Государственное регулирование и саморегулирование на рынке ценных бумаг: организационно-правовые аспекты
(Кирилловых А. А.) ("Законодательство и экономика", 2014, N 5) Текст документаГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ НА РЫНКЕ ЦЕННЫХ БУМАГ: ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
А. А. КИРИЛЛОВЫХ
Кирилловых Андрей Александрович, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал), кандидат юридических наук.
В статье А. А. Кирилловых проводится анализ форм и механизмов государственного регулирования и саморегулирования на рынке ценных бумаг, закрепленных в действующем законодательстве, раскрываются общие черты и особенности правового статуса саморегулируемых организаций участников фондового рынка.
Ключевые слова: система, концепция, государственный контроль, рынок, ценные бумаги, саморегулирование, саморегулируемые организации, правовой статус.
Государственное управление фондовым рынком: система, модели и инструменты регулирования
Значение государственного регулирования экономических отношений на современном этапе трудно переоценить. Стоит хотя бы вспомнить недавние проблемы на финансовых рынках запада, которые захлестнули большинство достаточно сильных экономик мира и выразились в финансовом кризисе, обусловленном во многом отрывом финансового сектора от реальной экономики, надуванием "мыльного пузыря" на рынке ипотечных ценных бумаг и производных финансовых инструментов (свопов). Такая ситуация во многом стала следствием ослабления контроля государства за рыночными процессами, снижением государственного воздействия в этой сфере, ослабления контроля за эмиссией производных финансовых инструментов, за финансовым состоянием участников рынка ценных бумаг. Сейчас всем становится ясно: государственное регулирование финансового рынка (в том числе рынка ценных бумаг) - одно из важнейших направлений государственной политики. Система государственного регулирования рынка ценных бумаг включает в себя определенную государством политику в данной сфере, установленные этой политикой принципы, методы, способы регулирования, систему регулирующих органов, их компетенцию и порядок взаимоотношений друг с другом. Объектом государственного регулирования, по мнению А. В. Габова, являются участники рынка ценных бумаг - инвесторы, эмитенты, профессиональные участники и их деятельность. Эта деятельность очень разнообразна по своим формам и видам, территориальному осуществлению, однако есть общее, что позволяет включить ее в сферу государственного регулирования рынка ценных бумаг: она связана с таким специфическим объектом, как ценная бумага <1>. -------------------------------- <1> Габов А. В. Ценные бумаги: вопросы теории и правового регулирования рынка. М.: Статут, 2011.
Государством в целях обеспечения выполнения задач регулирования рынка ценных бумаг определены такие направления, как: - организация деятельности рынка ценных бумаг и его субъектов; - использование экономических рычагов регулирования рынка ценных бумаг; - осуществление властных функций в сфере рынка ценных бумаг <2>. -------------------------------- <2> Хоменко Е. Г. Правовое регулирование рынка ценных бумаг: Учеб.-практ. пособие. М.: Юристъ, 2008. С. 152, 153.
Государство определяет развитие фондового рынка. Оно является одновременно и эмитентом, и инвестором, выполняя при этом свойственные ему социальные функции. Интересы государства в сфере регулирования фондового рынка вполне объяснимы и понятны. Государственное регулирование рынка ценных бумаг направлено на защиту собственных экономических интересов на этом рынке, обеспечение прав и интересов инвесторов, а также установление единообразных унифицированных правил поведения на рынке ценных бумаг для его участников. Все же некоторые исследователи видят роль государственного вмешательства в рыночный сектор более конкретно. По мнению Е. Г. Хоменко, "на рынке ценных бумаг основная задача государства... сводится к следующему: организовать фондовый рынок таким образом, чтобы он был максимально прозрачным, установив одновременно жесткие меры ответственности для тех участников, которые не соблюдают порядок раскрытия информации о ценных бумагах". При этом "для реализации указанной задачи государство и должно осуществлять регулирование рынка ценных бумаг, сочетая императивные методы регулирования с диспозитивными" <3>. -------------------------------- <3> Там же. С. 150.
Несомненно, регулятивные инструменты в условиях рынка должны иметь разумное сочетание свободы поведения и обязательного следования установленным императивам. Вполне понятно и то, что деятельность профессиональных участников фондового рынка подчинена определенным нормам и правилам. Они устанавливаются системой регулирования и контроля, под которой следует понимать совокупность институтов, осуществляющих регулирующее воздействие на участников рынка ценных бумаг и контроль за их деятельностью, а также совокупность законодательных нормативных актов, составляющих правовую базу функционирования рынка ценных бумаг <4>. -------------------------------- <4> Макарова В. А. Профессиональная деятельность на рынке ценных бумаг: Учеб.-метод. пособие. СПб.: Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ, 2011. С. 16.
Государственное регулирование состоит и в правоприменении, т. е. во вмешательстве в отношения участников рынка, если они выходят за рамки правового. Во всех странах, в том числе в России, регулирование рынка ценных бумаг осуществляется по двум основным направлениям - регулирование фондового рынка посредством созданной специальной системы уполномоченных государственных органов и должностных лиц и предоставление рынку ценных бумаг возможности решать некоторые свои проблемы на основе самоуправления, т. е. саморегулирование рынка <5>. Отдельные ученые-юристы определяют эти два направления как две самостоятельные формы регулирования рынка ценных бумаг <6>. -------------------------------- <5> Хоменко Е. Г. Указ. соч. С. 148. <6> Голубков А. Ю. Правовые проблемы осуществления хозяйственной деятельности на рынке ценных бумаг: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 24.
