Правовая природа требования о запрещении строительства в связи с опасностью причинения вреда
(Ершов О. Г.) ("Юрист", 2011, N 6) Текст документаПРАВОВАЯ ПРИРОДА ТРЕБОВАНИЯ О ЗАПРЕЩЕНИИ СТРОИТЕЛЬСТВА В СВЯЗИ С ОПАСНОСТЬЮ ПРИЧИНЕНИЯ ВРЕДА <*>
О. Г. ЕРШОВ
Ершов Олег Геннадьевич, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД РФ.
В работе рассматривается требование о запрещении строительства в связи с опасностью причинения вреда как результат административного наказания и элемент гражданско-правовой защиты. По мнению автора, опасность причинения вреда при строительстве приводит к возникновению отношений, имеющих различную отраслевую природу.
Ключевые слова: строительство, вред, административное наказание, ответственность.
In the article the author dwells on the problem demand of prohibition building because of danger do damage as result administrative official punishment and element civil protection. The main idea of the article, danger do damage in construction bring to relationships difference branch nature. The bring of general signs lead prohibition and criterion his distinguish in administrative and civil law.
Key words: construction, danger, administrative official punishment, responsibility.
Строительство крупных объектов можно рассматривать как сложный технологический процесс, как правило, связанный с широким применением значительного количество машин и механизмов, которые в движении могут представлять потенциальную опасность для окружающих, связанную с причинением вреда. Не случайно поэтому законодатель отнес осуществление строительства, а также иной связанной с ним деятельности к источнику повышенной опасности и предусмотрел специальный деликт, основанный на отсутствии вины в действиях лица, которое причиняет вред (ст. 1079 ГК РФ). Особенность строительства также проявляется в том, что угроза причинения вреда третьим лицам может возникнуть и по причине неверно составленного проекта, нарушения технологии проведения строительных работ, применения некачественных материалов. Сложность в том, что если причиняется вред при проведении строительных работ, то имущественные возможности лица, причинившего вред, могут быть недостаточны для возмещения. С другой стороны, у потерпевшего при заявлении требований о возмещении возникает обязанность доказывания наличия и объема самого вреда, что не всегда легко сделать, поскольку остается пока сложно разрешенной проблема косвенных убытков. В связи с этим значительную роль в защите интересов потерпевших может сыграть механизм предупреждения причинения вреда, который в гражданском праве выполняет превентивную функцию. Опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Если вред является последствием производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать лицо приостановить или прекратить соответствующую деятельность (ст. 1065 ГК РФ). Решение суда возможно по требованию любого заинтересованного субъекта, который считает, что осуществляемая посторонними деятельность представляет потенциальную опасность причинения вреда. Применительно к сфере строительства зданий (сооружений) такой подход не содержит каких-либо законодательных ограничений, однако применение его на практике сегодня весьма затруднительно. Можно выделить лишь единичные случаи, которые не меняют общую тенденцию, сводимую к тому, что гражданско-правовой механизм предупреждения причинения вреда при строительстве работает неэффективно. Основная проблема заключается в том, что суды, административные органы, хозяйствующие субъекты не имеют верного представления о правовой природе требований, которые лежат в основе запрета строительства в связи с опасностью причинения вреда. В частности, принимая решения, они не обращают внимания на то, кто вправе подобные требования предъявлять, из каких отношений такие требования вытекают и, наконец, как требования о запрещении строительства могут соотноситься со смежными правовыми институтами. Полагаем, такой вывод может быть получен, если провести анализ материалов судебной практики. Так, городская администрация обратилась с исковым требованием в арбитражный суд о приостановлении эксплуатации нежилого помещения, принадлежащего