Некоторые вопросы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов по поводу распоряжения и управления государственной собственностью (на примере города Москвы)
(Орехова С. Р.) ("Конституционное и муниципальное право", 2012, N 1) Текст документаНЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ ПО ПОВОДУ РАСПОРЯЖЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА МОСКВЫ) <*>
С. Р. ОРЕХОВА
-------------------------------- <*> Orekhova S. R. Certain issues of interaction of the Russion Federation and subjects thereof with regard to disposal and management of state property (as exemplified by the city of Moscow).
Орехова Софья Руслановна, аспирантка кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.
В статье на примере города Москвы анализируются проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов по поводу распоряжения и управления государственной собственностью, не позволяющие Федерации и субъекту РФ согласованно действовать, соблюдая как международные обязательства Российской Федерации, так и интересы субъектов Российской Федерации, а также права физических и юридических лиц, осуществляющих свою деятельность на территории города Москвы.
Ключевые слова: Российская Федерация; субъекты Российской Федерации; взаимодействие; распоряжение и управление государственной собственностью; город Москва.
The article on the basis of the city of Moscow analyses problems of interaction of the Russian Federation and subjects thereof with regard to disposal and management of state property not allowing the federation and subjects of the RF to act consistently in compliance both with the international obligations of the Russian Federation and interests of the subjects of the Russian Federation and also rights of natural and juridical persons effectuating their activity on the territory of the city of Moscow.
Key words: Russian Federation, subjects of the Russian Federation, interaction, disposal and management of state property, city of Moscow.
Отсутствие на конституционно-правовом уровне продуманных решений и механизмов приводит к дополнительным сложностям во взаимоотношениях Российской Федерации и ее субъектов, в том числе и по поводу государственной собственности. Не вызывает сомнений тот факт, что вопросы государственной собственности, так нуждающиеся в стабильной правовой основе, мало зависящей от сиюминутной политической ситуации и интересов тех или иных групп, должны быть урегулированы именно на конституционном уровне, поскольку решение этих вопросов является важным фактором стабильности и жизнеспособности любого федеративного государства. Таким образом, несмотря на междисциплинарный характер рассматриваемой проблемы, представляется необходимым ее освещение именно в науке конституционного права, с возможным учетом наработок других наук в указанной сфере. Важно говорить не только о распределении ресурсов между уровнями власти, но и о гарантиях их эффективного использования, соблюдения и общенациональных, и региональных интересов, а также прав и свобод физических лиц и интересов юридических лиц. Согласно ст. 71 Конституции РФ федеральная государственная собственность и управление ею относятся к предметам ведения Российской Федерации, как и внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, вопросы войны и мира. Данные положения, казалось бы, позволяют Российской Федерации распоряжаться землей, находящейся в федеральной собственности, для исполнения своих международных обязательств - предоставления земельных участков для размещения на них дипломатических представительств. Вместе с тем отсутствие закрепленных на конституционно-правовом уровне принципов совместной деятельности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по поводу государственной собственности может приводить на практике к удивительным результатам. Примером может служить недавний скандал с так называемыми посольскими землями, которые должны были быть предоставлены 12 государствам для размещения дипломатических представительств. Средства массовой информации <1> преподносят эту ситуацию как вредительские и/или имеющие коррупционную составляющую действия органов государственной власти города Москвы (и только их), с упором на прежнее руководство, однако это не совсем соответствует действительности. Покажем это на примере земельного участка, предназначенного для размещения посольства КНР. -------------------------------- <1> URL: http:// vz. ru/ society/ 2011/ 10/ 25/ 533211.php.
9 августа 1991 г. между Правительством СССР и Правительством Китайской Народной Республики было заключено Соглашение о предоставлении в Шанхае, Шэньяне и Москве земельных участков для строительства комплексов служебных и жилых зданий Генконсульств СССР и Посольства КНР. Согласно этому соглашению Советская Сторона бесплатно предоставляет Китайской Стороне на 90 лет земельный участок, свободный от зданий и сооружений, площадью 60 000 кв. м по Староволынской улице Гагаринского района г. Москвы в обмен на предоставляемые Китайской Стороной земельные участки на территории Китая. Данные земельные участки могут быть использованы через шесть месяцев со дня подписания рассматриваемого Соглашения только для строительства комплексов служебных, жилых и подсобных зданий Генеральных консульств СССР и Посольства КНР. Земельные участки при этом остаются собственностью Стороны, их предоставившей. Российская Федерация, выступая в качестве государства - продолжателя СССР, взяла на себя обязательства по предоставлению конкретного земельного участка Китайской Стороне. Согласно Указу Президента РФ от 22 ноября 1993 г. N 1974 "О некоторых вопросах размещения и обслуживания иностранных представительств в г. Москве" земельные участки, предназначенные для размещения дипломатических представительств согласно действующим межправительственным соглашениям, относятся к федеральной собственности. Длительное время участок земли Китайской Стороной не осваивался и вопрос о юридической судьбе земельного участка не стоял. В августе 2003 г. Московский комитет по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществил государственную регистрацию права собственности некоего ООО на данный участок (и два смежных участка, предназначавшихся для размещения дипломатических представительств Индии и Кубы, в итоге три участка были поставлены на кадастровый учет как единый земельный участок). ООО приобрело эти земли у некоего АОЗТ, у которого они находились в собственности задолго до названного Указа Президента РФ. Как указано на сайте Президента РФ <2>, "в связи с неправомерными действиями регистрирующих органов Москвы МИД России и Минимущества России совместно обратились в Правительство Российской Федерации. Несмотря на полученное в феврале 2004 г. заинтересованными ведомствами и Правительством Москвы поручение вопрос остался нерешенным <3>. Альтернативные варианты участков Правительством Москвы подобраны не были" <4>. -------------------------------- <2> URL: президент. рф/поручения/13212. <3> Росимуществом было подано исковое заявление об истребовании земельного участка из незаконного владения, однако в процессе ведомство от иска отказалось. <4> И это несмотря на то, что для решения подобных проблем распоряжением Минимущества РФ и Правительства Москвы от 17 апреля 2003 г. N 1153-р/619-РП (в ред. от 27.01.2004) была создана Комиссия по взаимодействию Правительства Москвы и Минимущества России по вопросам разграничения государственной собственности на землю и эффективного управления и распоряжения земельными участками на территории г. Москвы.
