Изъятие жилого помещения: нормативные и правоприменительные аспекты проблемы
(Карпухин Д. В.) ("Жилищное право", 2011, N 3) Текст документаИЗЪЯТИЕ ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ: НОРМАТИВНЫЕ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ПРОБЛЕМЫ
Д. В. КАРПУХИН
Карпухин Д. В., канд. ист. наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского института экономики, менеджмента и права.
Одной из актуальных проблем соблюдения прав собственника жилых помещений является гарантия возмещения рыночной стоимости жилого помещения при изъятии жилого помещения в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд. В правоприменительной практике возникают вопросы об определении выкупной цены жилого помещения, предоставления другого жилья взамен изымаемого и т. д. Анализ нормативно-правовых актов и актов толкования права, изложенных Верховным Судом РФ, позволяет обратить внимание на процессуальные детали правового механизма изъятия жилого помещения.
Жилищный кодекс РФ детально регламентирует механизм изъятия у собственника жилого помещения путем выкупа в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Положения ст. 32 ЖК РФ конкретизируют правовые предписания ст. 279 - 282 ГК РФ <1>. -------------------------------- <1> Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (в ред. от 30.11.2010 N 328-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1. Ст. 14.
В соответствии с ч. 1 ст. 32 ЖК РФ жилое помещение может быть изъято у собственника путем выкупа в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Выкуп части жилого помещения допускается не иначе как с согласия собственника. В зависимости от того, для чьих нужд изымается земельный участок, выкуп жилого помещения осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. Указанные публично-правовые образования принимают соответствующие решения об изъятии соответствующего земельного участка, которые подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним (п. 2, 3 ст. 32 ЖК РФ). Обязательным элементом процедуры изъятия жилого помещения в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд является письменное уведомление собственника жилого помещения не позднее чем за год до предстоящего изъятия данного помещения. Указанное решение должно содержать сведения о дате осуществленной государственной регистрации принятого решения органом. Выкуп жилого помещения до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника (п. 4 ст. 32 ЖК РФ). В период от государственной регистрации принятого до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе жилого помещения собственник жилого помещения может владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению и производить необходимые затраты, обеспечивающие использование жилого помещения в соответствии с его назначением. Однако следует учитывать, что собственник несет риск затрат и убытков, связанных с произведенными в указанный период вложениями в жилое помещение. Пункты 6 - 8 ст. 32 ЖК РФ предусматривают две формы расчетов с собственником жилого помещения, которое подлежит изъятию в связи с изъятием земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Первая заключается в выплате выкупной цены жилого помещения, в которую включается рыночная стоимость жилого помещения, а также все убытки, причиненные собственнику жилого помещения его изъятием, включая убытки, которые он несет в связи с изменением места проживания, временным пользованием иным жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения (в случае если указанным в ч. 6 настоящей статьи соглашением не предусмотрено сохранение права пользования изымаемым жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения), переездом, поиском другого жилого помещения для приобретения права собственности на него, оформлением права собственности на другое жилое помещение, досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. Размер выкупной цены, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником жилого помещения. Соглашение включает в себя обязательство Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования уплатить выкупную цену за изымаемое жилое помещение. Другой формой расчетов с собственником изымаемого жилого помещения является предоставление другого жилья взамен изымаемого с зачетом его стоимости в выкупную цену. При несогласии собственника жилья с решением о его изъятии либо о размере и условиях выкупа соответствующий властный орган может предъявить в суд иск о выкупе жилого помещения. Иск о выкупе жилого помещения может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику жилого помещения соответствующего уведомления. Таким образом, следует учитывать, что элементами процедуры изъятия жилого помещения в связи с изъятием жилого помещения для государственных или муниципальных нужд являются: во-первых, государственная регистрация письменного решения официального властного органа об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд; во-вторых, годичный срок со дня получения письменного уведомления собственником, в течение которого выкуп жилого помещения допускается только с согласия собственника; в-третьих, вариативность форм расчетов с собственником изымаемого жилого помещения (выкуп или предоставление другого жилья взамен изымаемого); в-четвертых, внесудебный (соглашение) или судебный порядок принятия решения об изъятии жилого помещения для государственных или муниципальных нужд; в-пятых, специальный (двухгодичный) срок исковой давности, который устанавливается для властного органа, в течение которого он может предъявить в суд иск о выкупе жилого помещения. Несмотря на детально прописанный механизм изъятия жилого помещения для государственных или муниципальных нужд, в правоприменительной практике возникают вопросы, связанные с определением понятия государственных или муниципальных нужд, определением размера выкупной цены и т. д. Ряд принципиальных положений, разъясняющих положения ст. 32 ЖК РФ, содержится в нормативных толкованиях Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" <2>. -------------------------------- <2> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" // Российская газета. N 123. 08.07.2009.
