Особенности правового положения управляющей организации в сфере предоставления коммунальных услуг
(Савицкая О. Г.) ("Юрист", 2012, N 2) Текст документаОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ УПРАВЛЯЮЩЕЙ ОРГАНИЗАЦИИ В СФЕРЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ <*>
О. Г. САВИЦКАЯ
-------------------------------- <*> Savickaya O. G. Peculiarities of legal status of managing company in the sphere of provision of communal services.
Савицкая Ольга Геннадьевна, соискатель кафедры гражданского права и процесса Московского университета МВД России.
Правовое положение управляющей организации в сфере предоставления коммунальных услуг является актуальным предметом исследования. По мнению автора, ни Гражданский кодекс РФ, ни Жилищный кодекс РФ не отводят управляющей организации посредническую миссию, при которой управляющие организации выступают в отношениях с ресурсоснабжающими организациями по поручению и в интересах собственников помещений в многоквартирном доме. Выводы, изложенные в статье, могут быть использованы в правоприменительной практике.
Ключевые слова: коммунальные услуги, ресурсоснабжающие организации, управляющая организация, многоквартирный дом.
Legal status of managing company in the sphere of provision of communal services is a topical subject-matter of research. The author believes that neither the Civil Code nor the Housing Code of the RF gives managing company a mediating mission when managing companies contact with resource supply companies under a commission and in the interests of owners of premises in a block of flats. The conclusions made in the article can be used in law-application practice.
Key words: communal services, resource supply companies, managing company, block of flats.
В настоящее время ключевым субъектом на рынке жилищно-коммунальных услуг выступают управляющие организации. Привлекая организацию к управлению многоквартирным домом, собственники передают ей весь комплекс полномочий по управлению данным домом, в том числе и по предоставлению коммунальных услуг. В соответствии со статьей 161 Жилищного кодекса Российской Федерации предоставление коммунальных услуг собственникам помещений в многоквартирном доме является одной из основных целей деятельности управляющей организации. В рамках данной статьи рассмотрим особенности правового положения управляющей организации, ее права и обязанности в сфере предоставления коммунальных услуг. Согласно статье 162 Жилищного кодекса Российской Федерации по договору управления многоквартирным домом одна сторона (управляющая организация) по заданию другой стороны (собственников помещений в многоквартирном доме, органов управления товарищества собственников жилья, жилищного кооператива, иного специализированного потребительского кооператива) в течение согласованного срока обязуется за плату предоставлять коммунальные услуги собственникам помещений в многоквартирном доме и лицам, пользующимся помещениями в нем. В договоре управления должны быть указаны перечень коммунальных услуг, которые предоставляет управляющая организация, порядок определения платы за коммунальные услуги, а также порядок внесения такой платы. Основанием предоставления коммунальных услуг являются возмездные договоры. Действующее законодательство устанавливает схему договорных отношений в сфере оказания коммунальных услуг, выделяя при этом два вида договоров: - договор об оказании коммунальных услуг, заключаемый между потребителем и исполнителем; - договор о приобретении коммунальных ресурсов, заключаемый между исполнителем и ресурсоснабжающей организацией. Это обусловлено тем, что законодатель четко разграничивает правовое положение потребителя, исполнителя и ресурсоснабжающей организации. Отметим, что до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации ресурсоснабжающие организации оказывали коммунальные услуги напрямую населению и поручали жилищным организациям собирать платежи, выплачивая соответствующее вознаграждение. При этом жилищная организация рассматривалась как структура, содействующая ресурсоснабжающим организациям в сбыте ресурсов и берущая на себя в соответствии с договором обязательства по сбору с потребителей ресурсов платежей, затрат по начислению и обработке коммунальных платежей, возмещению госпошлины при обращении за защитой интересов ресурсоснабжающих организаций при взыскании долгов <1>. -------------------------------- <1> См.: Ермолаева Е. В. Управляющая организация - посредник или исполнитель коммунальных услуг? // Жилищно-коммунальное хозяйство: бухгалтерский учет и налогообложение. 2009. N 10 // СПС "КонсультантПлюс".
