидии предоставляются за счет средств бюджета Самарской области также для выдачи займов субъектам малого и среднего предпринимательства (п. 1 Постановления мэрии городского округа Тольятти от 2 июня 2010 г. N 1483-п/1). Важно отметить, что субсидии за счет средств бюджета Самарской области могут предоставляться только микрофинансовым организациям - некоммерческим организациям, что доказывает необходимость развития малого и среднего предпринимательства, прежде всего с помощью некоммерческих организаций. Спектр социально-экономических, политических, иных потребностей и интересов, который представляют ныне существующие некоммерческие организации, огромен. С постоянным появлением новых видов некоммерческих организаций он постоянно расширяется и обогащается. Как было указано выше, влияние некоммерческих организаций на состояние общества и государства расширяется, и, что особенно важно, их усилия плодотворно развертываются благодаря не только правовому обеспечению прав и свобод человека, но и формированию предпринимательства.
Список литературы
1. Сойфер Т. В. К вопросу о правовом статусе некоммерческих организаций // Журнал российского права. 2009. N 1. 2. Ware A. Between Profit and State. Intermediate Organizations in Britain and the United State. Cambridge, 1988. P. 105, 106. 3. Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс". 4. Басова А. В. Правила и стандарты саморегулируемых организаций как источники предпринимательского права // Юридический мир. 2008. N 4. С. 59. 5. Кайль А. Н., Батяев А. А. Комментарий к Федеральному закону "О саморегулируемых организациях" // СПС "КонсультантПлюс". 6. Грачев Д. О. Правила саморегулируемых организаций // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. N 2. С. 17.
------------------------------------------------------------------
Название документа