ответчику. Поводом для обращения послужило то, что при проверке инспекцией Государственного архитектурно-строительного надзора реконструкции нежилого помещения было выявлено, что оно введено в эксплуатацию без оформления в установленном законом порядке документов и на объекте без каких-либо разрешений продолжали вести строительно-монтажные работы. Постановлением судьи за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, собственник привлечен к административной ответственности. Ссылаясь на указанные обстоятельства и полагая, что эксплуатация здания, реконструкция которого осуществлена с нарушением градостроительного законодательства и создает угрозу окружающим, городская администрация и предъявила иск. Суд удовлетворил иск, ссылаясь на нормы ст. 51 и ст. 55 Градостроительного кодекса РФ, указав при этом, что проведение реконструкции без соответствующих разрешений является незаконным. Однако суд кассационной инстанции признал такое решение неправильным. Обращая внимание на п. 1 ст. 1065 ГК РФ, в то же время отметил, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении сторон, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законом. Отсюда позиция суда кассационной инстанции сводится к тому, что запрещение эксплуатации здания по мотивам нарушения градостроительных норм является публично-правовой превентивной мерой. Принятие решения о запрете, а также приостановлении эксплуатации здания относится к компетенции и ведению административных органов и органов местного самоуправления, а не суда. К отношениям, связанным с запретом эксплуатации здания в связи с нарушением ст. 19.5 КоАП РФ, гражданские правоотношения не применяются <1>. -------------------------------- <1> Постановление ФАС Уральского округа от 28 ноября 2007 г. N Ф09-9856/07-С6 // СПС "Гарант".
Аналогичный подход можно наблюдать в материалах другого дела. Истец обратился с иском о взыскании убытков, причиненных незаконным проведением строительных работ на принадлежащей ему теплотрассе, а также о запрете возведения объекта в виде здания торгового центра на участке теплотрассы. Исковые требования были мотивированы ссылками на ст. 2, 51, 52, 54, 60 Градостроительного кодекса РФ, а также ст. 12, 15, 304, 305, 1064, 1065, 1079 ГК РФ, что дальнейшее продолжение строительства приведет к нарушению прав собственника теплотрассы, граждан, проживающих в жилом поселке, поскольку уничтожение теплотрассы приведет к невозможности отопления их домов. Решением суда запрещено возведение здания торгового центра непосредственно на участке теплотрассы. Ответчик обратился с апелляционной жалобой, ссылаясь на то, что строительство осуществляется в соответствии с действующими актами технического нормирования и материалам проекта. Суд апелляционной инстанции ранее вынесенное судом по делу решение отменил, ссылаясь на то, что истец не доказал оснований для применения ст. 1065 ГК РФ, поскольку к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении сторон, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законом. Запрещение эксплуатации зданий по причине нарушения градостроительных норм и правил является публично-правовой превентивной мерой и относится к компетенции уполномоченных органов, а не суда, что не исключает возможности обжаловать такие решения в судебном порядке. В связи с этим в удовлетворении иска, основанного на ст. 1065 ГК РФ, следует отказывать в связи с неправильным применением норм материального права <2>. -------------------------------- <2> Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 23 мая 2008 г. N 07АП-1936/08. Дело N 07АП-1936/08(А45-13300/07-12/348) // СПС "Гарант".
По сути, основной аргумент в том, что применение ст. 1065 ГК РФ невозможно при нарушении градостроительного законодательства, так как к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении сторон, гражданское законодательство не применяется, лежит в основании отмены судом апелляционной инстанции и других решений по аналогичной категории споров <3>. -------------------------------- <3> Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 29 февраля 2008 г. N 07АП-745/08. Дело N 07АП-745/08 (N А27-8521/2007-1) // СПС "Гарант".