В литературе выделяют отдельные сложившиеся модели регулирования рынка ценных бумаг. Причем критерием разделения является признак специализации выполнения функции регулирования. Так, А. В. Габов, руководствуясь выделенным критерием, предлагает возможным вести речь: - о комплексном (интегрированном) регулировании, заключающемся в отсутствии специального ведомства, которое специализируется на регулировании исключительно рынка ценных бумаг и возложении функций регулирования рынка на органы с более широкой компетенцией (например, министерство финансов, национальный (центральный) банк или специализированное агентство по регулированию финансовых рынков); - о централизованном (специализированном) регулировании, предусматривающем наличие специализированного государственного ведомства, в задачу которого входит регулирование отношений в сфере рынка ценных бумаг. Классический пример такого регулирования - США, где соответствующие функции выполняются Комиссией по ценным бумагам и биржам (Securities and Exchange Commission); - о децентрализованном регулировании, предполагающем наличие специализированного ведомства, с сохранением регулирующих полномочий у иных регуляторов или наличие нескольких регулирующих органов одновременно (пример такого регулирования в силу своего государственного устройства представляет Канада) <7>. -------------------------------- <7> Габов А. В. Указ. соч.
Кроме того, значительное влияние в национальных моделях на процессы регулирования рынка ценных бумаг оказывает деятельность саморегулируемых организаций (СРО). Причем, как правило, можно наблюдать некий дисбаланс в сфере регулирования. Степень влияния на рыночные процессы либо смещается в сторону государственных инструментов (когда активность, количество СРО или их роль очень малы), либо в сторону саморегулирования (когда интересы государства в этой сфере незначительны, сводятся лишь к обеспечению общих правил функционирования рынка, и роль саморегулирования возрастает). Естественно, какой-то односторонней модели в мировой практике не существует. Соотношение объема регулирования и саморегулирования в рыночной среде в том или ином виде присутствует всегда. Но в то же время объем саморегулирования зависит от проводимой государством политики на фондовом рынке, степени его развитости. Несмотря на то что саморегулирование предполагает выполнение отдельных государственных функций, следует также констатировать, что значительное число субъектов саморегулирования и высокая степень их активности не всегда гарантируют их действительную роль в обеспечении функционирования рынка ценных бумаг. Как правило, функции СРО не всегда связаны с решением государственных задач и могут быть лишь акцентированы на решение внутренних вопросов организации участников саморегулируемого объединения. Подобного рода примеры говорят в пользу государственного регулирования рынка ценных бумаг и характерны для развивающихся рынков. В целом различия в национальных моделях регулирования, исходя из роли СРО, заключаются в степени делегирования регулирующих полномочий таким организациям. Отсутствие СРО или их минимальная роль на рынке обычно сопряжены с повышенной ролью государственных органов (Германия, Франция); другая модель предполагает широкое участие таких организаций в процессе регулирования рынка ценных бумаг (США, Канада). Весьма актуальным на этом фоне выглядит глобальная модель регулирования финансовых рынков в рамках ВТО, но с учетом национальных интересов развития фондового рынка. Решение этого вопроса и создание такой системы, как справедливо отмечается, "явно имеет весьма далекую историческую перспективу, поскольку регулирование внутреннего финансового рынка государством есть проявление государственного суверенитета" <8>. -------------------------------- <8> Габов А. В. Указ. соч.
В литературе неслучайно обращают внимание на иностранный опыт интеграции в сфере органов наднационального регулирования рынка ценных бумаг. Как справедливо подчеркивает И. М. Лифшиц, "одним из правовых средств, с помощью которых обеспечивалось правовое воздействие европейского интеграционного образования на соответствующие общественные отношения, стало создание в 2001 г. Комитета европейских фондовых регуляторов (CESR), соединившего в себе признаки международной региональной организации и органа Евросоюза. Задачами Комитета являлись содействие Комиссии в нормотворческой деятельности и организация сотрудничества государств-членов" <9>. -------------------------------- <9> Лифшиц И. М. Правовое регулирование рынка ценных бумаг в Европейском союзе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
Можно предполагать, что постепенно глобальное финансовое пространство аккумулирует необходимые функции в руках специально созданных органов регулирования наднационального порядка. Степень сближения и взаимная интеграция экономики целого ряда государств в скором времени потребует соответствующих изменений в законодательстве государств, унифицирующих правила международного экономического обмена во внутренних правопорядках. Особого внимания заслуживает вопрос о целях государственного регулирования в рыночной среде, которые непосредственно отражаются в основополагающих идеях (принципах) государственной политики на фондовом рынке. В связи с этим цели государственного регулирования рынка ценных бумаг прямо вытекают из целей, реализуемых государством на более высоком уровне, - из общей экономической политики. Рынок ценных бумаг - не отдельно существующая реальность, а всего лишь часть финансового рынка, призванного выполнять функции перетока капиталов из различных отраслей, перераспределения прав собственности и инвестиционного механизма, ориентированного на поддержку национальной экономики. Интересно отметить цели, которые ставятся нормативными актами в сфере рынка ценных бумаг. Пример такого рода целей дает Концепция развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1008 "Об утверждении Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации" <10>. В соответствии с указанной Концепцией к важнейшим принципам государственной политики на рынке ценных бумаг относились: -------------------------------- <10> СЗ РФ. 1996. N 28. Ст. 3356.