Согласно Правилам предоставления коммунальных услуг, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. N 1099, управляющая организация не была названа среди исполнителей коммунальных услуг, в силу пункта 1.1 данного акта исполнителями коммунальных услуг признавались предприятия, имеющие жилищный фонд и объекты инженерной инфраструктуры в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении, а также объединения собственников, которым передано право управления многоквартирным домом. Действующие Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 г. N 307 <2>, наделяют управляющую организацию правами и обязанностями исполнителя. Согласно определению, приведенному в указанных Правилах, исполнитель - юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, предоставляющие коммунальные услуги, производящие или приобретающие коммунальные ресурсы и отвечающие за обслуживание внутридомовых инженерных систем, с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги. -------------------------------- <2> Российская газета. N 115. 2006. 1 июня.
Министерство регионального развития РФ дало следующие разъяснения по данному вопросу: при выборе собственниками помещений в многоквартирном доме способа управления домом управляющей организацией данная организация на основании подпунктов 2, 3 части 3 статьи 162 Жилищного кодекса РФ и пункта 49 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам должна заключить с ресурсоснабжающей организацией договоры на приобретение всех коммунальных ресурсов, предоставление которых возможно исходя из степени благоустройства многоквартирного дома <3>. -------------------------------- <3> См.: письмо Министерства регионального развития РФ от 3 мая 2007 г. N 8326-РМ/07 "О разъяснении Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. N 307, в части заключения договоров между ресурсоснабжающими организациями, исполнителями коммунальных услуг и собственниками жилых домов и помещений в многоквартирных домах" // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2007. N 8 // СПС "КонсультантПлюс".
Таким образом, при выборе такого способа управления многоквартирным домом, как управление управляющей организацией, данная организация наделяется функциями исполнителя и обязуется обеспечивать бесперебойную подачу в жилое помещение коммунальных ресурсов надлежащего качества в объемах, необходимых потребителю, бесперебойное отведение из жилого помещения бытовых стоков, бесперебойное отопление жилого помещения в течение отопительного периода в зависимости от температуры наружного воздуха. Однако, несмотря на действующие Правила, в юридической литературе нередко возникает вопрос: является ли управляющая организация при заключении договоров с ресурсоснабжающими организациями самостоятельным хозяйствующим субъектом, предоставляющим услуги населению, либо фактически выступает посредником между потребителями и ресурсоснабжающими организациями? Это связано с тем, что управляющие организации на практике зачастую используют посредническую схему, выступая в отношениях с ресурсоснабжающими организациями по поручению и в интересах собственников помещений в многоквартирном доме. Выбор посреднической схемы обусловлен следующими факторами: - закон не ограничивает управляющую организацию в выборе вида деятельности, в результате которой граждане получают коммунальные услуги; - управляющая организация не имеет необходимых производственных мощностей для производства коммунальных услуг, не обладает соответствующими сетями, чтобы осуществлять деятельность по купле-продаже коммунальных ресурсов; - ввиду использования тарифов, утвержденных субъектом Российской Федерации, управляющая организация не имеет дохода от поставок коммунальных услуг; - в правоотношениях с ресурсоснабжающими организациями управляющая организация выступает от своего имени, по поручению и за счет собственников помещений. По мнению Е. В. Ермолаевой, управляющей организации отводится роль буфера между населением и ресурсоснабжающими организациями <4>. -------------------------------- <4> См.: Ермолаева Е. В. Управляющая организация - исполнитель коммунальных услуг // Жилищно-коммунальное хозяйство: бухгалтерский учет и налогообложение. 2008. N 3 // СПС "КонсультантПлюс".