Такой подход судебных органов при оценке ситуации вызывает сомнения. Во-первых, само по себе нарушение градостроительных норм, связанное с отсутствием разрешений на проведение строительных работ и введение объекта в эксплуатацию, вовсе не позволяет сделать вывод о том, что здесь идет речь только об отношениях административной природы, которые основаны на властном подчинении одной стороны другой. При нарушении технологии строительства могут возникнуть и иные отношения имущественно обособленных и равных субъектов, в которых одному из них угрожает опасность причинения вреда. При этом такая опасность не находится в прямой зависимости от отсутствия необходимых разрешений, выдаваемых компетентными органами. Во-вторых, установленный факт нарушения административного законодательства в части обязательных требований государственных стандартов и иных нормативных документов в области строительства (ст. 9.4 КоАП РФ) может быть связан и с гражданско-правовыми последствиями в виде причинения вреда либо возникновения опасности причинения вреда. Если исходить из того, что нарушение нормативных документов в строительстве должно рассматриваться как следствие нарушения технологии проведения строительных работ, то само нарушение технологии также может приводить и к опасности причинения вреда. Тогда "правовой эффект" от требования устранить такую опасность может обеспечиваться либо гражданско-правовыми нормами, либо применением административного наказания в виде административного приостановления деятельности. Отсюда ошибочный подход судебных органов заключается в том, что запрет на осуществление строительства в связи с опасностью причинения вреда, который имманентно связан с имущественными отношениями, отождествляется с запретом, основанным на нормах административного права, который имеет совершенно иную правовую природу и назначение. Следовательно, сама постановка вопроса о возможном применении к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении сторон, гражданского законодательства теряет всякий смысл, поскольку отношения совершенно разные, их несколько и они имеют разную отраслевую принадлежность, что необходимо учитывать также при оценке запрета на строительные работы. Очевидно, в этом случае одной из задач юридической науки должен стать поиск критериев, по которым следует разграничивать гражданско-правовой и административный запреты на проведение строительства. В то же время анализ материалов судебной практики позволяет также сделать вывод о том, что, оценивая запрет на строительство в связи с опасностью причинения вреда, основанный на нормах гражданского права, суды испытывают сложности правоприменения, поскольку по-разному рассматривают природу такого запрета, вследствие чего компенсируют этот недостаток ссылкой на процессуальные нормы о недостаточности доказывания опасности причинения вреда со стороны истца. Так, например, городская администрация обратилась в арбитражный суд с требованием о приостановлении эксплуатации рынка, так как здание было после реконструкции, не было получено разрешение на ввод его в эксплуатацию, что может угрожать неопределенному кругу лиц. Суд указал, что в соответствии с диспозицией нормы ст. 1065 ГК РФ бремя доказывания возможности причинения вреда, вины ответчика и необходимости запрещения деятельности, создающей опасность причинения вреда, лежит на истце. Истец должен доказать опасность причинения вреда в будущем, противоправность поведения причинителя вреда, причинную связь между строительными работами, эксплуатацией строительного объекта и угрозой вреда, а также вину причинителя. Однако в материалах дела отсутствовали доказательства в этой части, и требования истца остались без удовлетворения <4>. Аналогичный подход можно наблюдать и в иных случаях <5>. -------------------------------- <4> Постановление ФАС Поволжского округа от 27 ноября 2008 г. по делу N А12-7770/08 // СПС "КонсультантПлюс". <5> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 28 января 2009 г. N Ф04-143/2009(19463-А27-50) по делу N А27-3001/2008-1 // СПС "КонсультантПлюс".