- принцип государственного регулирования рынка ценных бумаг; - принцип единства нормативной правовой базы, режима и методов регулирования рынка на всей территории Российской Федерации; - принцип минимального государственного вмешательства и максимального саморегулирования; - принцип равных возможностей; - принцип преемственности государственной политики на рынке ценных бумаг, означающий последовательность государственной политики и ее приверженность складывающейся российской модели рынка ценных бумаг; - принцип ориентации на мировой опыт и учета тенденции глобализации финансовых рынков. С учетом этого к принципам государственного регулирования рынка ценных бумаг можно отнести: - принцип единства регулирования рынка ценных бумаг, предполагающий единство нормативной правовой базы, режима, методов регулирования рынка на всей территории Российской Федерации, а также организационную централизацию функции регулирования; - принцип разумного сочетания непосредственно государственного регулирования и саморегулирования в области рынка ценных бумаг; - принцип баланса интересов участников рынка ценных бумаг; - принцип самострахования профессиональных участников рынка ценных бумаг в сочетании с созданием государственных компенсационных схем для защиты прав и законных интересов пострадавших инвесторов; - принцип приоритета национальных интересов при регулировании рынка ценных бумаг, который предполагает регулирование рынка ценных бумаг исходя из признания необходимости существования такого механизма, как эффективного средства привлечения инвестиций субъектами национальной экономики; признание России как регионального финансового центра и части мировой финансовой инфраструктуры; ограничение влияния спекулятивного капитала на рынке ценных бумаг; разумное сочетание мирового опыта и интересов национальной экономики; - принцип поддержки конкурентной среды на финансовых рынках. В систематизированном виде все методы (способы) государственного регулирования рынка ценных бумаг можно раскрыть через описание методов (способов), которыми достигаются группы задач: - установление требований к лицам и объектам для допуска на рынок ценных бумаг и контроль за "вхождением" в рынок новых субъектов, допуск на рынок новых объектов; - установление обязательных требований к деятельности участников рынка ценных бумаг; - контроль и надзор за выполнением установленных при "входе" в рынок и иных обязательных требований, пресечение противоправных действий и "надувания" спекулятивных пузырей; - поддержание экономически эффективного рыночного механизма (спрос-предложение, недопущение манипулирования ценами, обеспечение конкуренции, "сглаживание" шоков от резких колебаний курсов и т. п.); - информационное обеспечение участников рынка; - организация эффективной деятельности компенсационных механизмов. К основным направлениям государственного регулирования фондового рынка можно отнести прежде всего установление стандартов деятельности эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг, государственную регистрацию выпусков (дополнительных выпусков) эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг, лицензирование деятельности профессиональных участников рынка, контроль за соблюдением прав владельцев и др. По мнению К. А. Савинова, все существующие формы государственного контроля в целом можно разделить на формы государственного контроля, непосредственно связанные с выдачей разрешений подконтрольному лицу (лицензирование, регистрация, сертификация, аккредитация, аттестация, выдача иных разрешений), и формы государственного контроля, непосредственно не связанные с выдачей разрешений подконтрольному лицу (ревизия, инвентаризация, инспектирование, собственно проверочное мероприятие). Основным критерием, разграничивающим указанные группы форм контроля, является предмет государственного воздействия - деятельность подконтрольных лиц, требующая (не требующая) получения специальных разрешений <11>. -------------------------------- <11> Савинов К. А. Контролирующая деятельность Федеральной службы по финансовым рынкам эмиссионных ценных бумаг: понятие, организационные и правовые основы: Дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2010. С. 7.
Определенный интерес имеют формы государственного воздействия на рынке ценных бумаг. Косвенное регулирование как таковое на фондовом рынке не имеет решающего эффекта. Весьма большое значение на рынке ценных бумаг имеет использование так называемого прямого, или непосредственного, государственного регулирования. Прямое государственное регулирование рынка ценных бумаг осуществляется следующим образом: - установлением обязательных требований к деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и ее стандартам (так называемое функциональное регулирование деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг); - проведением государственной регистрации выпусков (дополнительных выпусков) эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг и контроля за соблюдением эмитентами условий и обязательств, предусмотренных в них; - при помощи лицензирования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг; - путем создания системы защиты прав владельцев и контроля соблюдения их прав эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг; - при помощи запрещения и пресечения деятельности на рынке ценных бумаг без лицензии. Большинство из основных форм государственного регулирования рынка ценных бумаг являются организационными <12>. -------------------------------- <12> По мнению С. Н. Шишкина, организационные формы государственного регулирования необходимо отличать от санкций, применяемых к хозяйствующим субъектам - правонарушителям в вертикальных хозяйственных отношениях. См.: Шишкин С. Н. Предпринимательско-правовые (хозяйственно-правовые) основы государственного регулирования экономики. М.: Инфотропик Медиа, 2011.
Одним из наиболее важных положений Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" является установление единого порядка осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг для всех профессиональных участников, в том числе кредитных организаций, что обеспечивается процедурой лицензирования. Порядок и условия выдачи, продления и замены лицензий на осуществление различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, в том числе брокерской деятельности, устанавливает Порядок лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг <13>. -------------------------------- <13> Макарова В. А. Указ. соч. С. 21.