Полагаем, что данная позиция является недостаточно обоснованной, поскольку ни Гражданский кодекс РФ, ни Жилищный кодекс РФ не отводят управляющей организации посредническую миссию. Правила предоставления коммунальных услуг гражданам четко определяют правовое положение управляющей организации в сфере предоставления коммунальных услуг. Так, в соответствии с пунктом 49 Правил управляющая организация обязана: - предоставлять потребителю коммунальные услуги в необходимых для него объемах, надлежащего качества, безопасные для его жизни, здоровья, не причиняющие вреда его имуществу, в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и договором; - заключать с ресурсоснабжающими организациями договоры или самостоятельно производить коммунальные ресурсы, необходимые для предоставления коммунальных услуг потребителям; - устранять аварии, а также выполнять заявки потребителей в сроки, установленные законодательством Российской Федерации и договором; - при наличии коллективных (общедомовых) приборов учета ежемесячно снимать их показания и заносить в журнал учета показаний коллективных (общедомовых) приборов учета; - вести учет жалоб потребителей на режим и качество предоставления коммунальных услуг, учет их исполнения. Для реализации возложенных на нее обязанностей управляющая организация вправе: - требовать внесения платы за потребленные коммунальные услуги, а также в случаях, установленных федеральными законами и договором, - уплаты неустоек (штрафов, пеней), полного возмещения убытков, возникших по вине потребителя и (или) членов его семьи; - требовать допуска в заранее согласованное с потребителем время в занимаемое им жилое помещение работников или представителей исполнителя (в том числе работников аварийных служб) для осмотра технического и санитарного состояния внутриквартирного оборудования и выполнения необходимых ремонтных работ; - приостанавливать или ограничивать подачу потребителю горячей воды, электрической энергии и газа. Как следует из указанных Правил, исполнитель приобретает коммунальные ресурсы у ресурсоснабжающей организации, затем при помощи внутридомовых инженерных систем предоставляет гражданам коммунальные услуги. Министерство регионального развития РФ в письме от 20 марта 2007 г. N 4989-СК/07 разъяснило, что обязательным признаком статуса исполнителя коммунальных услуг является ответственность одного лица и за подачу в жилое помещение коммунальных ресурсов, и одновременно за обслуживание внутридомовых инженерных систем, с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги <5>. -------------------------------- <5> Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2007. N 6 // СПС "КонсультантПлюс".
Согласно письму Министерства финансов РФ от 11 августа 2009 г. N 03-03-09/126 в случаях, когда управление многоквартирным домом осуществляется управляющей организацией, ресурсоснабжающая организация не может быть исполнителем коммунальных услуг. Таким образом, управляющая организация при управлении многоквартирным домом предоставляет коммунальные услуги, а не просто обеспечивает их предоставление посредством заключения договоров с ресурсоснабжающими организациями <6>. -------------------------------- <6> URL: http://www. k-uralsk. ru/.
Как отмечает С. Перепечина, по договору управления собственники дают управляющей организации задание предоставлять коммунальные услуги, а не поручение заключать договоры с ресурсоснабжающими организациями <7>. В арбитражной практике можно встретить различные примеры: управляющая организация обязуется обеспечивать от имени и по поручению собственника сопровождение договоров на предоставление коммунальных услуг ресурсоснабжающими организациями (Постановление ФАС СЗО от 14 ноября 2008 г. по делу N А52-1741/2008); управляющая организация берет на себя обязательство организовать предоставление коммунальных услуг путем заключения с ресурсоснабжающей организацией договоров от имени и за счет собственников (Постановление ФАС СЗО от 5 мая 2009 г. по делу N А26-5798/2008); управляющая организация обязуется представлять и отстаивать интересы собственника в бесперебойном предоставлении ему коммунальных услуг требуемого качества (Постановление ФАС СКО от 2 июня 2009 г. по делу N А53-22943/2008-С4-4) <8>. -------------------------------- <7> См.: Перепечина С. Управляющая компания - посредник или исполнитель коммунальных услуг? // Бизнес сервис. Апрель. 2010. С. 18. <8> URL: http://www. arbitr. ru/.
Условия договора, согласно которым управляющая организация не является исполнителем коммунальных услуг, не соответствуют закону и ущемляют права потребителей. Таким образом, управляющая организация как исполнитель должна осуществлять полный комплекс действий, обеспечивающих предоставление коммунальных услуг. Нормы действующего законодательства предусматривают ответственность исполнителя и за предоставление коммунальных услуг, и за обслуживание используемых для этого всех имеющихся в многоквартирном доме внутридомовых инженерных систем. В октябре 2010 г. в Государственную Думу Российской Федерации был внесен законопроект "О внесении изменений в Жилищный кодекс и отдельные законодательные акты" <9>, предусматривающий норму, в соответствии с которой на основании решения общего собрания членов товарищества собственников жилья либо жилищного кооператива или иного специализированного потребительского кооператива в случае, предусмотренном договором с ресурсоснабжающей организацией, собственники помещений могут вносить плату за коммунальные услуги ресурсоснабжающим организациям. -------------------------------- <9> URL: http://asozd. duma. gov. ru/.