Совершенно очевидно, что доказать опасность причинения вреда, вину лица и причинную связь между проводимыми строительными работами и угрозой причинения вреда достаточно сложно. Однако следует обратить внимание, что при подготовке дела к судебному разбирательству суду необходимо определить характер спорного правоотношения и подлежащее применению законодательство, а также обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела (ч. 3 ст. 133 АПК РФ). Это становится возможным только в том случае, если будет верное представление о правовой природе запрета на осуществление строительства. В указанном примере характер спорного правоотношения, к сожалению, был подвергнут недостаточному анализу, поскольку тогда в описательно-мотивировочной части решения следовало привести соответствующие аргументы о запрете строительства. Сложность определения природы запрета в том, что в отношениях по строительству присутствуют как публично-правовые, так и частноправовые элементы. Однако смешение таких элементов недопустимо. Вряд ли нуждается в дополнительном обосновании то, что причиной опасности причинения вреда при ведении строительства может стать нарушение императивных норм при проектировании, непосредственно строительных работах, реконструкции, консервации объекта, приеме и вводе его в эксплуатацию. В этом случае, помимо отношений, которые регулируются нормами гражданского права (ст. 1065 ГК РФ), возникают административные отношения. Так, ст. 9.4 КоАП РФ предусматривает состав административного правонарушения, объективная сторона которого представлена совершением деяния, повлекшего нарушение требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов и других нормативных документов в области строительства. Административным наказанием за такое деяние может быть административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. Аналогичное наказание может быть назначено, если лицо совершило действия, затрагивающие конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей, а также безопасность строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения. Административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лица, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществлении отдельных видов работ, оказании услуг. Такой вид наказания применяется в случае угрозы жизни и здоровью людей, причинения существенного вреда состоянию и качеству окружающей среды и по иным указанным в законе основаниям (ст. 3.12 КоАП РФ). В юридической литературе административное приостановление рассматривается как мера повышения эффективности административной ответственности, направленная на уменьшение числа административных правонарушений в экономической деятельности <6>. Данный вид наказания может применяться для предупреждения вреда, который может наступить от выявленного административного правонарушения, т. е. в качестве меры административного принуждения <7>. -------------------------------- <6> См.: Цуканов К. В. Актуальные вопросы порядка применения административного приостановления деятельности и дисквалификации // Современное право. 2009. N 9. С. 41 - 44. <7> См.: Резникова А. А. Административное приостановление деятельности - административное наказание? // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2009. N 4. С. 52 - 62.
Условием применения является то, что менее строгий вид наказания не позволяет обеспечить достижение цели административного воздействия <8>. В то же время И. В. Соломонис, обобщая административную практику, указывает, что в связи с ограниченным сроком действия административного приостановления деятельности устранить причины возникновения угрозы жизни и здоровью людей практически невозможно. Поэтому административные органы стали применять нормы ст. 1065 ГК РФ, выполняющие общую превентивную функцию. Вместе с тем между административным приостановлением деятельности и гражданско-правовым запрещением деятельности имеются существенные различия. В первом случае происходит нарушение обязательных нормативно-правовых предписаний, во втором - истец доказывает причинение возможного вреда в будущем. Также в административном производстве более сокращенные сроки рассмотрения вопроса о применении данного вида наказания в сравнении с процессуальными сроками при рассмотрении вопроса о гражданско-правовом запрете <9>. -------------------------------- <8> См.: Брунер Р. А. Отличие административного приостановления деятельности от приостановления действия лицензии // Современное право. 2007. N 1. С. 31 - 33. <9> См.: Соломонис И. В. Административное приостановление деятельности как вид наказания и запрещение соответствующей деятельности в целях предупреждения причинения вреда в будущем // Исполнительное право. 2008. N 2. С. 12 - 14.