С учетом последних изменений законодательства о рынке ценных бумаг Российской Федерации предлагается следующая классификация лицензионных требований к профессиональным участникам данного рынка: - общие лицензионные требования для всех профессиональных участников (соблюдение законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, требования к размеру собственных средств и квалификации сотрудников, наличие не менее одного контролера, для которого работа у профессионального участника является основным местом работы, и др.); - лицензионные требования при совмещении разных видов профессиональной деятельности (наличие отдельного структурного подразделения при совмещении определенных видов деятельности); - дополнительные лицензионные требования для отдельных видов профессиональной деятельности (например, наличие биржевого совета (советов секций) для организаторов торговли) <14>. -------------------------------- <14> Кувакина Т. В. Ответственность профессиональных участников рынка ценных бумаг: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
Общими лицензионными требованиями и условиями являются: - соблюдение законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, в том числе нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг; - исполнение вступивших в законную силу судебных решений по вопросам осуществления лицензируемого вида деятельности на рынке ценных бумаг; - соответствие собственных средств лицензиата и иных его финансовых показателей нормативам достаточности собственных средств и иным показателям, ограничивающим риски при осуществлении профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, установленным законодательством Российской Федерации о ценных бумагах, в том числе нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Помимо лицензирования существенным аспектом регулирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг являются некоторые ограничения на совмещение видов профессиональной деятельности на данном рынке: - деятельность по ведению реестра не подлежит совмещению с другими видами профессиональной деятельности, т. е. является исключительной; - деятельность фондовой биржи может совмещаться только с деятельностью валютной биржи, товарной биржи, клиринговой деятельностью, связанной с осуществлением клиринга по операциям с ценными бумагами и инвестиционными паями паевых инвестиционных фондов, деятельностью по распространению информации, издательской деятельностью, а также с осуществлением деятельности по сдаче имущества в аренду (в случае совмещения деятельности фондовой биржи с деятельностью валютной биржи, и (или) товарной биржи и (или) клиринговой деятельностью требуется соблюдение обязательного условия: для осуществления каждого из указанных видов деятельности должно быть создано отдельное структурное подразделение). Закон также предоставляет право федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг устанавливать ограничения на совмещение видов деятельности на рынке. Порядок лицензирования допускает совмещение следующих видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг: - брокерской, дилерской деятельности по управлению ценными бумагами и клиринговой деятельности; - клиринговой и депозитарной деятельности; - деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг и клиринговой деятельности.
Саморегулирование и саморегулируемые организации на рынке ценных бумаг
Рынок ценных бумаг является одним из наиболее регламентированных. Сложность отношений на рынке, его масштабность, присущий рынку риск, интересы безопасности его участников обусловливают необходимость принятия детальных стандартов и правил работы на данном рынке, а также привлечения к вопросам его регулирования различных государственных органов и СРО. При этом государство стремится к взаимодействию с СРО, поскольку это ведет к уменьшению затрат времени и финансовых ресурсов профессиональных участников рынка в связи с выполнением требований органов регулирования <15>. -------------------------------- <15> Хоменко Е. Г. Указ. соч. С. 167.
Впервые термины "саморегулирование" и "саморегулируемая организация" (self-regulatory organization) появились в США и Великобритании, где данные организации возникли в начале XX в. <16>. -------------------------------- <16> Регулирование рынка ценных бумаг в США (Часть 3. Саморегулируемые организации) // http://www.2capital. com/training/learning/invest_managmant/detail. php? ID=92863.
Саморегулирование как способ регулирования рынка ценных бумаг известен Великобритании, Франции, США и другим странам. Оно открывает возможности для достижения баланса интересов между государством и участниками рынка ценных бумаг, а также между самими участниками фондового рынка <17>. -------------------------------- <17> Хоменко Е. Г. Указ. соч. С. 167.
Саморегулирование означает участие профессионального сообщества (профессиональных участников рынка ценных бумаг) в регулировании рынка. В классической теории саморегулирования государство делегирует часть своих функций организациям профессионального сообщества (СРО). При этом саморегулирование следует рассматривать как принцип организации взаимодействия государства и предпринимательских сообществ, а СРО - как промежуточное звено между государством и обществом. В литературе высказывается мнение о несомненной публичной роли саморегулирования. Саморегулирование как таковое подчас связывается с "приватизацией" государства и созданием и деятельностью независимых органов, тесным взаимодействием с гражданами и общественностью <18>. В этом, как представляется, кроется некая особая правовая природа СРО, что проявляется в их практической деятельности. Сейчас такие организации осуществляют свою деятельность в тесном взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Правовое положение СРО, их функции, задачи и полномочия не должны целиком и полностью совпадать с положением и компетенцией соответствующих государственных органов, в противном случае они превратятся в придаток государственных органов. -------------------------------- <18> Талапина Э. В. О правовом статусе саморегулируемых организаций // Право и экономика. 2003. N 11.
Неслучайно в научных работах можно нередко увидеть именно медиативную функцию саморегулирования. Так, Т. В. Дзгоев в исследовании, посвященном правовому положению СРО аудиторов, приходит к выводу, что СРО выступают посредниками между государственными органами и участниками рыночных отношений в самых различных сегментах экономики <19>. -------------------------------- <19> Дзгоев Т. В. Правовое положение саморегулируемой организации аудиторов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 15.