Так, в соответствии с подп. "г" п. 20 юридически значимым обстоятельством является не только факт направления указанного уведомления собственнику жилого помещения компетентным органом, но и факт получения собственником такого уведомления. В этой связи сообщение в средствах массовой информации (по радио, телевидению, в печатных изданиях, в Интернете) об изъятии жилого помещения у конкретного собственника не может быть признано надлежащим извещением собственника о предстоящем изъятии данного жилого помещения. В соответствии с подп. "б" п. 20 Постановления положения ст. 32 об изъятии жилого помещения в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд распространены не только на собственников земельных участков, но и на обладателей вещных прав по отношению к земельным участкам и субъектов обязательственных правоотношений. "Правовое основание пользования собственником жилого помещения, - отмечено в Постановлении, - земельным участком (собственность, аренда, пожизненное наследуемое владение, право постоянного (бессрочного) пользования) значения не имеет". В подп. "в" п. 20 указанного Постановления разъяснено, что под государственными или муниципальными нуждами при изъятии земельных участков следует понимать потребности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, связанные с обстоятельствами, установленными соответственно федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, удовлетворение которых невозможно без изъятия земельных участков (например, выполнение международных обязательств Российской Федерации, размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов их размещения, застройка в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений). Из вышеизложенного толкования следует, что в основе определения сущности государственных или муниципальных нужд лежит понимание общественных (общих) интересов населения определенного публично-правового образования при размещении важных объектов инфраструктуры жизнеобеспечения. Кроме того, изъятие жилья в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд не представляется возможным, если существуют альтернативные варианты размещения указанных объектов. Этим же пунктом установлено, что обязанность по доказыванию того, что принятое решение об изъятии земельного участка обусловлено государственными или муниципальными нуждами и использование данного земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на соответствующее жилое помещение, возлагается на государственный орган или орган местного самоуправления. Исключение составляют случаи, предусмотренные ч. 10 - 11 ст. 32 ЖК РФ. Для органов государственной или местной власти, принимающих решение об изъятии земельного участка, важно детально соблюсти данную процедуру, т. к. ее нарушение может повлечь отказ в удовлетворении иска об изъятии жилого помещения в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Это положение закреплено в подп. "г" п. 20 Постановления, в котором отмечено, что несоблюдение процедуры, предшествующей изъятию жилого помещения у собственника, должно влечь за собой отказ в иске органу государственной власти (органу местного самоуправления) о выкупе жилого помещения. Кроме того, отказ в удовлетворении соответствующего иска может иметь место в случае пропуска двухгодичного срока исковой давности, установленного для подачи искового заявления о выкупе жилого помещения (подп. "д" п. 20). Актуальным аспектом рассмотрения дел об изъятии жилого помещения в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд является механизм определения выкупной цены за изымаемое жилое помещение. Положения Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" детализируют и дополняют соответствующие положения ст. 32 ЖК РФ о механизме определения рыночной цены за изымаемое жилье. В подп. "з" п. 20 Постановления отмечено, что выкупная цена изымаемого жилого помещения определяется по правилам, указанным в ч. 7 ст. 32 ЖК РФ, и включает в себя рыночную стоимость жилого помещения, а также убытки, причиненные собственнику его изъятием, в том числе упущенную выгоду. Примерный перечень возможных убытков собственника жилого помещения приводится в ч. 7 ст. 32 ЖК РФ. Вместе с тем в выкупную цену жилого помещения, как следует из содержания ч. 5 ст. 32 ЖК РФ, не могут включаться произведенные собственником жилого помещения вложения в жилое помещение, значительно увеличившие его стоимость (например, капитальный ремонт), при условии, что они сделаны в период с момента получения собственником уведомления, указанного в ч. 4 ст. 32 ЖК РФ, о принудительном изъятии жилого помещения до заключения договора о выкупе жилого помещения и не относятся к числу необходимых затрат, обеспечивающих использование жилого помещения по назначению. Кроме того, для разрешения спора между сторонами по вопросу о рыночной стоимости жилого помещения судом может быть назначена экспертиза. Высшая судебная инстанция РФ разъяснила, что предоставление собственнику другого жилого помещения вместо изымаемого возможно только по соглашению сторон (ч. 8 ст. 32 ЖК РФ) и, следовательно, требование органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего решение об изъятии жилого помещения, о переселении собственника изымаемого жилого помещения в другое жилое помещение, не может быть удовлетворено, если собственник жилого помещения возражает против указанного переселения (подп. "и" п. 20 Постановления). Кроме того, суд также не вправе обязать указанные органы обеспечить собственника изымаемого