По мнению В. В. Андрианова, Д. П. Гордеева, переход на прямые расчеты за коммунальные услуги требует создания в структуре ресурсоснабжающих организаций абонентских отделов, которые будут заниматься начислением платежей, изготовлением и доведением до потребителей платежных документов, определением размера снижения оплаты в случае нарушения ресурсоснабжающими организациями установленных параметров качества коммунальных услуг, перерасчетом за потребление коммунальных услуг при их временном отсутствии или изменении количества проживающих граждан, учетом установленных льгот и субсидий, ведением необходимой базы данных по потребителям, что приведет к дублированию функций, увеличению штата сотрудников и в итоге к повышению тарифов <10>. -------------------------------- <10> См.: Андрианов В. В., Гордеев Д. П. О заключении прямых договоров между ресурсоснабжающими организациями и населением // Жилищное право. 2001. N 3 // СПС "КонсультантПлюс".
Полагаем, что внесение обозначенных изменений в Жилищный кодекс РФ будет являться своего рода шагом назад и отразится прежде всего на потребителях коммунальных услуг. При заключении прямых договоров между гражданами и ресурсоснабжающими организациями представляется затруднительной реализация квалифицированного контроля за соблюдением прав и интересов потребителей, возможность привлечения нарушителей к гражданско-правовой ответственности, а также возможность снижения размера оплаты в случае ненадлежащего выполнения договорных обязательств по срокам, объему и качеству поставки ресурсов. Следует отметить, что на сегодняшний день одним из существенных пробелов действующего законодательства является отсутствие возможности понуждения управляющей организации к заключению договора с ресурсоснабжающей организацией. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ неоднократно указывал на то, что существует возможность понуждения к заключению публичного договора лишь обязательной стороны данного договора, но никак не наоборот. Так, согласно пункту 2 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 5 мая 1997 г. N 14 "Обзор практики разрешения споров, связанных с заключением, изменением и расторжением договоров" по смыслу пунктов 1 и 3 статьи 426, а также пункта 4 статьи 445 Гражданского кодекса РФ обратиться в суд с иском о понуждении заключить публичный договор может только контрагент обязанной стороны, коммерческая организация понуждать потребителя к заключению такого договора не вправе. Наглядным примером является дело N А54-1247/2008-С17, рассмотренное Арбитражным судом Рязанской области <11>. -------------------------------- <11> URL: //www. arbitr. rzn. ru/.
Ресурсоснабжающая организация МУП "ЖКХ Сасовские теплосети" обратилась в Арбитражный суд Рязанской области с исковым заявлением к управляющей организации ООО "Спектр" о понуждении заключить договор на поставку тепловой энергии, ссылаясь на то, что ответчик как управляющая организация обязан заключить договор с ресурсоснабжающей организацией на предоставление коммунальных услуг. Ответчик требования истца посчитал необоснованными, поскольку в силу пунктов 1, 3 статьи 426, пункта 4 статьи 445 Гражданского кодекса РФ с требованием о понуждении заключить публичный договор может обратиться только контрагент обязанной стороны, коммерческая организация понуждать потребителя к заключению такого договора не вправе, обязанность по заключению соответствующих договоров является обязанностью управляющей организации по отношению к потребителям коммунальных услуг, а не к ресурсоснабжающей организации. Рассмотрев материалы дела, выслушав мнение представителей сторон, исследовав и оценив представленные доказательства, Арбитражный суд признал исковые требования не подлежащими удовлетворению. При этом суд исходил из следующего. Согласно пункту 2.2 Устава муниципального унитарного предприятия "ЖКХ Сасовские теплосети" целью деятельности данного предприятия является обеспечение жилищно-коммунального хозяйства города коммунальными услугами на основе самостоятельного рационального хозяйствования за счет средств населения, бюджета, организаций и предприятий. В свою очередь, как следует из протоколов общих собраний собственников помещений, ООО "Спектр" является управляющей организацией многоквартирных жилых домов, расположенных по ряду адресов. Истец письмом направил ответчику проект договора на поставку тепловой энергии для целей отопления и горячего водоснабжения многоквартирных домов, собственники которых выбрали способ управления - управление управляющей организацией ООО "Спектр". Ответчик не подписал договор и на оферту не ответил. Согласно пункту 1 статьи 421 Гражданского кодекса РФ, понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена Гражданским кодексом РФ, законом или добровольно принятым обязательством. Публичным договором признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (пункт 1 статьи 426 Гражданского кодекса РФ). Спорный договор, направленный истцом для заключения, является договором энергоснабжения и относится к публичным договорам. В силу статьи 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" деятельность, связанная с оказанием услуг по передаче тепловой энергии, относится к сфере деятельности субъектов естественных монополий <12>. -------------------------------- <12> Собрание законодательства РФ. 1995. N 34. Ст. 3426.