Такая позиция заслуживает внимания, поддержки и более детального рассмотрения сути данного феномена. Саморегулирование служит своеобразным инструментом защиты предпринимателей от избыточного государственного контроля и необоснованного вмешательства в рыночные процессы. В то же время саморегулирование - это способ согласования воли и интересов субъектов предпринимательства с волей и интересами государства. В этом также выражается самостоятельный характер саморегулирования как формы регулирующего воздействия на общественные отношения. Саморегулирование - это не подчиненная государственному органу часть регулирования, а самостоятельный его уровень, примерно в том же устоявшемся понимании, в каком местное самоуправление не является составной частью органов государственной власти. Механизм саморегулирования и государственное регулирование должны работать во взаимодействии, при этом саморегулирование не подменяет собой государственное регулирование, а дополняет его <20>. -------------------------------- <20> Лансков П. М. Механизм регулирования финансового рынка и его инфраструктуры. М., 2005. С. 185.
Следует отметить и основные принципы саморегулирования: - базой саморегулирования является действующее законодательство; - оно направлено на частичное замещение государственного регулирования в определенных областях экономики; - правила поведения, выработанные в СРО, дополняют и конкретизируют соответствующие нормы законодательства; - нормы саморегулирования, как правило, ужесточают требования к участникам рыночных отношений <21>. -------------------------------- <21> Саморегулирование: Пособие для предпринимателей / Под ред. П. В. Крючковой. М., 2002. С. 8.
Известного внимания заслуживает механизм организации деятельности СРО, который во многом обеспечивается выбором их организационно-правовой формы. Саморегулируемая организация не рассматривается как самостоятельная организационно-правовая форма юридического лица. Как отмечают специалисты, на практике чаще всего СРО создаются в форме ассоциаций и некоммерческих партнерств <22>. -------------------------------- <22> Ростовцева Н. В. Правовое положение саморегулируемых организаций в Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. N 11.
К саморегулируемым организациям рынка ценных бумаг относятся некоммерческие, негосударственные организации, создаваемые профессиональными участниками рынка на добровольной основе с целью регулирующего воздействия на рынок <23>. -------------------------------- <23> Макарова В. А. Указ. соч. С. 17.
Как некоммерческие организации СРО характеризуются следующими признаками и особенностями правового статуса: - основная цель деятельности любой некоммерческой организации, в том числе СРО, не связана с получением прибыли; - законодателем установлен запрет на распределение полученной прибыли между участниками некоммерческих организаций <24>. -------------------------------- <24> Лескова Ю. Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М.: Статут, 2013.
Целевая составляющая деятельности СРО является определяющим элементом их правового статуса. По мнению А. Денисовой, СРО образуются для достижения следующих основных целей: - создания необходимых условий, в которых членами СРО будет осуществляться предпринимательская и профессиональная деятельности (разработка и утверждение стандартов и правил, этических кодексов, обучение, участие в экспертизе законопроектов и т. д.); - контроля за деятельностью, осуществляемой членами СРО (анализ деятельности, проведение проверок, применение мер ответственности); - защиты интересов своих членов и потребителей (создание третейских судов, рассмотрение жалоб, создание системы личного и (или) коллективного страхования, формирование компенсационных фондов, представление интересов членов в суде и т. д.) <25>. -------------------------------- <25> Денисова А. Правовой статус саморегулируемых организаций в РФ // СПС "КонсультантПлюс".
Главная задача деятельности СРО на фондовом рынке состоит в обеспечении условий профессиональной деятельности участников рынка ценных бумаг, соблюдении норм профессиональной этики. Кроме того, важнейшей задачей является снижение рисков инвесторов при заключении сделок с ценными бумагами и создание максимально безопасных условий для работы инвесторов с профессиональными участниками рынка ценных бумаг. В то же время несмотря на известное противопоставление СРО государственным структурам отдельные аспекты (элементы) полномочий государственных органов находят отражение в статусе субъектов саморегулирования. В первую очередь этому процессу способствует создание механизма обязательного членства в СРО. Конечная цель этих императивных установок - переложить отдельные функции государственного регулирования на СРО и тем самым существенно снизить затраты на регулирование деятельности ряда отраслей за счет отмены лицензирования. Отметим, что оценки необходимости саморегулирования могут быть разными. Так, Е. С. Хохлов отмечает: "Государство пытается упростить для себя задачу и установить контроль над отдельными сферами экономики, просто передав часть своих полномочий новым или создаваемым на базе уже существующих организаций частным образованиям" <26>. И. В. Перегудов и Ю. В. Тай подчеркивают: "...институт саморегулирования существует в мировой практике довольно давно. Появление данного института связано с процессами либерализации, дебюрократизации, дерегуляции, которые периодически происходят в тех или иных развитых странах" <27>. -------------------------------- <26> Хохлов Е. С. К вопросу о юридической личности саморегулируемых организаций // Законодательство. 2008. N 4. С. 23. <27> Перегудов И. В., Тай Ю. В. Саморегулируемые организации арбитражных управляющих // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2003. N 7. С. 133.
