Законодательное обеспечение азартных игр в России и за рубежом

(Панов А. Б.) ("Российский судья", 2011, N 9) Текст документа

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ АЗАРТНЫХ ИГР В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ <*>

А. Б. ПАНОВ

Панов Алексей Борисович, аспирант Российской академии правосудия.

В статье автор раскрывает особенности правового обеспечения азартных игр в современной России и за рубежом, приводит данные судебной практики, предлагает внести изменения в законодательство об усилении ответственности за незаконное проведение азартных игр.

Ключевые слова: азартные игры, лотерея, административная ответственность, судебная практика.

The author of the article reveals the peculiarities of legal support of gambling games in contemporary Russia and abroad, gives data of judicial practice, proposes to introduce changes into the legislation on strengthening of responsibility for illegal carrying out of gambling games.

Key words: gambling games, lottery, administrative responsibility, judicial practice.

Федеральным законом от 29.12.2006 N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" определяются правовые основы государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Российской Федерации и устанавливаются ограничения осуществления данной деятельности в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан. В соответствии с действующим Законодательством Российской Федерации организация и проведение азартных игр возможны исключительно на территории специально создаваемых игорных зон. После вступления в силу вышеназванного Закона была прекращена выдача лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр. Деятельность игорных заведений, не имеющих разрешения на организацию и проведение азартных игр в игорной зоне, прекращена с 1 июля 2009 г. Несмотря на это, к сожалению, продолжается деятельность некоторых нелегальных игорных заведений. В период с 1 июля 2009 г. было возбуждено 822 уголовных дела по фактам незаконной деятельности казино и залов игровых автоматов. Из них по ст. 171 УК РФ - "Незаконное предпринимательство" - 796 уголовных дел. Некоторые лица привлекаются также и к административной ответственности. Административные органы передают на рассмотрение арбитражных судов дела о привлечении лиц, осуществляющих деятельность по организации и проведению азартных игр вне игорных зон, и квалифицируют их действия по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, т. е. как осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) обязательно (обязательна). Однако при рассмотрении дел данной категории арбитражные суды столкнулись с определенными сложностями. С учетом того что нормы об ответственности за осуществление игорного бизнеса вне игорных зон в настоящее время отсутствуют, в арбитражных судах выявлены разные подходы. В частности, некоторые арбитражные суды Российской Федерации исходят из возможности привлечения к административной ответственности, установленной ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, лиц, осуществляющих деятельность по организации и проведению азартных игр вне специальных игорных зон при отсутствии разрешения. При этом указывается, что для решения вопроса о возможности привлечения этих лиц к такой ответственности не имеет значения тот факт, что соответствующее решение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр вне специальных зон не может быть получено ни при каких обстоятельствах. Ряд судов (Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа, Федеральный арбитражный суд Центрального округа, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа), отказывая в привлечении к административной ответственности, исходит из того, что нормы ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ охватывают лишь те случаи, когда имеет место нарушение норм Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности". А в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" деятельность по организации и проведению азартных игр не относится к числу лицензированных. При таких обстоятельствах обнаружившаяся неопределенность в вопросе применения того или иного закона в конкретном деле не согласуется с требованиями о правильном и единообразном применении правовых норм. На территории Российской Федерации с 1 июля 2009 г. запрещена деятельность по организации и проведению азартных игр вне законодательно установленных игорных зон. Между тем этот сегмент рынка, активно функционировавший длительный период времени и приносивший регулярный и значительный доход его владельцам, сегодня старается найти новые псевдолегальные формы жизнедеятельности. Под запретом оказалась не вся сфера азартных игр в целом, введены лишь ограничения, связанные с размещением игорных заведений вне специально отведенных зон. И тот факт, что они еще не созданы, не дает оснований для продолжения деятельности подобных заведений на запрещенной территории в завуалированных, но тем не менее все равно незаконных формах. Не желая мириться с потерей значительной прибыли, предприимчивые дельцы игорной индустрии пытаются обойти закон, адаптироваться к новым правилам, организуя азартные игры в сети Интернет, маскируя казино и залы под букмекерские конторы и тотализаторы и т. д. Одна из активных форм развития нелегального игорного бизнеса в РФ - это так называемые стимулирующие лотереи. Несмотря на немалые прибыли лотерейного бизнеса и его интенсивное развитие, в нашей стране до сих пор нет норматива, в котором были бы учтены все тонкости данной сферы. В Комитете Госдумы по бюджету и налогам в настоящее время идет интенсивная работа над совершенствованием "лотерейного законодательства". Сегодня лотереи <1> - масштабная и динамичная отрасль, приносящая не только большие прибыли их организаторам, но и значительные стабильные доходы в бюджеты государств и всевозможных благотворительных организаций. В среднем в мире ежегодно реализуются лотерейные билеты на сумму 150 - 160 млрд. долл. При этом годовой оборот лотерейного бизнеса в США достигает около 30 млрд. долл., в Германии - примерно 6 млрд. долл., в Японии - порядка 8 млрд. долл., в Испании и Италии, где все лотереи государственные, - соответственно 6,53 и 6,5 млрд. долл.. -------------------------------- <1> Определение лотереи содержится в ст. 2 ФЗ от 11.11.2003 N 138-ФЗ "О лотереях" // СЗ РФ. 2003. N 46 (ч. 1). Ст. 4434.

