Правовые аспекты реализации полномочий государственных органов по предъявлению требования о принудительной ликвидации организации - юридического лица
(Габов А. В.) ("Предпринимательское право", 2012, N 1) Текст документаПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ ПО ПРЕДЪЯВЛЕНИЮ ТРЕБОВАНИЯ О ПРИНУДИТЕЛЬНОЙ ЛИКВИДАЦИИ ОРГАНИЗАЦИИ - ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА
А. В. ГАБОВ
Габов Андрей Владимирович, заведующий отделом гражданского законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук.
Эффективное правовое регулирование предпринимательских отношений невозможно без ясного порядка прекращения их основных участников - юридических лиц. Между тем многие аспекты прекращения в действующем законодательстве урегулированы слабо и несистемно. Одним из таких аспектов является характер полномочий государственных органов по предъявлению требований в суде о принудительной ликвидации. Статья представляет собой, по сути, комментарий одного из дел в арбитражной практике с комментарием соответствующих проблем текущего законодательства.
Ключевые слова: ликвидация, принудительная ликвидация, налоговый орган, реорганизация, Концепция развития гражданского законодательства.
Legal aspects of realization of powers of state agencies with regard to presentation of requirement of compulsory liquidation of organization - juridical person A. V. Gabov
Efficient legal regulation of entrepreneurial relations is impossible without clear procedure of termination of fundamental participants thereof - juridical persons. However many aspects of termination in the current legislation are regulated poorly and such regulation lacks systemic approach. One of such aspects is the character of powers of state agencies with regard to presentation of requirements in court on compulsory liquidation. The article is in fact a commentary of one of the cases of arbitrazh practice with commentary of relevant problems of the current legislation.
Key words: liquidation, compulsory liquidation, tax agency, reorganization, Conception of Development of Civil Legislation.
Осуществление предпринимательской деятельности в современных условиях невозможно без тесного соприкосновения с государственными органами, реализующими в рамках своих полномочий различные средства (способы) государственного регулирования. От ясности регулирования правового режима соответствующего средства государственного регулирования, определенности правовой нормы зависит, насколько эффективным будет государственное регулирование. Эффективное правовое регулирование является одним из элементов, с помощью которых формируется нормальная среда для осуществления предпринимательской деятельности. В предлагаемой статье, представляющей собой, по сути, комментарий нескольких судебных постановлений (решение Арбитражного суда Магаданской области от 10 июня 2010 г. по делу N А37-557/2010 <1>, Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда N 06АП-3514/2010 от 23 августа 2010 г. <2>), мы посмотрим на ясность и определенность положений закона о праве государственных органов обращаться с иском в суд с требованием о принудительной ликвидации. -------------------------------- <1> URL: http:// kad. arbitr. ru/ data/ pdf/ 2e74103e-425d-41e8-a823-f311efbed842/ A37-557-2010_20100610_Reshenija+i+postanovlenija. pdf (дата обращения: 12 мая 2011 г.). <2> URL: http:// kad. arbitr. ru/ data/ pdf/ 9af5bb52-5fl7-4953-b3d2-633ace242elf/ A37-557-2010_20100823_Postanovlenie+apelljacii. pdf (дата обращения: 12 мая 2011 г.).
1. Описание ситуации
ООО "Т" обратилось в арбитражный суд с иском к Межрайонной инспекции о признании незаконным ее бездействия "по необращению в суд с иском о ликвидации" общества ООО "Д" и обязании Межрайонной инспекции подать исковое заявление о ликвидации ООО "Д". В обоснование своих требований заявитель сослался на вступившее в законную силу решение арбитражного суда по другому делу, в соответствии с которым суд признал недействительными: решение общего собрания участников ООО "Т" о его реорганизации путем выделения ООО "Д"; решение общего собрания участников ООО "Т" об утверждении разделительного баланса. Решение участников ООО "Т" о реорганизации общества путем выделения из него и создания ООО "Д", оформленное протоколом общего собрания участников от 4 сентября 2007 г., и решение участников ООО "Т" об утверждении разделительного баланса ООО "Т", утвержденное протоколом общего собрания участников от 1 октября 2007 г., были оспорены участниками ООО "Т" - гражданами Д. и Н. Как было установлено вступившим в силу судебным постановлением, реорганизация была проведена с грубыми нарушениями закона; фактически участники ООО "Т", владеющие в совокупности более чем пятьюдесятью процентами голосов, участия в собрании не принимали, о факте созыва собраний участников не знали; один из участников, указанный в протоколе собрания в качестве секретаря, протокол не подписывал, как было установлено почерковедческой экспертизой. ООО "Д", созданное путем реорганизации ООО "Т" в форме выделения, было зарегистрировано Межрайонной инспекцией 23 ноября 2007 г. Основанием для регистрации ООО "Д" явились: решение участников ООО "Т" о реорганизации общества путем выделения из него и создания ООО "Д", оформленное протоколом общего собрания участников от 4 сентября 2007 г.; решение участников ООО "Т" об утверждении разделительного баланса ООО "Т", утвержденное протоколом общего собрания участников от 1 октября 2007 г., решение участника ООО "Д" об утверждении устава общества, оформленное 7 ноября 2007 г. В результате проведенной реорганизации ООО "Т" созданному