Государство до настоящего времени не определилось, что оно понимает в целом под саморегулированием - принцип деятельности или обязательность создания особого рода предпринимательских объединений. Более того, неясно, собирается ли государство в действительности что-либо делегировать таким организациям. Как правильно отметил С. А. Денисов, саморегулирование отличается от обычной самоорганизации ровно тем, что в случае саморегулирования организации, его осуществляющей, передается "публичная функция, ранее осуществлявшаяся государством" <28>. Причем в литературе справедливо подчеркивается: такое делегирование не противоречит Конституции РФ, что закреплено и некоторыми актами Конституционного Суда РФ <29>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья С. А. Денисова "Саморегулирование или самоорганизация" включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2008. ------------------------------------------------------------------ <28> Денисов С. А. Саморегулирование или самоорганизация // Гражданское право современной России / Сост. О. М. Козырь и А. Л. Маковский. М., 2012. С. 35, 36. <29> Лабутин С. Ю. Саморегулирование как альтернатива лицензированию (эффективные формы регулирования строительной отрасли) // Законодательство. 2008. N 3. С. 35.
И все же особый правовой статус СРО предопределен сочетанием интересов государства, корпорации и предпринимателя (субъекта профессиональной деятельности), а реализация этих интересов возложена на саму СРО. Именно сочетание интересов указанных субъектов выявляет возможность классификации функций СРО на частноправовые и публично-правовые, хотя такое разделение в известной мере условно, равно как и само деление права на частное и публичное <30>. Учитывая важную роль СРО в регулировании и развитии экономических и правовых отношений, отдельные ученые придерживаются точки зрения о публично-правовом статусе саморегулируемых организаций <31>. -------------------------------- <30> Лескова Ю. Г. Роль и значение видового многообразия саморегулируемых организаций в модернизации экономических и правовых отношений // Гражданское право. 2011. N 2. С. 13 - 17. <31> Ястребов О. А. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2010. С. 49 - 50.
Тем не менее наличие у СРО признаков, свойственных субъекту как частного, так и публичного права, позволяет сделать вывод об их смешанной правовой природе и, как следствие, о комплексной правосубъектности, содержащей в единстве взаимно обусловленные публично-правовую компетенцию и гражданско-правовую правосубъектность. Действующее законодательство предусматривает существование конкретных СРО, но никак не саморегулируемых комплексных систем, объединяющих коммерческие и некоммерческие, публичные и частные организации <32>. -------------------------------- <32> Гейвандов Я. А. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. М.: Аванта+, 2003.
Саморегулируемые организации - это самостоятельные субъекты рынка ценных бумаг, выполняющие специфические функции <33>. -------------------------------- <33> Бассарабов Д. В. Правовое положение участников рынка ценных бумаг: Дис. ... канд. юрид. наук. Барнаул, 2006. С. 9.
В настоящее время можно выделить три типа СРО: - участников фондового рынка; - институциональных инвесторов; - НПФ <34>. -------------------------------- <34> Макарова В. А. Указ. соч. С. 18.
К российскому рынку ценных бумаг имеют отношение несколько основных саморегулируемых организаций. Так, в 1994 г. была образована национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР), объединившая более 400 российских компаний. В настоящее время НАУФОР имеет одно представительство и 14 филиалов, по местонахождению совпадающих с филиалами ФСФР. Членами НАУФОР могут быть юридические лица, осуществляющие профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг. Основными целями деятельности НАУФОР являются: - развитие и совершенствование системы регулирования рынка ценных бумаг; - обеспечение условий деятельности членов НАУФОР; - установление правил и стандартов деятельности членов НАУФОР; - осуществление мониторинга и контроля деятельности членов НАУФОР. Среди СРО стоит отметить профессиональную ассоциацию регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД), образованную в 1994 г. в целях развития инфраструктуры рынка ценных бумаг. ПАРТАД принимает самое активное участие в ее формировании путем разработки и установления стандартов профессиональной деятельности в области регистрации, учета и перехода прав на ценные бумаги, обращающиеся на рынке. СРО на рынке ценных бумаг является также национальная лига управляющих (НЛУ), объединяющая на добровольной основе компании, управляющие активами паевых инвестиционных фондов, инвестиционных фондов, пенсионными резервами, осуществляющая деятельность по доверительному управлению ценными бумагами. В нее входят и инвестиционные фонды. Лига была зарегистрирована 26 января 2001 г., а в 2002 г. получила разрешение ФКЦБ (ныне ФСФР) на осуществление деятельности в качестве СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг. Кроме того, необходимо отдельно выделить национальную фондовую ассоциацию (первоначальное название - Национальная ассоциация участников рынка государственных ценных бумаг (НАУРГ)), учрежденную в январе 1996 г. крупнейшими операторами российского рынка ценных бумаг при участии Министерства финансов РФ и Банка России. В состав Ассоциации входят более 220 кредитных организаций и инвестиционных компаний - профессиональных участников рынка ценных бумаг из 23 регионов России, операции которых составляют более 60% объема российского фондового рынка. Наконец, в число СРО на фондовом рынке входит некоммерческое партнерство "Профессиональный институт размещения и обращения фондовых инструментов" (ПРОФИ), учредителями которого в 2003 г. выступили 17 банков и инвестиционных компаний.
Предметная сфера деятельности саморегулируемых организаций фондового рынка
В юридической литературе приводится следующая классификация функций СРО: нормотворческие; организационно-обеспечительные; контрольные; пресекательные <35>. -------------------------------- <35> Долинская В. В. Акционерное право: основные положения и тенденции. М.: Волтерс Клувер, 2006.
