Правовой статус саморегулируемых организаций в сфере электроэнергетики
(Романовская О. В.) ("Российская юстиция", 2011, N 7) Текст документаПРАВОВОЙ СТАТУС САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В СФЕРЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
О. В. РОМАНОВСКАЯ
Романовская О. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры частного права Пензенского государственного университета.
Статья посвящена вопросам правового статуса саморегулируемой организации в сфере электроэнергетики.
Ключевые слова: электроэнергетика, саморегулируемая организация, правовой статус.
The article deals with the legal status of self-regulatory organization in the power sector.
Правовой статус саморегулируемых организаций (СРО) определяется Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" <1>. Необходимо отметить, что в данном случае Федеральный закон был призван систематизировать уже сложившиеся правовые институты саморегулирования в различных сферах, а не наоборот: принятие закона повлекло внедрение нового института. Саморегулируемые организации стали российской реальностью задолго до обозначенной даты. В то же время саморегулирование, а значит, и статус СРО, затрагивает ряд принципиальных моментов как в определении системы юридических лиц, так и в вопросах организации государственной власти и взаимоотношений ее институтов с гражданским обществом. Ведь основа саморегулирования заключается в том, чтобы с помощью негосударственных организаций "разгрузить" государственное регулирование, уменьшить государственный аппарат, разбюрократизировать публичное управление. -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.
Следует добавить, что для любого государства вопросы оптимизации управления являются актуальными. По-видимому, не вызовет споров, что государственное управление должно быть эффективным, по возможности менее затратным, не ущемляющим инициативу со стороны управляемых. Кроме того, при этом должны соблюдаться общие конституционные принципы: законности, демократизма, уважения прав человека и др. Переход к рыночной экономике, приоритет частной инициативы, изменение роли публичного интереса в системе общественных отношений - приведенные обстоятельства заставляют российских ученых задуматься, должно ли государство активно вмешиваться во все сферы жизни, необходим ли огромный бюрократический аппарат, обеспечивающий такое тотальное вмешательство. Данная проблематика актуализируется в свете объявленной административной реформы, старт которой был дан Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" <2>. Несмотря на то что основные меры обозначены на 2003 - 2004 гг., они не потеряли свою актуальность и продолжают служить основой для деятельности органов публичного управления. В данном Указе среди приоритетных направлений административной реформы отмечалось ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования и развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики. Впоследствии Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 <3> была образована Правительственная комиссия по проведению административной реформы. Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р <4> были одобрены Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. и План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. В приведенной Концепции обозначенные Президентом России направления реформы нашли свое подтверждение. -------------------------------- <2> Собрание законодательства РФ. 2003. N 30. Ст. 3046. <3> Собрание законодательства РФ. 2003. N 31. Ст. 3150. <4> Собрание законодательства РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.
В науке признается, что государство не в состоянии принять на себя в полном объеме всю ответственность за эффективное функционирование экономики в силу ряда объективных и субъективных причин <5>. Итогом данной констатации выступает обоснование саморегулирования как нового регулятора экономических отношений. -------------------------------- <5> Крючкова П. Снятие административных барьеров в экономике (условия и возможности глобальной институциональной трансформации) // Вопросы экономики. 2003. N 11. С. 66.