В большинстве стран лотереи являются дополнительным источником финансирования социальных расходов, реализации культурных и спортивных программ. Так, в Италии около 15% выручки от продажи лотерейных билетов идет на социальные нужды и около трети - в доходы бюджета. В Скандинавских странах, как правило, именно за счет доходов от игорного и лотерейного бизнеса финансируются органы социальной защиты. А в Финляндии весьма значительна доля поступлений от государственных лотерей в бюджет спортивных организаций. Таким образом, доходы от лотерей позволяют государствам удерживать налоги на более низком уровне и реализовывать многие спортивные и гуманитарные проекты. Практически во всех странах лотереи проводятся под государственным контролем, предусматривающим четко регламентированные правила, нормы ответственности и порядок проведения лотерей. Все лотерейные компании (и частные, и государственные) публикуют финансовые отчеты о своей деятельности, в которых указывается, сколько денег поступило в фонды государства и на что потрачена прибыль. В России долгое время отсутствовала действенная система контроля лотерейного бизнеса, а участие государства сводилось главным образом к выдаче разрешений и регистрации правил проведения лотерей <2>. -------------------------------- <2> Бейнтлин И., Бодрягина О. Лотерейные реки [интервью с Ю. В. Васильевым] // ЭЖ-Юрист. 2010. N 23. С. 4.

Президиум ВАС РФ 5 октября 2010 г. по делу N 5889/10 рассмотрел вопрос о том, может ли в соответствии с действующим законодательством организация азартных игр под видом проведения стимулирующих лотерей квалифицироваться как административное правонарушение по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ "Осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения". Действия, которые расцениваются как азартная игра, осуществляемая вне игорной зоны без специального разрешения, будут квалифицироваться по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. В комментируемом деле прокурор Заднепровского района г. Смоленска обратился в Арбитражный суд Смоленской области с требованием привлечь к административной ответственности ООО "Планета", которое под видом проведения региональной стимулирующей лотереи ООО "Планета+" с целью реализации печатной продукции - карманных календарей на 2010 г. осуществляло организацию и проведение азартных игр, как выяснилось в ходе выездной проверки лотерейного клуба, где и располагалось общество. В арендуемом помещении общества проводилась бестиражная стимулирующая лотерея без выпуска лотерейных билетов, без публикации результатов розыгрыша призового фонда в средствах массовой информации с использованием семи единиц так называемого лотерейного оборудования, которое внешне напоминало игровое оборудование, т. е. игровой автомат. В результате игры на автомате возможно получение выигрыша без участия организатора (оператора), т. е. случайным образом, следовательно, все это элементы азартной игры. Прокурор квалифицировал это правонарушение по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. Арбитражный суд Смоленской области заявление прокурора удовлетворил, ссылаясь на доказанность материалами дела факта проведения азартных игр под видом стимулирующей лотереи. Кроме того, суд посчитал возможным квалифицировать данное правонарушение по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. Однако суды апелляционной и кассационной инстанций решение Арбитражного суда Смоленской области отменили, посчитав, что вменяемое правонарушение не подлежит квалификации по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. При этом апелляционная инстанция согласилась с доводами суда первой инстанции о том, что имело место незаконное проведение азартных игр. Коллегия судей ВАС РФ решила передать дело для рассмотрения на президиуме в связи с тем, что в судах применяется различный подход к вопросам о том, можно ли квалифицировать незаконную игорную деятельность по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. Дело в том, что согласно действующему законодательству (например, в ст. 3 Закона N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр" <3>), государственное регулирование осуществляется путем выделения определенных зон для ведения игрового бизнеса, а также путем "выдачи разрешений на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорных зонах, а также выдачи лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах". Однако данные ограничения действуют только в отношении пяти игорных зон, которые должны были быть созданы на территории России. Согласно ст. 9 игорные зоны создаются на территориях следующих субъектов Российской Федерации: Алтайский край, Приморский край, Калининградская область, Краснодарский край и Ростовская область. Осуществление деятельности помимо этих территорий запрещено. В пределах этих территорий еще можно было привлекать правонарушителей, осуществляющих деятельность без специального разрешения, но ведь таких зон всего пять по всей территории России, а правонарушения происходят по всей территории государства. -------------------------------- <3> Федеральный закон от 29.12.2006 N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 244-ФЗ) // Российская газета. 31.12.2006. N 297.

