Положительные и отрицательные стороны законодательства о благотворительной деятельности в Российской Федерации
(Кожевников О. А.) ("Социальное и пенсионное право", 2012, N 2) Текст документаПОЛОЖИТЕЛЬНЫЕ И ОТРИЦАТЕЛЬНЫЕ СТОРОНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
О. А. КОЖЕВНИКОВ
Кожевников Олег Александрович, профессор кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии, доктор юридических наук.
Статья посвящена анализу положений базового в сфере благотворительности Федерального закона от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях". В ходе проведенного исследования автором делается вывод о том, что наряду с положительными моментами, указанный нормативно-правовой акт содержит в себе положения, противоречащие другим нормативно-правовым актам РФ, что не способствует единству правоприменительной практики и вызывает необходимость приведения закона к единым положениям федерального законодательства.
Ключевые слова: право, Конституция РФ, социальная защита, благотворительность, благотворительная организация, некоммерческие организации, местное самоуправление.
The Article is dedicated to analysis of the positions base in sphere of the charities Federal law from 11.08.1995 135-FZ "About charitable activity and charitable organization". In the course of called on studies, the author is done conclusion about that that alongside with positive moment, specified normative-legal act contains in itself positions, discordant other normative-legal acts RF that does not promote unity an practical persons and causes need of the adduction of the law to united positions federal legislation.
Key words: right, Constitution of the Russian Federation, social protection, charity, charitable organization, non-profit organizations, local government.
Правовое регулирование социальной политики государства и вовлечение в нее различных институтов предпринимательства, гражданского общества и др. заинтересованных субъектов относится к числу наиболее актуальных проблем современного права и общественной жизни. Ведущие ученые отмечают, что от уровня правового обеспечения социальной политики государства и поиска ее оптимизации и повышения эффективности во многом зависит уровень социальных взаимодействий, развитие человеческих потребностей в современном индустриальном обществе. Одной из важнейших целей социального государства является сглаживание социального неравенства, преодоление его крайних форм. Способы, применяемые государством для достижения этой цели, различны. Ими могут быть: социальные коррективы, вносимые в правовые отношения (например, с помощью трудового права); государственное вмешательство в общественные отношения (охрана труда, надзор за воспитанием и т. п.); обеспечение общедоступности наиболее важных благ и услуг (регулирование цен, развитие системы государственного здравоохранения, образования и т. д.) и др. Статья 7 Конституции РФ характеризует Российское государство как социальное, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В рамках реализации этой политики, в соответствии со ст. 39 Конституции Российской Федерации в России, поощряется добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность (ч. 3). В рамках принятых государством обязательств по поощрению благотворительности в РФ принят и действует в указанной сфере Федеральный закон от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях". Данный Федеральный закон уже более 15 лет действует и устанавливает основы правового регулирования благотворительной деятельности, определяет возможные формы ее поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления, особенности создания и деятельности благотворительных организаций в целях широкого распространения и развития благотворительной деятельности в Российской Федерации. Довольно внушительный срок действия Федерального закона объясняется довольно удачным построением его структуры и содержания. Остановимся на наиболее важных и проверенных временем нормах упоминаемого Закона. Статья 1 Федерального закона от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" четко устанавливает существенные, я бы сказал, основные отличительные признаки благотворительной деятельности в РФ. Во-первых, благотворительная деятельность основана исключительно на принципе добровольности. Это означает, что граждане и юридические лица только добровольно, выражая свою волю и желание, занимаются благотворительной деятельностью либо воздерживаются от ее осуществления. Никто не может быть принужден к осуществлению указанного вида деятельности. Во-вторых, благотворительную деятельность могут осуществлять как граждане, так и юридические лица, при этом законодатель не делает различия между коммерческими и некоммерческими организациями. С учетом правового положения некоммерческих организаций очевидно, что для них эта деятельность