Законодательство в сфере рынка ценных бумаг позволяет выделить ряд основных функций таких организаций. К ним относятся: - функция регулирования деятельности членов СРО путем разработки и принятия внутренних (локальных) нормативных актов (стандартов деятельности), регулирующих порядок осуществления профессиональной деятельности и проведения операций с ценными бумагами; - функция контроля <36>, имеющая целью обеспечить соблюдение всеми участниками СРО требований законодательства, а также правил и стандартов, устанавливаемых СРО для своих членов. Профессиональный контроль называют в качестве основной функции СРО <37>; -------------------------------- <36> По мнению Р. Н. Адельшина, СРО должна наделяться особыми полномочиями посредством не простого закрепления таковых в нормативных актах, а волей ее членов. Только самим профессиональным участникам рынка ценных бумаг, образовавшим СРО, может принадлежать право на добровольных началах наделять ее какими-либо контрольными полномочиями в отношении их же самих. См.: Адельшин Р. Н. Роль саморегулируемых организаций в формировании правовой инфраструктуры на рынке ценных бумаг // Налоги. 2012. N 15. С. 14 - 18. <37> Ефремова М. Д., Петрищев В. С., Румянцев С. А. и др. Защита прав потребителей финансовых услуг / Отв. ред. Ю. Б. Фогельсон. М.: Норма-Инфра-М, 2010.
- функция по защите интересов своих членов, которая может выражаться в форме представления интересов членов СРО перед органами государственной исполнительной власти (в этой части схожа с функциями профессиональных союзов - отстаивание и лоббирование интересов своих членов), а также в форме судебного представительства интересов своих членов в случае соответствующего делегирования ими своих прав; - функция по защите прав инвесторов - клиентов членов СРО; - правоприменительная функция, имеющая два аспекта. Во-первых, действующее законодательство закрепляет обязанность СРО разработать и принять внутренние документы, определяющие дисциплинарные меры воздействия в отношении членов организации, их должностных лиц и персонала и порядок их применения (ст. 50 Закона о рынке ценных бумаг, ст. 58 Федерального закона от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах", ст. 36.26 Федерального закона от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах"). Во-вторых, за СРО закреплена функция (скажем мягче, возможность ее осуществления) разрешения споров между членами организации, которая реализуется через деятельность создаваемых в рамках таких организаций третейских судов по рассмотрению споров между ее членами, а также членами и их клиентами (при наличии согласия последних); - информационная функция. Саморегулируемые организации являются своего рода агентами государственных органов по сбору информации о субъектах рынка, они также осуществляют обработку и хранение данной информации; - компенсационная функция, направленная на восстановление прав и имущественных интересов клиентов членов СРО, которым противоправными действиями таких членов был причинен ущерб, при отсутствии у последних имущества и денежных средств; - образовательные функции. Статья 49 Закона о рынке ценных бумаг и статья 58 Закона об инвестиционных фондах предусматривают право СРО осуществлять обучение граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также, если СРО является аккредитованной федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг, принимать квалификационные экзамены и выдавать квалификационные аттестаты. Закон о рынке ценных бумаг устанавливает следующие права СРО: - получение информации по результатам проверок деятельности своих членов от федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг; - контроль за соблюдением своими членами принятых СРО правил и стандартов осуществления профессиональной деятельности и операций с ценными бумагами; - применение санкций и иных мер в отношении членов организации (их должностных лиц); - осуществление контроля за исполнением санкций и мер, применяемых к членам организации. Как известно, правовой статус СРО закреплен Постановлением ФКЦБ России от 1 июля 1997 г. N 24 <38>, утвердившем Положение о саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг. Саморегулируемые организации приобретают данный статус на основании разрешения, выдаваемого ФСФР. Для получения разрешения организация, созданная профессиональными участниками рынка ценных бумаг, помимо заверенных копий документов о создании должна представить правила и положения организации, принятые ее членами и обязательные для исполнения всеми ими. В правилах и положениях, в частности, должны содержаться требования в отношении стандартов осуществления профессиональной деятельности, процедур проведения проверок членов организации, санкций, применяемых к ним <39>. -------------------------------- <38> Вестник ФКЦБ России. 1997. N 4. <39> Шишкин С. Н. Указ. соч.
В выдаче такого разрешения может быть отказано, если в представленных организацией профессиональных участников рынка ценных бумаг документах не содержатся установленные законом требования, а также предусматривается хотя бы одно из следующих положений: - возможность дискриминации прав клиентов, пользующихся услугами членов организации; - необоснованная дискриминация членов организации; - необоснованные ограничения на вступление в организацию и выход из нее; - ограничения, препятствующие развитию конкуренции профессиональных участников рынка ценных бумаг, в том числе регламентация ставок вознаграждения и доходов от профессиональной деятельности членов организации; - регулирование вопросов, не относящихся к компетенции, а также не соответствующих целям деятельности СРО; - предоставление недостоверной или неполной информации. Отказ в выдаче разрешения по иным основаниям не допускается <40>. -------------------------------- <40> Ершов В. А. Рынок ценных бумаг: Юридический справочник. М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2009.
Саморегулируемая организация обязана представлять в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг данные обо всех изменениях, вносимых в документы о создании, положения и правила СРО, с кратким обоснованием причин и целей таких изменений. Изменения и дополнения считаются принятыми, если в течение 30 календарных дней с момента их поступления федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг не направлено письменное уведомление об отказе с указанием его причин. В литературе справедливо отмечается, что деятельность СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний, негосударственных пенсионных фондов проявляется в установлении обязательных для своих членов правил и стандартов деятельности, осуществлении контроля за деятельностью своих членов, принятии дисциплинарных мер воздействия в случае нарушения ими правил и стандартов саморегулируемой организации <41>. -------------------------------- <41> Зенькович Е. В. Рынок ценных бумаг: административно-правовое регулирование / Под ред. Л. Л. Попова. М.: Волтерс Клувер, 2007.