Таким образом, следует сделать вывод о том, что в результате административного приостановления деятельности также может быть введен запрет на проведение строительных работ. Такой запрет имеет общие черты с запретом деятельности, создающей опасность причинения вреда, о котором говорится в гражданско-правовых нормах. Во-первых, запрет в качестве административного наказания в итоге также может устранять опасность причинения вреда в связи с приостановлением строительных работ. В этом случае результат в части устранения угрозы причинения вреда, который достигается в связи с применением административного наказания, сопоставим с результатом, который может быть достигнут применением гражданско-правовых норм. Во-вторых, легитимность вводимого запрета при применении административного приостановления деятельности и запрета, основанного на гражданско-правовых нормах, обеспечивается деятельностью суда. В-третьих, запрет при административном приостановлении, так же как и гражданско-правовой запрет, распространяется на хозяйствующих субъектов, деятельность которых может создавать угрозу причинения вреда при проведении строительных работ. Однако, несмотря на общие признаки, природа запрета, вытекающего из административного приостановления деятельности, совершенно иная в сравнении с запретом, который предусмотрен ст. 1065 ГК РФ. Первое отличие усматривается во временных рамках. Запрет, имеющий административно-правовое начало, вводится лишь временно в отличие от запрета деятельности, создающей опасность причинения вреда, который может быть введен при удовлетворении иска, связанного с предупреждением причинения вреда. В последнем случае запрет не ограничен периодом времени. Это обусловлено разными целями, которые достигаются вводимым запретом. Так, любое административное наказание, включая административное приостановление деятельности, вводится в целях предупреждения нового правонарушения со стороны как самого правонарушителя, так и других лиц. Предупреждение причинения вреда при строительстве здесь можно рассматривать как результат применения введенного запрета при наличии угрозы. Напротив, основная цель запрета строительства, который может быть основан на гражданско-правовых нормах, - предупредить возможное причинение вреда неопределенному кругу лиц. Отсюда следует, что цель гражданско-правового запрета соответствует результату запрета, основанному на административно-правовых началах. Разные цели введения гражданско-правового и административно-правового запрета строительства при возникновении опасности причинения вреда также предполагают наличие различных субъектов, которые вправе выступить инициаторами введения запретов. Если речь идет об административном наказании в виде административного приостановления деятельности, то таким субъектом выступают административные органы в рамках своей компетенции. Требовать запрета строительства в связи с опасностью причинения вреда на основании ст. 1065 ГК РФ могут любые лица. Как правило, к ним относятся физические лица и организации. Необходимо также при сравнении запретов в административном и гражданском праве отметить разные основания введения в зависимости от объекта, которому грозит опасность причинения вреда. Когда решается вопрос об административном приостановлении деятельности, то должна быть угроза жизни и здоровью людей либо окружающей среде. Окружающей средой признается совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов и антропогенных объектов <10>. Запрет, основанный на гражданско-правовых нормах, может быть введен без ограничения объекта угрозы. В частности, угроза может быть и имуществу физических и юридических лиц. Отсюда основания применения гражданско-правового запрета шире, чем основания запрета, являющегося результатом административного приостановления деятельности. -------------------------------- <10> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Наконец, запрет на проведение строительных работ, связанный с применением наказания в виде административного приостановления деятельности, носит условный характер и применяется только в том случае, если менее строгий вид административного наказания не может обеспечить цели административного наказания. Более того, он может быть прекращен досрочно, если были устранены обстоятельства, послужившие основанием для назначения административного приостановления деятельности. Здесь важную роль играет усмотрение суда или субъективное начало, допускающее альтернативу как в применении административных санкций, так и в их прекращении. Ничего подобного не наблюдается при введении гражданско-правового запрета. Альтернатива в выборе мер воздействия изначально у суда отсутствует, и прекращающий эффект является необратимым. Таким образом, при рассмотрении судами дел необходимо обращать внимание на то, что применяемые запреты могут иметь частноправовую либо публично-правовую природу, которая объясняется особенностями тех отношений, которые могут возникнуть в связи с опасностью причинения вреда при строительстве. Отождествление запретов, несмотря на имеющиеся общие признаки, является недопустимым. Однако это вовсе не позволяет сделать вывод о том, что обязательно должен быть введен либо гражданско-правовой, либо публично-правовой запрет на осуществление строительства в связи с опасностью причинения вреда. Поскольку опасность причинения вреда может быть вызвана в том числе и нарушением обязательных норм при строительстве, здесь возникают отношения как по горизонтали - между юридически равными участниками, так и по вертикали - между лицом, создающим опасность причинения вреда в результате нарушения административных норм, и государственным органом. В связи с этим становится возможным применение запретов, имеющих как публично-правовую, так и частноправовую природу.
Название документа