юридическому лицу - ООО "Д" по разделительному балансу от 1 октября 2007 г. и акту приема-передачи от 12 декабря 2007 г. передано морское судно с навигационным и эксплуатационным оборудованием, инструментами, рыболовной оснасткой, обрабатывающей установкой, устройствами дистанционной связи, квоты на вылов морепродуктов (трубача, краба). Истец, указывая на то, что: а) при подготовке, созыве и проведении собраний участников ООО "Т" от 4 сентября и от 1 октября 2007 г., на которых были приняты решения о реорганизации, были допущены грубейшие нарушения Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью"; б) эти решения затронули права и законные интересы участников ООО "Т" - граждан Д. и Н. - Межрайонная инспекция как регистрирующий орган была обязана обратиться в суд с требованием о ликвидации ООО "Д". Поскольку ответчик в суд не обратился, его бездействие, по мнению истца, является незаконным. Как указано в материалах дела, 27 января 2010 г. участник ООО "Т" - гражданин Д. обращался в Межрайонную инспекцию с письмом о проведении проверки в отношении указанных фактов. В ответном письме Межрайонная инспекция сообщила об отсутствии оснований для обращения в суд с заявлением о принудительной ликвидации ООО "Д". В судебном заседании ООО "Т" изменило предмет заявленных требований, сформулировав их следующим образом: а) признать незаконным бездействие Межрайонной инспекции по необращению в суд с иском о ликвидации ООО "Д"; б) обязать Межрайонную инспекцию подать исковое заявление о ликвидации ООО "Д". Ответчик требования заявителя не признал, в том числе указав, что в соответствии с законодательством (пункт 2 статьи 61 ГК РФ, подпункт 14 пункта 1 статьи 31 Налогового кодекса РФ, пункт 11 статьи 7 Закона РФ "О налоговых органах Российской Федерации", пункт 2 статьи 25 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей") обращение в суд с иском о ликвидации является правом, а не обязанностью регистрирующего органа. Третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований, созданное в процессе незаконной реорганизации ООО "Д", указало, что: а) требования истца не признает; б) заявителем не указано, каким нормам закона либо иных нормативных актов противоречит факт неподачи ответчиком иска о ликвидации ООО "Д", при том что предъявление соответствующего требования является правом регистрирующего органа; в) нереализация ответчиком своего права предъявления иска о ликвидации ООО "Д" не влечет нарушения прав и законных интересов заявителя, не возлагает каких-либо обязанностей и не создает препятствий для осуществления предпринимательской деятельности; г) предоставление ООО "Д" квот на вылов объектов водных биоресурсов не может нарушать права ООО "Т", а ликвидация ООО "Д" не повлечет переоформления принадлежащих ему квот на ООО "Т". Решением арбитражного суда первой инстанции в удовлетворении требований ООО "Т" о признании незаконным бездействия Межрайонной инспекции по необращению в суд с иском о ликвидации ООО "Д" и обязании ее подать исковое заявление о ликвидации ООО "Д" было отказано. По мнению суда первой инстанции, по смыслу положений пункта 2 статьи 61 ГК РФ самого по себе факта установления допущенных при создании юридического лица грубых нарушений закона недостаточно для ликвидации такого юридического лица. Суд отметил, что в соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. По мнению суда, взаимосвязанные положения пункта 11 статьи 7 Закона РФ "О налоговых органах Российской Федерации", пункта 3 статьи 61 ГК РФ и пункта 2 статьи 25 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" наделяют налоговые органы правом предъявить в суд иск о ликвидации юридического лица, в том числе в случае допущенных при создании такого юридического лица грубых нарушений закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый характер, а также в случае неоднократных либо грубых нарушений законов или иных нормативных правовых актов государственной регистрации юридических лиц. Между тем, по мнению суда, соответствующие условия соблюдены не были, а именно: а) суд указал, что оспариваемое бездействие налогового органа применительно к данной правовой ситуации не противоречит положениям нормативных актов, равно как и не свидетельствует о неисполнении вступившего в законную силу решения арбитражного суда по другому делу. По мнению суда, нормы, возлагающие на налоговые органы обязанность обращаться в суд с заявлениями о ликвидации юридических лиц, действующим законодательством не установлены, а судебное решение, вступившее в законную силу, на которое ссылается истец, каких-либо обязанностей межрайонной инспекции относительно обращения с требованием о ликвидации ООО "Д" не содержит. При этом тот факт, что такое право предоставлено налоговому органу с целью соблюдения публичного правопорядка, сам по себе не означает, что налоговый орган обязан реализовать это право в каждом случае допущенных при создании юридического лица грубых нарушений закона или иных правовых актов вне зависимости от конкретных обстоятельств; б) суд отметил, что заявителем не представлено доказательств, подтверждающих нарушение оспариваемым бездействием его прав и законных интересов в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности; заявитель не обосновал, каким образом существование ООО "Д" в качестве юридического лица нарушает права и законные интересы ООО "Т", учитывая наличие заявленных и рассмотренных судом требований о применении последствий недействительности разделительного баланса <3>; заявителем не указано, каким образом нереализация регистрирующим органом права на подачу иска о ликвидации ООО "Д" препятствует восстановлению корпоративного контроля в ООО "Т". При этом понятие "восстановление корпоративного контроля", по мнению суда, применимо только в отношении участников юридического лица, в то время как бездействие налогового органа оспаривает в данном случае само общество. В качестве общего вывода здесь суд отметил, что удовлетворение требований заявителя, означающее возложение на регистрирующий орган обязанности обратиться в суд с иском о ликвидации ООО "Д", не повлечет для ООО "Т" никаких правовых и имущественных последствий, т. е. не приведет к восстановлению нарушенных прав, если такое нарушение будет установлено судом. -------------------------------- <3> Решение об изъятии полученного по разделительному балансу корабля и возврате его реорганизованному незаконно юридическому лицу (решение Арбитражного суда Магаданской области от 16 марта 2010 г. по делу N А37-1624/2009) было вынесено, однако впоследствии суды вышестоящих инстанций это решение отменили.
Суд апелляционной инстанции поддержал выводы суда первой инстанции. Указанный суд, оценивая приведенные выше положения части 1 статьи 198 АПК РФ, отметил, что оба указанных в нем обстоятельства (несоответствие бездействия закону или иному нормативному правовому акту и нарушение таким бездействием прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности) должны быть установлены в совокупности для удовлетворения заявления в порядке главы 24 АПК РФ. Также было отмечено, что нормы, которые предоставляют регистрирующему органу право обратиться с требованием о принудительной ликвидации, не содержат обязанность в каждом конкретном случае устанавливать необходимость обращения в суд с требованием о принудительной ликвидации юридического лица; решение вопроса об обращении в суд с иском о ликвидации ООО "Д" является прерогативой самого регистрирующего органа. Суд указал, что в рамках рассматриваемого дела он не имеет полномочий решать вопрос о целесообразности такого обращения в суд, поскольку это означало бы предрешение вопроса о наличии оснований для ликвидации ООО "Д" в судебном порядке, рассматриваемого в рамках искового производства.
2. Комментарий положений закона
В комментируемом деле судами оценивался характер полномочий государственных органов по предъявлению требований о ликвидации юридического лица (о принудительной ликвидации). То, что речь идет именно о полномочиях, можно с уверенностью утверждать в настоящее время, основываясь на позиции Конституционного Суда РФ, высказанной им в пункте 5 Постановления от 18 июля 2003 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 35 Федерального закона "Об акционерных обществах", статей 61 и 99 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 31 Налогового кодекса Российской Федерации и статьи 14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами гражданина А. Б. Борисова, ЗАО "Медиа-Мост" и ЗАО "Московская независимая вещательная корпорация": "Норма, содержащаяся во взаимосвязанных положениях подпункта 16 пункта 1 статьи 31 Налогового кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 61 ГК Российской Федерации и пункта 6 статьи 35 Федерального закона "Об акционерных обществах", наделяет налоговые органы правом предъявлять в суды иски о ликвидации юридических лиц, в том числе акционерных обществ, по основаниям, установленным законодательством Российской Федерации. По смыслу статей 10 и 114 Конституции Российской Федерации полномочие предъявлять от имени государства требование о ликвидации акционерного общества, осуществляющего свою деятельность с неоднократными нарушениями закона или при отрицательном значении чистых активов, т. е. оказавшегося финансово несостоятельным, по своей природе относится к полномочиям исполнительной власти. Устанавливая в соответствии со статьями 71 (пункты "г", "о"), 76 (часть 1) и 114 (пункты "е", "ж", части 1) Конституции Российской Федерации порядок организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти, в том числе полномочия по обеспечению законности, прав и свобод участников предпринимательской деятельности, законодатель вправе возложить полномочие предъявлять иски о ликвидации акционерных обществ на какой-либо из федеральных органов исполнительной власти (структура которых утверждается Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации - статья 112, часть 1, Конституции Российской Федерации), по своему функциональному предназначению (и с учетом его места и роли в структуре федеральных органов исполнительной власти, организационных, кадровых, информационных и иных ресурсов) наиболее приспособленный к его осуществлению". Суд в комментируемом деле отвечал конкретно на вопрос: признавать это полномочие правом или обязанностью, признавать, что реализация этого полномочия относится на усмотрение самого органа или предъявление соответствующего требования является обязанностью органа, основанной на обнаружении фактов, установленных законом, являющихся основанием для обращения в суд? Отвечая на поставленный вопрос, арбитражный суд, с нашей точки зрения, правильно определился с характером полномочий государственных органов по предъявлению требований о принудительной ликвидации по действующему (подчеркнем это) законодательству: это право, а не обязанность. Общие положения о принудительной ликвидации юридического лица содержатся в Гражданском кодексе Российской Федерации. Пункт 2 статьи 61 ГК содержит два общих правила: а) юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда в случае допущенных при его создании грубых нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер, либо осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо запрещенной законом, либо с нарушением Конституции РФ, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов, либо при систематическом осуществлении некоммерческой организацией, в том числе общественной или религиозной организацией (объединением), благотворительным или иным фондом, деятельности, противоречащей ее уставным целям, а также в иных случаях, предусмотренных ГК; б) требование о ликвидации юридического лица по указанным основаниям может быть предъявлено в суд государственным органом или органом местного самоуправления, которому право на предъявление такого требования предоставлено законом. Как видно, даже стилистически (ГК использует конструкцию "может") нормы сформулированы таким образом, что они однозначно закрепляют право государственного органа на предъявление соответствующих требований. Анализ специального законодательства, которое также содержит положения об основаниях принудительной ликвидации и субъектах, которые могут ее инициировать, а также обобщений судебной практики <4> показывает похожую картину: говорится о праве государственных органов предъявлять в суд соответствующие требования. -------------------------------- <4> К примеру: информационное письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 5 декабря 1997 г. N 23 "О применении пунктов 2 и 4 статьи 61 Гражданского кодекса Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
Соответственно, если государственный орган в рамках осуществления своих полномочий усматривает указанные в статье 61 ГК основания для обращения в суд с требованием о принудительной ликвидации, он может как реализовать свое право и обратиться в суд с указанным требованием, так и не реализовывать оное. Законодательство в настоящее время не указывает ни юридический факт, с наступлением которого у государственного органа появляется информация (или считается, что она появилась) о наличии оснований для принудительной ликвидации, ни срок, в течение которого государственный орган после получения соответствующей информации должен определиться с мерами государственного реагирования. Пределы усмотрения государственного органа, а точнее говоря, срока, в течение которого государственный орган, получив информацию о наличии оснований для принудительной ликвидации, может не заявлять в суд соответствующие требования, можно в принципе, конечно, попытаться очертить и сегодня. Эти пределы заканчиваются там, где можно говорить о наказуемом бездействии государственного органа и его должностных лиц при отправлении ими своих властных полномочий. Однако определить срок, когда разумное время на оценку достаточности оснований для обращения в суд, подготовку соответствующих документов, согласование и ведение переговоров о добровольном устранении нарушений, применение иных, более мягких форм реагирования переходит в наказуемое бездействие, при отсутствии общих критериев практически невозможно. Косвенно в обоснование нашей логики можно привести и положения упоминавшегося Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 14-П, где, в частности, было отмечено, что "отсутствие в пункте 2 статьи 61 ГК Российской Федерации конкретного перечня положений, нарушение которых может привести к ликвидации юридического лица... не означает, что данная санкция может применяться по одному лишь формальному основанию - в связи с неоднократностью нарушений обязательных для юридических лиц правовых актов... оспариваемая норма предполагает, что неоднократные нарушения закона в совокупности должны быть столь существенными, чтобы позволить арбитражному суду - с учетом всех обстоятельств дела, включая оценку характера допущенных юридическим лицом нарушений и вызванных им последствий, - принять решение о ликвидации юридического лица в качестве меры, необходимой для защиты прав и законных интересов других лиц". Как можно увидеть, даже само наличие оснований, предусмотренных законом, не дает государственным органам возможности обратиться в суд с соответствующим требованием - а значит, право, именно право выбора, у государственного органа всегда есть. Предложенный подход может встретить то возражение, что, когда мы говорим о компетенции государственных органов, об их полномочиях, использование слов "может" и т. п. не должно оправдывать их бездействие, поскольку речь идет не о гражданско-правовых отношениях, а об описании государственно-властных полномочий соответствующего компетентного органа. И эти полномочия должны реализовываться в том случае, если имеются установленные законом юридические факты (или их составы). Однако действующее законодательство не дает оснований для таких выводов. К примеру, в отношении налоговых органов в упоминавшемся Законе и Налоговом кодексе мы встречаем отдельные указания (и описание) "обязанностей" налоговых органов и их "прав". Так, статья 32 Налогового кодекса перечисляет обязанности налоговых органов, среди которых нет никакого указания на обязательность применения при наличии соответствующих оснований такой меры, как предъявление требования в суд о принудительной ликвидации. Причем, когда Закон о налоговых органах говорит об обязанностях налоговых органов, он указывает на необходимость их соблюдения (статья 10) "в процессе осуществления контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах" и при этом применительно к обязанностям должностных лиц налоговых органов, но не самих органов. Относительно же обязанностей при выполнении иных государственных задач законы ничего не указывают в части соотношения прав и обязанностей, из чего можно сделать вывод, что упоминаемая статья 32 Налогового кодекса носит общий характер в части