жилого помещения другим жилым помещением, поскольку из содержания ст. 32 ЖК РФ следует, что на орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие решение об изъятии жилого помещения, возлагается обязанность лишь по выплате выкупной цены изымаемого жилого помещения. В нормативном толковании Верховного Суда РФ, изложенного в Постановлении, отмечено, что должна быть определена рыночная цена жилья, предоставляемого взамен изымаемого по соглашению сторон, а в случае если рыночная цена вновь предоставленного жилья ниже стоимости изымаемого жилого помещения, то собственнику жилья должна быть выплачена соответствующая разница (подп. "и" п. 20 Постановления). Кроме того, расширенному толкованию подверглись положения ч. 8 ст. 32 ЖК РФ, в соответствии с которой собственнику жилого помещения взамен изымаемого жилья должно предоставляться другое жилье на праве собственности. Верховный Суд РФ не исключил возможности предоставления собственнику с его согласия другого жилого помещения на иных правовых основаниях (например, из государственного или муниципального жилищного фонда по договору социального найма; по договору найма в домах системы социального обслуживания населения (подп. "и" п. 20 Постановления)). Таким образом, диспозитивный характер нормы, предусмотренной ч. 8 ст. 32 ЖК РФ, предусматривающей возможность предоставления другого жилья вместо изымаемого жилого помещения, был истолкован высшей судебной инстанцией РФ как, во-первых, недопустимость к обязыванию совершения указанных действий (предоставление другого жилья) компетентным властным органом в одностороннем порядке; во-вторых, невозможность для собственника изымаемого жилого помещения требовать предоставления другого жилья взамен изымаемого. Позиция Верховного Суда РФ в части толкования ч. 8 ст. 32 ЖК РФ и решения, принимаемые судами первой инстанции, обусловили обращения в Конституционный Суд РФ. Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 23 сентября 2010 г. N 1228-О-О была рассмотрена жалоба гражданки З. С. Мусиной на нарушение ее конституционных прав ч. 8 ст. 32 ЖК РФ. По мнению заявительницы, оспариваемая норма не соответствует Конституции Российской Федерации, ее ст. 19 (ч. 1) и 35 (ч. 1 - 3), поскольку не предусматривает обязанности органа государственной власти или органа местного самоуправления предлагать собственнику изымаемого жилого помещения другое равноценное жилое помещение <3>. -------------------------------- <3> Определение Конституционного Суда РФ от 23 сентября 2010 г. N 1228-О-О // Текст опубликован не был. Правовая система "Консультант".
Конституционный Суд Российской Федерации РФ отметил, что положение ч. 8 ст. 32 Жилищного кодекса Российской Федерации, определяющее, что по соглашению с собственником жилого помещения ему может быть предоставлено взамен изымаемого жилого помещения другое жилое помещение с зачетом его стоимости в выкупную цену, устанавливает гарантии прав собственников жилых помещений и не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявительницы, перечисленные в жалобе. Следует отметить, что проблематичной с точки зрения официального нормативного толкования представляется ч. 10 ст. 32 ЖК РФ. В соответствии с положениями, изложенными в данной норме, признание в установленном Правительством Российской Федерации порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции является основанием предъявления органом, принявшим решение о признании такого дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, к собственникам помещений в указанном доме требования о его сносе или реконструкции в разумный срок. В случае если данные собственники в установленный срок не осуществили снос или реконструкцию указанного дома, земельный участок, на котором расположен указанный дом, подлежит изъятию для муниципальных нужд и, соответственно, подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию, в порядке, предусмотренном ч. 1 - 3, 5 - 9 данной статьи. Кроме того, в соответствии с п. 22 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 положения ч. 4 ст. 32 ЖК РФ о предварительном уведомлении собственника об изъятии принадлежащего ему жилого помещения применению не подлежат. В практике применения положений данной нормы сложно найти прецедент сноса или реконструкции многоквартирного дома силами собственников в разумный срок. Законодатель, принимая данное положение, руководствовался, прежде всего, предоставлением гарантий собственнику, связанных с реализацией правомочий по распоряжению жилым помещением, а не реальной возможностью собственников осуществить снос многоквартирного дома. В нормативном толковании ч. 10 ст. 32 ЖК РФ, изложенном в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2009 г., утвержденном Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 25 ноября 2009 г., был сформулирован вопрос: "Является ли соблюдение процедуры, установленной ч. 10 ст. 32 Жилищного кодекса Российской Федерации, предшествующей изъятию у собственника жилого помещения, обязательным и вправе ли суд по заявлению заинтересованных лиц признать неправомерным бездействие органа местного самоуправления, уклоняющегося от совершения указанных действий, в случае признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу?" <4>. -------------------------------- <4> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2009 г., утвержденный Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 25 ноября 2009 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2010. N 2.