Здесь можно выделить несколько аспектов: 1. Подобная практика взаимодействия Российской Федерации и ее субъекта - города Москвы может означать, что Российская Федерация: а) не захотела применять существующие у нее возможности реализации своего права и исполнения взятых на себя обязательств; б) не смогла защитить свои интересы имеющимися в ее распоряжении средствами; в) таких средств не имеет. 2. Поскольку речь идет о подборе альтернативных вариантов земельных участков, Российская Федерация "и не надеялась" подтвердить право собственности на конкретные земельные участки, якобы утраченные по вине субъекта РФ, но необходимые ей для исполнения своих международных обязательств. По какой причине не были приняты соответствующие ответные меры на "неправомерные действия регистрирующих органов", до завершения проведения прокурорской проверки (в соответствии с поручением Президента РФ от 25 октября 2011 г.) говорить на момент написания настоящей статьи рано, однако факт остается фактом: интересы Российской Федерации должным образом и в необходимые сроки защищены не были. Интересным является и вопрос о том, чем занималась прокуратура, в то время хорошо информированная о сложившейся ситуации, но в рамках настоящей статьи он останется риторическим. В настоящее время органы исполнительной власти Российской Федерации инициировали несколько судебных дел по оспариванию постановки земельных участков на кадастровый учет и регистрацию права собственности ООО, однако суды отказывают в требованиях по причине того, что пропущен срок исковой давности (см. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26 октября 2011 г. N 09АП-22256/2011-ГК по делу N А40-99603/10-1-636). В данном случае, как ни странно, приходится согласиться с мнением представителя ООО <5>, который считает, что "на протяжении всех семи лет владения этим участком... ни разу не поступало обращений о его изъятии для выполнения международных обязательств по размещению дипломатических представительств или иных государственных нужд, хотя процедура законного изъятия земли для этих целей достаточно детализирована действующим законодательством РФ. И только в прошлом году МИД была инициирована прокурорская проверка, а затем предприняты попытки отсудить часть... участка земли, которые, впрочем, не увенчались успехом, так как права на весь этот участок получены... абсолютно законно". -------------------------------- <5> URL: http:// top. rbc. ru/ politics/ 25/ 10/ 2011/ 622058.shtml.
Действительно, возникает вопрос, по какой причине Российская Федерация не воспользуется предусмотренной земельным законодательством процедурой изъятия земельного участка у собственника, если опровергнуть наличие права собственности в судебном порядке не получается. В соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. (N 136-ФЗ) в п. 1 ч. 1 ст. 49 предусматривает возможность изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд в исключительных случаях, связанных, в частности, с выполнением международных обязательств Российской Федерации. Статья 55 Земельного кодекса РФ повторяет конституционную норму о предварительном и равноценном возмещении стоимости земельного участка на основании решения суда. Это означает, что в случае если Российская Федерация решит изъять у ООО конкретный земельный участок, ей придется выплатить ООО стоимость этого земельного участка. Видимо, этим можно объяснить длительное бездействие самой Российской Федерации и неприменение процедур по изъятию земельного участка: с точки зрения бюджета - очень дорого. Вышеуказанный представитель ООО отмечает, что "участок земли в престижном районе на западе Москвы, в нарушение всех действующих федеральных законов и норм права, в отсутствие... волеизъявления собственника переведен управлением Росреестра по Москве в разряд сельскохозяйственных земель... Безусловно, рыночная стоимость 24,4 га земли с определенным использованием "под строительство", которое и было у этого участка земли ранее, в разы превышает рыночную стоимость земли "под сельское хозяйство". Представляется, что изъятие этих земель, сильно потерявших в стоимости, не заставит себя ждать. Таким образом, в данной ситуации можно выделить несколько системных проблем: - бездействие Российской Федерации в отношении исполнения своих обязанностей - необеспечение освобождения земельного участка для его дальнейшего предоставления иностранным государствам; - отсутствие результатов взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и города Москвы; - неиспользование Российской Федерацией корректных правовых средств при управлении и распоряжении государственной собственностью; - перекладывание ответственности на органы государственной власти субъекта Российской Федерации; - нарушение прав граждан и организаций. Что касается вопроса о компенсации ООО стоимости земельного участка при применении процедуры его изъятия, то она видится справедливой не только с точки зрения нормы Конституции РФ, но и с точки зрения "наказания рублем" системы, которая не способна и не желает эффективно взаимодействовать. В целом, что касается поручения Президента РФ от 25 октября 2011 г., идея найти и наказать виновных не нова, очевидна и вполне реализуема. Печально, что за гораздо более сложную задачу - найти и выявить системные проблемы, не позволяющие Российской Федерации и городу Москве как субъекту Российской Федерации согласованно действовать, соблюдая как международные обязательства Российской Федерации, так и интересы субъектов Российской Федерации, а также права физических и юридических лиц, осуществляющих свою деятельность на территории города Москвы, государственная власть взяться не готова.
------------------------------------------------------------------
Название документа