перечисления обязанностей налоговых органов. Более того, как можно понять логику Закона о налоговых органах, само помещение положений об их правах в главу II Закона "Задачи, права и обязанности налоговых органов", сами права, перечисленные в статье 7 Закона, в том числе и право на предъявление соответствующих требований о принудительной ликвидации, предоставляются для решения задач налоговых органов, перечисленных в статье 6 этого же Закона. То есть они представляют собой своего рода вспомогательные средства, которые могут быть задействованы для решения поставленных задач, если они не решаются более простыми средствами. Конечно, если принудительная ликвидация как мера гражданско-правовой ответственности <5> закреплена законодательством как альтернатива другим мерам ответственности, то сам факт ее неприменения может рассматриваться действительно как усмотрение государственного органа или должностного лица, в компетенции которого находятся вопросы правоприменения, как результат такого правоприменения, как выбор наиболее адекватной применительно к конкретному случаю меры воздействия на правонарушителя. Примеры выбора такой альтернативы нам сегодня дает законодательство о некоммерческих организациях, в частности статьи 42 и 44 Федерального закона "Об общественных объединениях" <6>. Как можно увидеть из текста этих статей, Закон предоставляет альтернативу: либо обратиться в суд с требованием о принудительной ликвидации, либо обратиться с представлением, либо приостановить деятельность. Однако если такой альтернативы нет, то закон, очевидно, должен устанавливать ясную последовательность действий государственного органа, в том числе и срок, не позднее которого им должны быть предприняты действия по реализации полномочия по обращению в суд с требованием о принудительной ликвидации. С нашей точки зрения, Закон в этой части нуждается в корректировке. Еще один вывод из комментируемого дела - это необходимость более четкого описания в законодательстве характера полномочий государственных органов, их прав и обязанностей. И наконец, еще один важный вывод состоит в том, что необходимо предельно четко в законе обозначить круг (а может, и перечень) государственных органов, которые имеют право предъявлять соответствующие требования о принудительной ликвидации. В настоящее время перечень таких органов весьма широк, но чаще всего речь идет о специальных случаях, когда компетенция многих государственных органов на предъявление соответствующих требований может быть реализована. Между тем как перечень органов, компетенция которых в части предъявления указанного требования широка, универсальна (т. е. они наделены правом на предъявление соответствующих требований в силу выявления нарушения любых или большей части нормативных положений), очень узок, причем их компетенция определена весьма нечетко. Так, приведем пример с компетенцией налоговых органов. Статьей 7 Закона РФ "О налоговых органах Российской Федерации" им предоставлено право предъявлять в суде и арбитражном суде иски о ликвидации организации любой организационно-правовой формы по основаниям, установленным законодательством Российской Федерации. На первый взгляд получается, что налоговый орган может подавать требование о принудительной ликвидации любой организации по любому из оснований, указанных в каком-либо из законов. Однако, как показывает анализ иных законов, такой вывод будет неверным, поскольку для предъявления требований о ликвидации многих организаций компетенции налоговых органов недостаточно. Более того, чаще всего специальные законы указывают конкретные органы, которые могут обращаться в суд с заявлением соответствующего требования по специально указанным основаниям. К примеру, в соответствии со статьей 14 Федерального закона "О жилищных накопительных кооперативах" требование о ликвидации такого кооператива вправе предъявить федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере финансовых рынков. -------------------------------- <5> То, что принудительная ликвидация представляет собой не что иное, как меру ответственности для юридического лица, справедливо отмечено в Определении Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2002 г. N 7-О "По жалобе религиозного объединения "Московское отделение Армии Спасения" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 4 статьи 27 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" // СПС "КонсультантПлюс". <6> В соответствии со ст. 44 Федерального закона "Об общественных объединениях" основанием ликвидации общественного объединения в том числе является установление факта совершения неоднократных или грубых нарушений общественным объединением Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов или иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям. Другой нормой этого же Закона, установленной его ст. 42, эти же фактически нарушения могут послужить основанием для применения иных, более мягких мер государственного реагирования: "...в случае нарушения общественным объединением Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации и совершения действий, противоречащих уставным целям, федеральный орган государственной регистрации или его соответствующий территориальный орган либо Генеральный прокурор Российской Федерации или подчиненный ему соответствующий прокурор вносит в руководящий орган данного объединения представление об указанных нарушениях и устанавливает срок их устранения. В случае если в установленный срок эти нарушения не устраняются, орган или должностное лицо, внесшие соответствующее представление, вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев".