В соответствии с разъяснением, которое дано в п. 22 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации", судам следует учитывать, что в силу ч. 10 ст. 32 ЖК РФ признание в установленном порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции является по общему правилу основанием для предъявления органом, принявшим такое решение (т. е. межведомственной комиссией, создаваемой, исходя из принадлежности жилого дома, федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления), к собственникам жилых помещений в указанном доме требования о его сносе или реконструкции в разумный срок за счет их собственных средств. В том случае, если собственники жилых помещений в предоставленный им срок не осуществили снос или реконструкцию многоквартирного дома, органом местного самоуправления принимается решение об изъятии земельного участка, на котором расположен указанный аварийный дом, для муниципальных нужд (они заключаются в том, чтобы на территории муниципального образования не было жилого дома, не позволяющего обеспечить безопасность жизни и здоровья граждан) и об изъятии каждого жилого помещения в доме путем выкупа, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию. К порядку выкупа жилых помещений в аварийном многоквартирном доме в этом случае, согласно ч. 10 ст. 32 ЖК РФ, применяются нормы ч. 1 - 3, 5 - 9 ст. 32 ЖК РФ. Таким образом, решение вопроса о выкупе жилого помещения либо предоставлении взамен изымаемого жилого помещения другого жилого помещения требует соблюдения предварительной процедуры как по направлению органом местного самоуправления собственникам жилых помещений требования о сносе аварийного дома либо его реконструкции, так и по последующему принятию органом местного самоуправления решения об изъятии земельного участка, на котором расположен аварийный дом, если собственники жилых помещений в этом доме не выполнили требование о его сносе или реконструкции. Бездействие органа местного самоуправления по принятию соответствующих решений, необходимых для соблюдения процедур, перечисленных в ч. 10 ст. 32 ЖК РФ, является основанием для его обжалования гражданами в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ. При ответе на вопрос о том, как следует применять положения ч. 8 ст. 32 ЖК РФ, предусматривающей, что по соглашению с собственником жилого помещения ему может быть предоставлено взамен изымаемого жилого помещения другое жилое помещение с зачетом его стоимости в выкупную цену, необходимо руководствоваться подп. "и" п. 20 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации", в соответствии с которым предоставление собственнику жилого помещения взамен изымаемого другого жилого помещения допускается только по соглашению сторон. При отсутствии согласия органа местного самоуправления на предоставление гражданину другого жилого помещения взамен изымаемого суд не может обязать орган местного самоуправления предоставить гражданину такое жилое помещение. Таким образом, на основании проанализированных нормативно-правовых актов и актов толкования права можно сделать следующие выводы. При изъятии жилого помещения в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд органам государственной власти или местного самоуправления необходимо соблюдать соответствующую процедуру, изложенную в ст. 32 ЖК РФ. Ее необходимыми элементами являются: принятие уполномоченным органом решения об изъятии жилого помещения; государственная регистрация этого решения в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним; уведомление в письменной форме собственника жилого помещения не позднее чем за год до предстоящего изъятия принадлежащего собственнику жилого помещения о принятом решении, об изъятии и дате его государственной регистрации. Несоблюдение указанной процедуры влечет невозможность предъявления иска о выкупе изымаемого жилого помещения. Решение об изъятии жилого помещения вследствие изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть принято в отношении не только собственника земельного участка, но и обладателя иного вещного права - постоянного (бессрочного) пользования, пожизненно наследуемого владения, а также субъекта обязательственных отношений - арендатора. Предоставление другого жилого помещения взамен изымаемого может быть осуществлено только на основе соглашения между властным органом, принявшим решение об изъятии, и собственником изымаемого жилого помещения. Это влечет невозможность для собственника и властного органа в одностороннем порядке осуществлять действия по предоставлению другого жилого помещения взамен изымаемого. Нормы о выкупе жилых помещений в аварийном многоквартирном доме, предусмотренные ч. 1 - 3, 5 - 9 ст. 32 ЖК РФ, применяются в случае отказа собственников жилых помещений в многоквартирном, аварийном доме осуществить снос данного дома за счет собственных средств в разумный срок, определенный соответствующим органом государственной или местной власти. Другое жилое помещение взамен изымаемого у собственника может быть предоставлено по основаниям договора социального найма; по договору найма в домах системы социального обслуживания населения.
Название документа