Игра не стоит свеч
(Вертикова К. С.) ("Юрист", 2012, N 2) Текст документаИГРА НЕ СТОИТ СВЕЧ <*>
К. С. ВЕРТИКОВА
-------------------------------- <*> Vertikova K. S. Game isn't worth the candle.
Вертикова Кристина Сергеевна, Кубанский государственный аграрный университет.
В статье анализируется правовое регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр. Эмпирическим материалом являются нормативные акты, а также судебная практика. Выводы, изложенные автором, могут быть использованы в правоприменительной практике.
Ключевые слова: азартные игры, уголовная ответственность, административная ответственность, лицензирование.
The article analyses legal regulation of activity with regard to organization and carrying out of gambling games. Normative acts and judicial practice serve as empiric material. The conclusions set forth by the author can be used in law-application practice.
Key words: gambling games, criminal responsibility, administrative responsibility, licensing.
Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" с 1 июля 2009 г. введен запрет на осуществление деятельности игорных заведений вне специально отведенных игорных зон. Краснодарский край является единственным регионом, где была создана и стала работать легальная игорная зона "Азов-Сити". Несмотря на вступление в силу изменений в ФЗ от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ", до настоящего времени выявляются факты организации подпольных игорных заведений, которые не включены в систему налогообложения. Ранее в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр подлежало лицензированию, что позволяло применять ст. 14.1 (осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)) КоАП РФ и ст. 171 (незаконное предпринимательство) УК РФ в отношении правонарушителей, осуществляющих такую деятельность без лицензии. В настоящее время Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" предусматривает выдачу разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне. Кроме того, подп. 77 п. 1 ст. 17 ФЗ от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в ред. от 27.12.2009), предусматривающий лицензирование деятельности по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов), с 30 июня 2009 г. утратил силу. В сложившейся ситуации Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в рамках рассмотрения дел по жалобам лиц, привлеченных за организацию и проведение азартных игр вне игорной зоны к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) обязательно), отменяет решения нижестоящих судов, мотивируя тем, что в силу ст. 3, 4, 13, 15, 16 ФЗ от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" выдача лицензий осуществляется только для деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах. Таким образом, привлечение хозяйствующих субъектов к административной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности по организации и проведению азартных игр вне игорной зоны по основанию отсутствия специального разрешения (лицензии) не представляется возможным, поскольку такое разрешение (лицензия) согласно ст. 5, 13 ФЗ от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ выдается лицам, занимающимся организацией и проведением азартных игр в игорных заведениях (за исключением букмекерских контор и тотализаторов), которые могут быть открыты исключительно в игорных зонах. Аналогичная ситуация сложилась в результате внесения изменений ФЗ от 7 апреля 2010 г. N 60-ФЗ в ч. 1 ст. 171 УК РФ, согласно которой уголовно наказуемым деянием является осуществление предпринимательской деятельности без лицензии в случаях, когда такая лицензия обязательна, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере. Сложившаяся практика в значительной мере затрудняет исполнение требований ФЗ от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ", устанавливающего ограничение осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан, в том числе запрет на осуществление такой деятельности вне специальных игорных зон. Наиболее эффективными способами борьбы с преступлениями и правонарушениями в указанной сфере правоотношений является привлечение виновных лиц к административной и уголовной ответственности. Разграничение уголовной и административной ответственности обусловлено суммой извлеченного дохода. Основанием для привлечения к уголовной ответственности является извлечение дохода в крупном или особо крупном размере, тогда как для привлечения к административной ответственности этого не требуется. Вместе с тем УК РФ и КоАП РФ не предусмотрено специальных норм, устанавливающих ответственность за осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр вне игорных зон. Отсутствие в федеральном законодательстве ответственности граждан, участвующих в азартных играх (за исключением букмекерских контор и тотализаторов), способствует увеличению спроса на оказание услуг в сфере игорного бизнеса и позволяет гражданам беспрепятственно участвовать в нелегальной игорной деятельности, приносящей крупный доход ее организаторам. Таким образом, целесообразно ввести специальную норму в КоАП и в УК РФ, предусматривающую ответственность за деятельность индивидуальных предпринимателей, физических и юридических лиц по организации и проведению азартных игр вне игорных зон, а также физических лиц, участвующих в этих играх. За период действия запрета на осуществление деятельности игорных заведений вне специально отведенных игорных зон на территории края прокуратурой края совместно с УВД и УФНС за период с 1 июля 2009 г. по 25 ноября 2010 г. пресечена деятельность более 150 незаконных игорных заведений, в том числе 60 лотерейных и 26 игровых клубов, 17 покерных и 54 интерактивных компьютерных залов. Азартные игры - явление очень сложное, именно поэтому модели его регулирования в зарубежных странах различны. Анализ зарубежного законодательства позволяет выявить ряд общих закономерностей, соблюдение которых способно обеспечить, с одной стороны, защиту общественных и государственных интересов от негативного влияния азартных игр, а с другой - развитие игорного бизнеса. В каждой стране существуют свои механизмы регулирования игорного бизнеса. Основные из них - это отраслевое законодательство, лицензирование, особое налогообложение, сертификация игрового оборудования и т. п. В некоторых европейских государствах законы, регулирующие деятельность индустрии игр, остаются неизменными на протяжении десятилетий и лишь изредка дополняются необходимыми поправками. Так, французский Закон "Об игорном бизнесе" был принят в 1907 г., швейцарский Закон "О лотереях" - в 1922 г. В настоящий момент деятельность по организации и проведению азартный игр и пари в том или ином виде разрешена во всех странах Европы, кроме Сан-Марино и Лихтенштейна, во всей Северной и Южной Америке, Австралии и Океании. Более того, в ЕС готовится к принятию единый закон для всех участников Европейского сообщества, после которого разговоры о возможном закрытии отрасли в странах, входящих в ЕС, прекратятся на долгие годы. В странах, легализовавших игорный бизнес, выбраны различные подходы государственного регулирования азартных игр и пари. В некоторых странах была выбрана модель доминирующего участия государства в бизнесе. Как видно из примера австрийского регулирования игорной деятельности, такая система имеет свои плюсы, с применением жесткой централизованной государственной политики в области игорного бизнеса государство, бизнес и общество положительно относятся к развитию отрасли и делают все, чтобы она развивалась не только на территории Австрии, но и в других странах. Некоторые страны выбрали иной путь регулирования игорного бизнеса - строгий и жесткий государственный контроль над игорной деятельностью. Здесь стоит отметить, что установленные системы контроля над бизнесом (штат Невада в США, Великобритания, Франция) позволили ему занять значимое место в экономике страны, а также нивелировать возникшие на протяжении всего времени развития игорной деятельности различные социальные, криминальные и иные риски. Россия, несмотря на то что в ней уже более 17 лет существует легальный игорный бизнес, находится сейчас на самой первой стадии законодательного развития этой сферы. До сих пор не принят федеральный закон об игорной деятельности, правотворчество субъектов Федерации не выдерживает никакой критики. Поэтому именно в такое "смутное время" всестороннее изучение зарубежного опыта по регулированию игорного бизнеса просто необходимо.
------------------------------------------------------------------
Название документа