С нашей точки зрения, такую ситуацию в целом нельзя признать правильной. Отметим, что в обсуждаемых в настоящее время поправках в Гражданский кодекс РФ эта тема не нашла своего отражения. Мы полагаем, что это неверный подход. Конечно, если принудительная ликвидация как мера гражданско-правовой ответственности <7> закреплена законодательством как альтернатива другим мерам ответственности, то сам факт ее неприменения может рассматриваться действительно как усмотрение государственного органа или должностного лица, в компетенции которого находятся вопросы правоприменения, как результат такого правоприменения, как выбор наиболее адекватной применительно к конкретному случаю меры воздействия на правонарушителя. Например, в соответствии со статьей 44 Федерального закона "Об общественных объединениях" основанием ликвидации общественного объединения в том числе является установление факта совершения неоднократных или грубых нарушений общественным объединением Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов или иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям. Согласно другой норме этого же Закона, установленной его статьей 42, эти же фактически нарушения могут послужить основанием для применения иных, более мягких мер государственного реагирования: "...в случае нарушения общественным объединением Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации и совершения действий, противоречащих уставным целям, федеральный орган государственной регистрации или его соответствующий территориальный орган либо Генеральный прокурор Российской Федерации или подчиненный ему соответствующий прокурор вносит в руководящий орган данного объединения представление об указанных нарушениях и устанавливает срок их устранения. В случае если в установленный срок эти нарушения не устраняются, орган или должностное лицо, внесшие соответствующее предоставление, вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев". Как видим, Закон в этом случае предоставляет альтернативу: либо обратиться в суд с требованием о принудительной ликвидации, либо обратиться с представлением, либо приостановить деятельность. -------------------------------- <7> То, что принудительная ликвидация представляет собой не что иное, как меру ответственности для юридического лица, справедливо отмечено в Определении Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2002 г. N 7-О "По жалобе религиозного объединения "Московское отделение Армии Спасения" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 4 статьи 27 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях".
Однако если такой альтернативы нет, то Закон, очевидно, должен устанавливать ясную последовательность действий государственного органа, в том числе и срок, не позднее которого им должны быть предприняты действия по реализации полномочия по обращению в суд с требованием о принудительной ликвидации. С нашей точки зрения, Закон в этой части нуждается в корректировке. При анализе комментируемого дела нельзя обойти и еще один аспект - выбор средства защиты. ООО "Т" обратилось с иском о признании незаконным бездействия налогового органа "по необращению в суд с иском о ликвидации" общества ООО "Д" и обязании его подать исковое заявление о ликвидации ООО "Д". Однако учитывая обстоятельства дела, а именно вступившее в законную силу решение о признании недействительным решений общего собрания о реорганизации и об утверждении разделительного баланса (решение Арбитражного суда Магаданской области от 28 июля 2009 г., дело N А37-554/2009), а также действующее в настоящее время законодательство, ООО "Т" могло обратиться в арбитражный суд с другим требованием - о признании в судебном порядке недействительной государственной регистрации юридического лица - ООО "Д". Законодательство и правоприменительная практика допускают в настоящее время заявление такого требования. Хотя, с нашей точки зрения, существуют проблемы с последствиями реализации принятого по такому иску решения, ведь сам факт признания недействительной государственной регистрации не позволяет ни рассчитаться с кредиторами незаконно образованного юридического лица и защитить их права, ни вернуть имущество незаконно реорганизованному лицу и т. п. Все это возможно по-хорошему сделать только в рамках процедуры ликвидации, которая и направлена на то, чтобы провести "похороны" юридического лица без нарушения прав и законных интересов лиц, имеющих с ним определенные юридические отношения. Ведь, даже получив положительное решение суда по требованию о признании недействительной регистрации, незаконно реорганизованное юридическое лицо вставало бы перед проблемой определения лица, к которому следовало бы обратить иск о возврате имущества, полученного по разделительному балансу: если регистрация признана недействительной, то иск к незаконно созданному в результате выделения юридическому лицу исключен (нет субъекта), а к его учредителям сомнителен, поскольку имущество возвращается учредителям именно после окончания ликвидации, а таковой не производилось. Недаром проблема соотношения требований о принудительной ликвидации и