может быть основной, в то время как для коммерческих организаций основная цель - все же получение прибыли. В-третьих, квалифицирующим признаком благотворительной деятельности является ее бескорыстность. Необходимо обозначить, что действующая редакция Закона под бескорыстностью понимает не только оказание поддержки на безвозмездной, но и льготной основе. Таким образом, включение словосочетания "на льготных условиях" несколько исказило первоначальное этимологическое значения понятия "бескорыстность". В-четвертых, законодатель определил неограниченный круг форм, в которых в соответствии с комментируемым Законом может осуществляться благотворительная деятельность, назвав лишь самые распространенные из них: - передача имущества. При этом, с учетом положений п. 2 ст. 38 Налогового кодекса РФ и ст. 128 Гражданского кодекса РФ, в понятие имущества в комментируемой статье Закона следует вкладывать все объекты гражданских прав, включая деньги и ценные бумаги; - выполнение работ, предоставление услуг. Раскрытию указанных форм благотворительной деятельности способствуют положения п. п. 4 и 5 ст. 38 Налогового кодекса РФ, где даны понятия работы и услуги для целей налогообложения. Под реализацией работ, услуг, как следует из содержания п. 1 ст. 39 Налогового кодекса РФ, понимается передача на возмездной основе результатов работ, выполненных одним лицом для другого лица, возмездное оказание услуг одним лицом другому лицу, а в случаях, предусмотренных Налоговым кодексом РФ, и на безвозмездной основе; - иные виды поддержки. Необходимо отметить, что для квалификации деятельности индивидов и юридических лиц как благотворительной необходимо наличие всех вышеперечисленных квалифицирующих признаков. Еще одним удачным примером юридической техники изложения Закона является ст. 6 Федерального закона от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", которая устанавливает понятие благотворительной организации и ее обязательные признаки. Так, в соответствии с указанной статьей организация для получения статуса "благотворительная организация" должна обладать следующими признаками: - она должна быть некоммерческой. Законодательно деление организаций на коммерческие и некоммерческие закреплено в ст. 50 части первой Гражданского кодекса РФ. В соответствии с указанной статьей юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации). Кроме того, ст. 7 Федерального закона от 11.08.1995 N 135-ФЗ определяет организационно-правовые формы благотворительных организаций. Следует сразу отметить, что указанный в статье перечень форм благотворительных организаций не является исчерпывающим; - она должна быть неправительственной (негосударственной и немуниципальной) организацией. Структура российского законодательства о некоммерческих организациях построена таким образом, что к некоммерческим организациям с точки зрения гражданского законодательства отнесены объединения, где инициатором создания некоммерческой организации выступают не индивиды и их объединения, а государство в лице органов государственной власти и местного самоуправления. Однако такие организации с позиций Европейского суда по правам человека могут считаться объединениями и не являются некоммерческими для целей ст. 11 Европейской конвенции о защите прав и свобод человека или других международных норм. Европейский суд рассматривает такие организации, действующие в рамках публичного права и не подпадающие под защиту ст. 11 или других гарантий свободы объединений <1>. Аналогичный взгляд сложился и на такие организации, как производственные советы, которые согласно трудовому законодательству должны быть созданы для регулирования участия персонала в управлении на рабочем месте; это - единственное основание, на котором происходит объединение его членов, и обязательности подобного объединения достаточно, чтобы соответствующие органы не подпадали под защиту ст. 1115; -------------------------------- <1> См., напр.: дело Le Compte, Van Leuven and De Meyere v. Belgium от 23 июня 1981 г. (оспаривалась обязанность принадлежать к организации, которая должна была вести официальный список практикующих врачей) и OVR v Russia, решение о приемлемости от 3 апреля 2001 г. (оспаривалось требование принадлежать к региональной нотариальной конторе под угрозой потери права практиковать в качестве частного нотариуса). Таков же был подход Европейской комиссии к жалобам N 13750/88A and Others v Spain, 66 DR 188 (1990), N 8734/79 Barthold v. Federal Republic of Germany, 26 DR 145 (1981 г.), N 14331/88 и 14332/88 Revert and Legallais v. France, 62 DR 309 (1989 г.), связанным с обязательностью членства в организациях, созданных в соответствии с законодательством для регулирования деятельности юристов, ветеринаров, архитекторов. С тех же позиций рассматривалась жалоба N 14596/89 Weiss v. Austria, 71 DR 158 (1991).