Проблема сегодняшнего дня в том, что не был разработан механизм пресечения данной запрещенной деятельности, поскольку подпункт 77 п. 1 ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <4>, согласно которому деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов), подлежит лицензированию, утратил силу с 30.06.2009, а п. 2 ст. 14.1 КоАП РФ остался в неизменном виде и по-прежнему устанавливал санкцию лишь за "осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна)". То есть лицензирование данного вида деятельности было отменено в связи с тем, что данная деятельность попросту была запрещена на всей территории России, кроме нескольких субъектов. Но никаких изменений в основной документ, устанавливающий санкции за нарушение в данной области (КоАП РФ), так и не было внесено. Таким образом, изменения, носящие вроде бы положительный эффект с любой точки зрения, оказались однобокими из-за чудовищного пробела в праве, созданного подобными изменениями. -------------------------------- <4> Далее - Федеральный закон N 128-ФЗ.

Изложенная судами в настоящем деле правовая позиция о том, что деятельность по организации и проведению азартных игр вне игорной зоны не может быть квалифицирована по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, отражена в Постановлениях Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16.02.2010 N А32-29382/2009-4/625-85АП, Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 06.05.2010 N А13-16604/2009, Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 12.04.2010 N А82-14456/2009. В соответствии с другой позицией, арбитражные суды приходят к выводу о наличии в действиях лиц, осуществляющих деятельность по организации и проведению азартных игр вне установленных зон без наличия на то специального разрешения, состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. При этом суды исходят из того, что для решения вопроса о возможности привлечения этих лиц к такой ответственности не имеет значения тот факт, что соответствующее разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр вне установленных зон в принципе не может быть получено. Данный подход сформулирован в Постановлениях Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 30.12.2009 N А46-15493/2009, Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 29.03.2010 N Ф03-1709/2010, Федерального арбитражного суда Уральского округа от 14.01.2010 N Ф09-10700/09-С1. Верховный Суд Российской Федерации свою позицию по данному вопросу также сформировал достаточно четко. Так, Постановлением по делу N 13-АД10-2 от 14.09.2010 за подписью первого заместителя Председателя ВС РФ оставлено без изменения постановление мирового судьи, который привлек должностное лицо, виновное в нарушении законодательства о проведении азартных игр, к соответствующей административной ответственности. Конечно, многие юристы могли бы возразить, сославшись на то, что толковать расширительно и произвольно норму права мы не можем, поскольку эта деятельность попросту не подлежит лицензированию, а уж тем более вне игорных зон. То есть нет состава правонарушения, предусмотренного п. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. К сожалению, законодатель не торопится принимать закон "О внесении изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях". Законопроект N 362742-5 "О внесении изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (в части установления ответственности за нарушение законодательства об азартных играх) внесен в Государственную Думу ФС РФ лишь 21.04.2010, хотя страна в нем очень сильно нуждается. В связи с вышеизложенным представляется, что Постановление Президиума ВАС РФ от 5 октября 2010 г. N 5889/10 является весьма актуальным, справедливым и принесет пользу российскому населению.

Название документа