Одним из примеров саморегулирования служит такая отрасль экономики, как электроэнергетика. Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" <6> предусматривается создание особого вида СРО - совета рынка. Он характеризуется как некоммерческая организация, которая образована в форме некоммерческого партнерства и объединяет на основе членства субъектов электроэнергетики и крупных потребителей электрической и тепловой энергии (ст. 33 Закона об электроэнергетике). Создание совета строго целевое. Так, в соответствии с Законом целями создания совета рынка являются обеспечение функционирования коммерческой инфраструктуры рынка, эффективной взаимосвязи оптового и розничных рынков, формирование благоприятных условий для привлечения инвестиций в электроэнергетику и наличие общей позиции участников оптового и розничных рынков при разработке нормативных документов, регулирующих функционирование электроэнергетики, организация на основе саморегулирования эффективной системы оптовой и розничной торговли электрической энергией, мощностью, иными товарами и услугами, допущенными к обращению на оптовом и розничных рынках, в целях обеспечения энергетической безопасности Российской Федерации, единства экономического пространства, свободы экономической деятельности и конкуренции на оптовом и розничных рынках, соблюдения баланса интересов производителей и покупателей электрической энергии и мощности, удовлетворения общественных потребностей в надежном и устойчивом снабжении электрической энергией. Добавим, что деятельность совета рынка подпадает также под общий закон о саморегулируемых организациях. Для справедливости следует также отметить, что первоначально проект федерального закона "О саморегулируемых организациях" (принят в 1-м чтении 14 октября 2003 г.) не нашел поддержки Правительства РФ. Как указывалось в официальном отзыве от 13 октября 2003 г., присутствует несогласованность с рядом федеральных законов, кроме того, было дополнительно подчеркнуто: "Фактически законопроектом предлагается наделить саморегулируемые организации функциями ряда органов исполнительной власти". Учитывая, что Закон о саморегулируемых организациях охватывает слишком широкий круг общественных отношений, нетрудно увидеть огромное количество нестыковок с Законом об электроэнергетике. Приведем несколько примеров. -------------------------------- <6> Собрание законодательства РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.
Статья 1 Закона о СРО определяет, что им регулируются отношения, возникающие в связи с приобретением и прекращением статуса саморегулируемых организаций, деятельностью саморегулируемых организаций. Поскольку Закон говорит о приобретении организацией особого статуса, можно говорить, что СРО - это статус, а не организационно-правовая форма. Вроде бы Закон об электроэнергетике также указывает, что совет рынка по своей организационно-правовой форме - некоммерческое партнерство, а статус саморегулируемой организации - это его характеристика. Однако Закон об электроэнергетике исходит из того, что совет рынка - единственная организация, создание которой больше похоже на создание публичного юридического лица. На такой вывод нацеливает состав наблюдательного совета совета рынка, куда входят в том числе лица (8 представителей), уполномоченные Правительством РФ (из числа членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти и экспертов в области электроэнергетики). Налицо формирование органов управления СРО органами государственной власти. Понятно, что при таком подходе создание параллельных советов невозможно. Кроме того, Закон о СРО предусматривает ведение реестра, что также предполагает наличие нескольких СРО (что подтверждается правоприменительной практикой). Если обратиться к Положению о Министерстве энергетики Российской Федерации, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 28 мая 2008 г. N 400 <7>, то в нем ничего не говорится о реестре СРО в сфере электроэнергетики, что в принципе излишне. -------------------------------- <7> Собрание законодательства РФ. 2008. N 22. Ст. 2577.