Согласно нормам статей 426, 445 Гражданского кодекса РФ, если сторона, для которой в соответствии с Гражданским кодексом или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор. В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" <13> потребители электрической и тепловой энергии - лица, приобретающие электрическую и тепловую энергию для собственных бытовых и (или) производственных нужд. -------------------------------- <13> Собрание законодательства РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.
Ответчик не является потребителем тепловой энергии, в отношениях с собственниками жилых помещений в многоквартирном доме выступает как управляющая организация. Истец обязан заключить договор на оказание услуг по передаче тепловой энергии в случае обращения к нему любых лиц - собственников и нанимателей жилых помещений многоквартирных жилых домов, сети которых присоединены к тепловым сетям истца, однако он не вправе требовать заключения такого договора от ответчика. Таким образом, несмотря на то что пункт 49 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам устанавливает обязанность исполнителя по заключению договоров с ресурсоснабжающей организацией, фактически понудить исполнителя к выполнению данной обязанности ресурсоснабжающая организация в судебном порядке не может, так как это не предусмотрено Гражданским кодексом РФ или иным законом. По мнению Д. А. Логинова <14>, единственное, что остается сделать, - заключить договор путем совершения сторонами конклюдентных действий в соответствии со статьей 438 Гражданского кодекса РФ. -------------------------------- <14> См.: Логинов Д. А. Вопросы правового регулирования договорных отношений в сфере ресурсоснабжения и оказания коммунальных услуг // Права и экономика. 2008. N 11. С. 24.
Для этого ресурсоснабжающая организация должна направить в адрес управляющей организации оферту и продолжать предоставление коммунальных ресурсов. Если после получения оферты управляющая организация не прекратит потреблять коммунальные ресурсы, то, как следует из пункта 3 статьи 438 Гражданского кодекса РФ, это будет являться акцептом, и договор будет считаться заключенным. Аналогичной точки зрения придерживается Высший Арбитражный Суд РФ в пункте 2 информационного письма Президиума ВАС РФ от 5 мая 1997 г. N 14 "Обзор практики разрешения споров, связанных с заключением, изменением и расторжением договоров". В связи с изложенным представляется очевидным, что в настоящее время отсутствует эффективный гражданско-правовой механизм влияния на деятельность недобросовестных исполнителей. Для решения сложившейся ситуации необходимо прежде всего дополнить федеральное законодательство нормами о контроле за деятельностью исполнителя. Кроме того, в целях более полного учета прав и законных интересов граждан - собственников помещений в многоквартирном доме предлагаем внести дополнения в часть 2 статьи 162 Жилищного кодекса РФ, предусматривающие с момента принятия собственниками помещений в многоквартирном доме решения о выборе способа управления - управление управляющей организацией - обязанность управляющих организаций заключить договоры ресурсоснабжения с ресурсоснабжающими организациями. Внесение соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство создаст необходимые правовые гарантии как для управляющих организаций, так и для их контрагентов - собственников помещений в многоквартирном доме и ресурсоснабжающих организаций.
------------------------------------------------------------------
Название документа