По мнению Е. А. Павлодского, устанавливая обязанность СРО по принятию правил и стандартов деятельности на рынке ценных бумаг, ФСФР передает ей функции, присущие исключительно государственному органу <42>. При этом правила и стандарты СРО являются разновидностью социальных норм, а именно нормами общественных организаций. -------------------------------- <42> Павлодский Е. А. Саморегулируемые организации: мода или тенденции // Право и экономика. 2003. N 3. С. 13.
Если члены СРО являются кредитными организациями, Центральный банк РФ вправе устанавливать по согласованию с ФСФР дополнительные требования к порядку осуществления деятельности такой организации в отношении кредитных организаций. Саморегулируемые организации обязаны разрабатывать стандарты профессиональной деятельности для своих членов - участников рынка ценных бумаг. Например, Стандарты депозитарной деятельности упомянутой выше ПАРТАД в настоящее время устанавливают развернутые правила депозитарного учета для депозитарных организаций, обеспечивая тем самым соблюдение унифицированных требований к фиксации прав на ценные бумаги. Однако среди более 700 участников рынка ценных бумаг, имеющих лицензию на депозитарную деятельность, только около 50 крупнейших институтов являются членами ПАРТАД, осуществляющей систематическое регулирование этой деятельности, включая контроль за соблюдением Стандартов депозитарной деятельности.
Библиография
Адельшин Р. Н. Роль саморегулируемых организаций в формировании правовой инфраструктуры на рынке ценных бумаг // Налоги. 2012. N 15. Бассарабов Д. В. Правовое положение участников рынка ценных бумаг: Дис. ... канд. юрид. наук. Барнаул, 2006. Габов А. В. Ценные бумаги: вопросы теории и правового регулирования рынка. М.: Статут, 2011. Гейвандов Я. А. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. М.: Аванта+, 2003. Голубков А. Ю. Правовые проблемы осуществления хозяйственной деятельности на рынке ценных бумаг: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья С. А. Денисова "Саморегулирование или самоорганизация" включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2008. ------------------------------------------------------------------ Денисов С. А. Саморегулирование или самоорганизация // Гражданское право современной России / Сост. О. М. Козырь и А. Л. Маковский. М., 2012. Денисова А. Правовой статус саморегулируемых организаций в РФ // СПС "КонсультантПлюс". Дзгоев Т. В. Правовое положение саморегулируемой организации аудиторов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. Долинская В. В. Акционерное право: основные положения и тенденции. М.: Волтерс Клувер, 2006. Ершов В. А. Рынок ценных бумаг: Юридический справочник. М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2009. Ефремова М. Д., Петрищев В. С., Румянцев С. А. и др. Защита прав потребителей финансовых услуг / Отв. ред. Ю. Б. Фогельсон. М.: Норма-Инфра-М, 2010. Зенькович Е. В. Рынок ценных бумаг: административно-правовое регулирование / Под ред. Л. Л. Попова. М.: Волтерс Клувер, 2007. Кувакина Т. В. Ответственность профессиональных участников рынка ценных бумаг: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. Лабутин С. Ю. Саморегулирование как альтернатива лицензированию (эффективные формы регулирования строительной отрасли) // Законодательство. 2008. N 3. Лансков П. М. Механизм регулирования финансового рынка и его инфраструктуры. М., 2005. Лескова Ю. Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М.: Статут, 2013. Лескова Ю. Г. Роль и значение видового многообразия саморегулируемых организаций в модернизации экономических и правовых отношений // Гражданское право. 2011. N 2. Лифшиц И. М. Правовое регулирование рынка ценных бумаг в Европейском союзе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. Макарова В. А. Профессиональная деятельность на рынке ценных бумаг: Учеб.-метод. СПб.: Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ, 2011. Павлодский Е. А. Саморегулируемые организации: мода или тенденции // Право и экономика. 2003. N 3. Перегудов И. В., Тай Ю. В. Саморегулируемые организации арбитражных управляющих // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2003. N 7. Регулирование рынка ценных бумаг в США (Часть 3. Саморегулируемые организации) // http://www.2capital. com/training/learning/invest_managmant/detail. php? ID=92863. Ростовцева Н. В. Правовое положение саморегулируемых организаций в Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. N 11. Саморегулирование: Пособие для предпринимателей / Под ред. П. В. Крючковой. М., 2009. Савинов К. А. Контролирующая деятельность Федеральной службы по финансовым рынкам эмиссионных ценных бумаг: понятие, организационные и правовые основы: Дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2010. Талапина Э. В. О правовом статусе саморегулируемых организаций // Право и экономика. 2003. N 11. Хоменко Е. Г. Правовое регулирование рынка ценных бумаг: Учеб.-практ. пособие. М.: Юристъ, 2008. Хохлов Е. С. К вопросу о юридической личности саморегулируемых организаций // Законодательство. 2008. N 4. Шишкин С. Н. Предпринимательско-правовые (хозяйственно-правовые) основы государственного регулирования экономики: Монография. М.: Инфотропик Медиа, 2011. Ястребов О. А. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2010.
Название документа