Еще больше возникает вопросов к организационно-правовой форме СРО в сфере электроэнергетики. Согласно ст. 3 Закона о СРО самими СРО признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных Федеральным законом "О саморегулируемых организациях" и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида. Как видно, Закон не оговаривает какую-то определенную организационно-правовую форму СРО. Некоторые специальные законы прямо указывают, что СРО - либо ассоциация (союз), либо некоммерческое партнерство, либо общественное объединение. Закон об электроэнергетике выбрал только одну из форм - некоммерческое партнерство. Пункт 1.1 устава некоммерческого партнерства "Совет рынка по организации эффективной системы оптовой и розничной торговли электрической энергией и мощностью" устанавливает, что оно создано по решению учредителей в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об электроэнергетике", Федеральным законом "О некоммерческих организациях" и иными правовыми актами Российской Федерации. Однако ст. 8 Закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <8> предусматривает: "Некоммерческим партнерством признается основанная на членстве некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение целей, предусмотренных п. 2 ст. 2 настоящего Федерального закона". Приведенный пункт закрепляет различные общественно полезные цели. Нетрудно увидеть, что предназначение некоммерческого партнерства - содействие его членам, а не реализация государственного интереса. В то же время предназначение СРО в сфере электроэнергетики - выполнение публичных функций, в том числе делегированных от государства. Для подтверждения данного вывода следует обратиться к ст. 33 Закона об электроэнергетике. Так, совет рынка определяет порядок ведения и осуществляет ведение реестра субъектов оптового рынка, принимает решения о присвоении или лишении статуса субъекта оптового рынка; разрабатывает формы договора о присоединении к торговой системе оптового рынка, регламенты оптового рынка, стандартные формы договоров, обеспечивающих осуществление торговли на оптовом рынке электрической энергией, мощностью, иными товарами, обращение которых осуществляется на оптовом рынке, а также оказание услуг, связанных с обращением указанных товаров на оптовом рынке; устанавливает систему и порядок применения имущественных санкций за нарушение правил оптового рынка; осуществляет ряд контрольных функций по отношению к системным операторам, субъектам оптового рынка и организациям коммерческой и технологической инфраструктур и т. д. Приведенные функции обосновывают публичное предназначение СРО. При этом возникает вопрос: как оно стыкуется с частноправовой природой некоммерческого партнерства? При ответе на него следует согласиться с Э. В. Талапиной: "Несомненно, включение саморегулируемых организаций в число квазигосударственных субъектов потребует их строгой публично-правовой регламентации. Расчет государства на активную регулятивную деятельность этих субъектов может не оправдаться, если саморегулируемые организации по-прежнему останутся для законодателя лишь субъектами гражданского права" <9>. На это же обращают внимание С. А. Зинченко и В. В. Галлов, указывая, что нормы базовых федеральных актов, ГК РФ, Федеральный закон "О некоммерческих организациях" основаны на ключевых положениях гражданско-правового регулирования, тогда как СРО обладают публично-правовыми характеристиками <10>. Необходимо также руководствоваться Постановлением Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П "по делу Меженцева" <11>, в котором была дана оценка СРО арбитражных управляющих. В указанном Постановлении, в свою очередь, сделана ссылка на решение Европейского суда по правам человека от 3 апреля 2001 г. по делу "O. V.R против Российской Федерации", в котором указывалось, что (применительно к рассматриваемому в Европейском суде делу) нотариальные палаты не могут рассматриваться в качестве объединений в смысле ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Как отметил Европейский суд по правам человека, конвенционные органы последовательно не признавали исполнительно-регулятивные органы профессиональных структур, создаваемых лицами так называемых свободных профессий, в качестве ассоциаций (объединений) в смысле ст. 11; цель этих предусмотренных законодательством органов - осуществление контроля и содействие развитию профессиональной деятельности, при этом они выполняют важные публично-правовые функции, преследующие цель защиты прав других лиц, и их нельзя отождествлять с профессиональными союзами, но они тем не менее интегрированы в государственную структуру. Европейская судебная практика четко указывает на недопустимость смешения общественных организаций и публичных институтов регулирования. Выделим, что степень интеграции совета рынка в систему публичного управления достигается не только участием представителей органов государственной власти в системе управления, но и закреплением общего правила: в целях обеспечения государственного контроля за деятельностью совета рынка уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти (в настоящее время - Министерство энергетики России <12>) обладает правом вето в отношении решений органов управления совета рынка. Следует также отметить, что также и учеными-цивилистами подверглась критике форма создания совета рынка <13>. Напомним, что в Уставе Совета рынка сделана четкая ссылка на Гражданский кодекс РФ как правовую основу его организации и деятельности. Закон об электроэнергетике определяет также, что совет рынка участвует в уставном капитале коммерческого оператора, может даже управлять пакетами долей (акций) организаций, осуществляющих функции коммерческой инфраструктуры оптового рынка. Налицо смешение частноправового характера совета рынка и его публично-правового предназначения. -------------------------------- <8> Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 145. <9> Талапина Э. В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. N 5. С. 18. <10> Зинченко С. А., Галлов В. В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: Сборник статей / Отв. ред. М. А. Рожков. М., 2007. <11> Собрание законодательства РФ. 2006. N 3. Ст. 335. <12> Постановление Правительства РФ от 4 августа 2008 г. N 581 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по контролю за деятельностью совета рынка" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 32. Ст. 3789. <13> См.: Свирков С. А. Договорные обязательства в электроэнергетике. М., 2006.