признании недействительной государственной регистрации нашла свое место в документах, направленных на реформирование отечественного гражданского законодательства, - Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, подготовленной во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" и подготовленных на ее основе изменений и дополнений в ГК (далее по тексту - проект ГК) <8>. В пункте 3.11 Концепции, в частности, указано на то, что "признание в судебном порядке государственной регистрации юридического лица недействительной должно стать самостоятельным основанием для ликвидации юридического лица. В этом случае на учредителей (участников) юридического лица должна быть возложена солидарная обязанность его ликвидации. В случае неисполнения ими этой обязанности в установленные сроки ликвидацию может проводить назначенный судом ликвидатор (который может быть назначен из числа арбитражных управляющих), осуществляющий свою деятельность за счет сбора (штрафа), уплачиваемого в этом случае обязанными лицами". Соответствующие положения нашли свое развитие и в проекте ГК. В проектируемой статье 61 (пункт 3) указано, что юридическое лицо ликвидируется по решению суда, в том числе "в случае признания государственной регистрации юридического лица недействительной, в том числе в связи с допущенными при его создании грубыми нарушениями закона, если эти нарушения носят неустранимый характер...". С нашей точки зрения, такие изменения представляются в целом верными. Однако их применение в будущем может столкнуться с проблемой, аналогичной исследованной в настоящем комментарии: закон указывает на возможность предъявления иска о принудительной ликвидации уполномоченными государственными органами, но не поясняет. При этом в проекте ГК опять используется конструкция "может" (статья 61 проекта ГК: "требование о ликвидации юридического лица по основаниям, указанным в пункте 3 настоящей статьи, может быть предъявлено в суд государственным органом или органом местного самоуправления, которым право на предъявление такого требования предоставлено законом"), но это не сопровождается никакими иными требованиями, что не позволяет отделить разумный срок государственного реагирования на правонарушение от наказуемого бездействия. -------------------------------- <8> URL: http://www. privlaw. ru/index. php? section_id=100.
3. Дополнительные правовые аспекты комментируемого дела
Комментируемое дело поднимает косвенно еще одну большую проблему действующего гражданского законодательства - неурегулированность последствий незаконной реорганизации, отсутствие средств (способов) защиты пострадавшего юридического лица и его участников (учредителей). В настоящее время законодательство не содержит внятных (а то и вообще никаких) положений в части правовой судьбы незаконно реорганизованного и вновь созданного при незаконной реорганизации юридического лица. Но проблема здесь вовсе не только в том, каким образом ликвидировать незаконно созданное в результате реорганизации юридическое лицо, она гораздо глубже: как вернуть незаконно переданное имущество и что делать с имуществом, приобретенным созданным в процессе незаконной реорганизации юридическим лицом? Попытку решения данных проблем предприняли разработчики проекта ГК. В указанном документе вводятся различные последствия для реорганизации, проведенной с нарушением закона, и злонамеренной реорганизации, равно как и указывается на различные факты, которые в этих случаях поражаются мерами недействительности. Первый случай регулируется статьей 60.1 законопроекта ("Последствия признания недействительным решения о реорганизации"), в соответствии с которой: а) признание судом недействительным решения о реорганизации не влечет ликвидацию образовавшегося в результате реорганизации юридического лица; б) юридические лица, образованные в результате реорганизации, и участники реорганизованного юридического лица, голосовавшие за принятие решения о реорганизации, признанного судом недействительным, обязаны солидарно возместить убытки участнику реорганизованного юридического лица, голосовавшему против такого решения или не принимавшему участия в голосовании, а также кредиторам реорганизованного юридического лица. Таким образом, в тексте проекта этой статьи совершенно справедливо указано на главный и единственный факт, который должен поражаться мерами недействительности, - это решение о реорганизации. Однако что касается правовых последствий такой реорганизации, то здесь законодатель исходит из принципа стабильности отношений, а также правового положения участвующих в них субъектов. Признавая отсутствие злонамеренности, законодатель предлагает не "разворачивать" реорганизацию, соответственно восстанавливая ранее прекратившее в результате реорганизации существование юридического лица и прекращая существование юридического лица, возникшего в ходе реорганизации, а компенсаторные механизмы (возмещение убытков). Иная ситуация с так называемой злонамеренной реорганизацией. Этот случай предлагается регулировать отдельно в статье 60.2 законопроекта ("Признание реорганизации корпорации несостоявшейся"). Здесь