Некоторые проблемы возникают при определении места в правовой системе правил СРО. Кроме того, неясен порядок обжалования действий должностных лиц саморегулируемых организаций, действующих на основании приведенных нормативных актов. Аналогичная проблема возникает в статусе Совета рынка. Статья 11 Федерального закона "О саморегулируемых организациях" содержит общее правило: "Любой член саморегулируемой организации в случае нарушения его прав и законных интересов действиями (бездействием) саморегулируемой организации, ее работников и (или) решениями ее органов управления вправе оспаривать такие действия (бездействие) и (или) решения в судебном порядке, а также требовать в соответствии с законодательством Российской Федерации возмещения саморегулируемой организацией причиненного ему вреда". Закон об электроэнергетике только в п. 6 ст. 35 закрепляет, что решение Совета рынка об исключении из реестра субъектов оптового рынка может быть обжаловано в судебном порядке. В этом случае Совет рынка выступает как орган, осуществляющий публичное управление. Споры, возникающие из административно-правовых отношений, рассматриваются как судами общей юрисдикции (в соответствии с ГПК РФ), так и арбитражными судами (в соответствии с АПК РФ). Обозначим, что глава 25 ГПК РФ, определяющая порядок производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, в данном случае неприменима. Статья 254 ГПК РФ, открывающая данную главу, закрепляет: "Гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему". Объект обжалования четко определен в законе. Действия должностных лиц саморегулируемых организаций в обозначенный Законом перечень не входят. Неприменима также глава 24 ГПК РФ, определяющая порядок оспаривания нормативных правовых актов. Статья 251 ГПК РФ предусматривает, что гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Статья 29 АПК РФ закрепляет подведомственность арбитражным судам экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Так, дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, будут рассматриваться в арбитражном суде, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Возникают вопросы и об отнесении к компетенции арбитражных судов дел об оспаривании ненормативных правовых актов. АПК РФ указывает, что обжалуются в порядке арбитражного судопроизводства ненормативные акты органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц. Фраза "иных органов и должностных лиц" некоторым авторам позволяет распространять общую формулировку на счет органов и должностных лиц саморегулируемых организаций <14>. Представляется, что такая точка зрения выглядит спорной, поскольку государство так и не определилось, что представляет собой саморегулируемая организация и какова природа выполняемых ею публичных полномочий. Если нет определенности в природе самой СРО, можно ли говорить, что должностное лицо является таковым в публично-правовом смысле этого слова. Не следует забывать, что правила и стандарты СРО могут затрагивать права третьих лиц. Могут ли они обжаловать правила и стандарты СРО? В каком порядке подлежит обжалованию бездействие СРО при обращении граждан и юридических лиц с жалобой на члена СРО? Ответы на столь важные вопросы выпали из сферы действия российского законодательства. -------------------------------- <14> См.: Комментарий к статье 11 // Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (постатейный). Подготовлен для системы "КонсультантПлюс". 2008.
Вышеизложенное позволяет сформулировать общий вывод о необходимости корректировки статуса саморегулируемой организации в сфере электроэнергетики. Российский законодатель должен выбрать единую модель публично-правового статуса Совета рынка, к которой неприменима общая конструкция некоммерческого партнерства. Более того, единичный вопрос о статусе совета рынка в области электроэнергетики поднимает общую проблематику признания юридических лиц публичного права, которые должны создаваться по специальным правилам, отличным от тех, которые определены в общем порядке для юридических лиц частного права.
------------------------------------------------------------------
Название документа