предлагается следующее регулирование: а) в случае утраты участником корпорации права участия в ней (пункт 2 статьи 65.2 ГК) <9> в результате злонамеренно проведенной реорганизации юридического лица такая реорганизация может быть признана судом несостоявшейся по иску такого участника. Суд по требованию участника юридического лица, голосовавшего против решения о реорганизации этого юридического лица или не принимавшего участия в голосовании, может признать реорганизацию несостоявшейся, если решение о реорганизации не принималось участниками реорганизованного юридического лица, а также в случае представления для государственной регистрации реорганизации документов, содержащих заведомо недостоверные данные о реорганизации; -------------------------------- <9> Статья 65.2 ("Права и обязанности участников (членов) корпорации") указывает: "...участник (член) коммерческой корпорации, утративший помимо своей воли права участия в ней, вправе требовать возвращения ему доли участия, перешедшей к иным лицам, с выплатой им справедливой компенсации, определяемой судом, а также возмещения убытков за счет лиц, виновных в утрате доли. Суд может отказать в возвращении доли участия, если это приведет к явно несоразмерному лишению иных лиц их прав участия или повлечет крайне негативные социальные и иные публично значимые последствия. В этом случае лицу, утратившему помимо своей воли права участия в корпорации, за счет лиц, виновных в утрате доли, выплачивается справедливая компенсация, определяемая судом".
б) решение суда о признании реорганизации несостоявшейся влечет следующие правовые последствия: 1) восстанавливаются юридические лица, существовавшие до реорганизации, с одновременным прекращением вновь созданных юридических лиц, о чем делается запись в Едином государственном реестре юридических лиц; 2) сделки вновь созданных юридических лиц с лицами, добросовестно полагавшимися на правопреемство, сохраняют силу для восстановленного юридического лица; 3) переход прав и обязанностей признается несостоявшимся, при этом платежи, осуществленные в пользу вновь созданного юридического лица должниками, добросовестно полагавшимися на правопреемство на стороне кредитора, признаются совершенными в пользу управомоченного лица. Если за счет имущества (активов) одного из юридических лиц, участвовавших в реорганизации, исполнены обязанности другого из них, перешедшие к юридическому лицу, созданному в результате реорганизации, потери первого юридического лица должны быть компенсированы за счет того юридического лица, чьи обязанности исполнены, по правилам главы 60 ГК РФ. Произведенные выплаты могут быть оспорены по заявлению лица, за счет средств которого они были произведены, если получатель исполнения знал или должен был знать о незаконности реорганизации; 4) участники ранее существовавшего юридического лица признаются обладателями долей участия в нем в том размере, в котором доли принадлежали им на момент реорганизации. Если таким участником отчуждена доля участия во вновь созданном юридическом лице, полученная в порядке конвертации его доли участия в реорганизованном юридическом лице, приобретатель доли во вновь созданном юридическом лице в порядке обратной конвертации получает соответствующую долю участия в реорганизованном юридическом лице. Как видно, в случае злонамеренной реорганизации предлагается совершенно иной подход, чем в случае реорганизации, проведенной хотя и с нарушением закона, но без признаков злонамеренности. Мерами недействительности поражается не отдельный факт, а вся реорганизация в целом признается несостоявшейся. То есть признается, что ни один из фактов не привел к легитимным последствиям. В таком подходе прослеживается явная аналогия с институтом признания несостоявшимся выпуска ценных бумаг (статья 26 Федерального закона "О рынке ценных бумаг"). Отсюда и иные последствия: ранее реорганизованное юридическое лицо, если оно прекратило свое существование, восстанавливается, а вновь созданное в результате реорганизации прекращается. Причем оба действия, что важно, осуществляются одновременно. Важнейшим, с нашей точки зрения, последствием выступает то, что "переход прав и обязанностей признается несостоявшимся". По сути, перед нами в неявной форме механизм обратного правопреемства, когда все, что было якобы передано в рамках правопреемства при реорганизации, возвращается обратно без потери для незаконно реорганизованного лица. Предлагаемые изменения можно оценить в целом положительно, за одним исключением: проект не указывает, что делать не с ранее перешедшим в порядке правопреемства имуществом, а с имуществом и правами, "благоприобретенными" вновь созданным юридическим лицом. Такая ситуация прямо урегулирована в части платежей: "...платежи, осуществленные в пользу вновь созданного юридического лица должниками, добросовестно полагавшимися на правопреемство на стороне кредитора, признаются совершенными в пользу управомоченного лица". Видимо, по аналогии нужно будет поступать и с имуществом, однако в целях надлежащего правоприменения это следовало бы указать прямо в законе.
Название документа