- это организация, созданная для реализации определенных целей. Так, благотворительная деятельность может осуществляться в целях социальной поддержки и защиты граждан, включая улучшение материального положения малообеспеченных, социальную реабилитацию безработных, инвалидов и иных лиц, которые в силу своих физических или интеллектуальных особенностей, иных обстоятельств не способны самостоятельно реализовать свои права и законные интересы; - деятельность организации направлена на благотворительность и осуществляется только в интересах общества в целом или отдельных категорий лиц. Весьма показательным является тот факт, что действующий в РФ Федеральный закон "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" содержит запрет органам государственной власти и местного самоуправления, а также государственным и муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям выступать учредителями благотворительных организаций, тем самым соблюдается неправительственный (негосударственный и немуниципальный) характер благотворительной организации и благотворительной деятельности. Кроме того, органы публичной власти, государственные и муниципальные предприятия и учреждения имеют отличные от благотворительной деятельности цели создания и деятельности, что не позволяет им выступать учредителями благотворительных организаций. Несмотря на множество положительных с точки зрения права моментов в анализируемом Законе, в нем, к сожалению, есть и существенные недостатки, которые вполне могут устранить законодатели и которые могут в той или иной степени негативно влиять на правоприменительную практику. В качестве примера можно привести положения п. 2 ст. 9 анализируемого Закона, которая устанавливает исключение из указанного правила, согласно которому благотворительная организация может использовать в качестве своего местонахождения (юридического адреса) место жительства гражданина. Место нахождения юридического лица имеет важное значение для правильного применения к нему законодательства РФ, актов органов публичной власти, предъявления исков, исполнения обязательств, выбора подсудности и др. Под местом нахождения юридического лица понимается место нахождения постоянно действующего исполнительного органа, по которому с юридическим лицом осуществляется связь. По общему правилу не разрешается регистрация юридических лиц по адресу жилого помещения, поскольку согласно п. 3 ст. 288, п. 2 ст. 671 ГК РФ жилое помещение может использоваться только для проживания граждан. Полагаем, что закрепленное в п. 2 ст. 9 Федерального закона от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" исключение связано с нерасторопностью законодателя и неприведением указанных положений в соответствие с требованиями ГК РФ, Жилищного кодекса РФ и ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Действующая редакция Гражданского кодекса РФ не содержит понятие юридического адреса. Пункт 2 ст. 54 ГК РФ определяет место нахождения юридического лица, которым является место его государственной регистрации. В свою очередь, государственная регистрация юридического лица осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа - иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности. Лишь государственная регистрация индивидуального предпринимателя осуществляется по месту его жительства. В форме заявления о государственной регистрации некоммерческой организации как юридического лица, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15.04.2006 N 212, имеется лишь указание на адрес (место нахождения) некоммерческой организации. В соответствии со ст. 17 Жилищного кодекса РФ жилое помещение предназначено для проживания граждан. Допускается использование жилого помещения лишь для осуществления профессиональной деятельности или индивидуальной предпринимательской деятельности проживающими в нем на законных основаниях гражданами, если это не нарушает права и законные интересы других граждан, а также требования, которым должно отвечать жилое помещение. Еще одним примером "коллизии" норм Закона о благотворительной деятельности и иных равных по юридической силе нормативно-правовых актов российского законодательства являются положения п. 2 ст. 13 Федерального закона от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях". Указанный пункт определяет возможность создания российской благотворительной организацией филиалов и открытие представительств на территориях иностранных государств. В указанном случае благотворительные организации должны руководствоваться законодательством этих государств, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации. Указанное положение противоречит положениям ст. 5 Федерального закона "О некоммерческих организациях", которая не предусматривает возможности создания некоммерческими организациями своих обособленных структурных подразделений за рубежом. Полагаем, что в данном случае совершенно очевидно, что положения Закона о благотворительной деятельности должны быть приведены в соответствие с требованиями Федерального закона "О некоммерческих организациях", либо в последнем должны быть указаны возможности исключения действия его положений, "если иное указано в законе". В заключение также хотелось бы обратить внимание на положения п. 4 ст. 20 Федерального закона от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях". Положение указанного пункта предусматривает более "мягкий" механизм экономической ответственности благотворительных организаций за нарушение требований, установленных ст. 12 Закона для предпринимательской деятельности благотворительных организаций. Ответственностью в этом случае будет взыскание в доход местного бюджета по месту нахождения благотворительной организации всех средств, полученных благотворительной организацией от такой деятельности, и они подлежат использованию на благотворительные цели в порядке, определяемом муниципальными органами социальной защиты. Существенным недостатком редакции указанной статьи является указание на муниципальные органы социальной защиты. В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. В соответствии со ст. 34 указанного Закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Вопросы местного значения определены в главе 3 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Среди перечисленных вопросов нет вопросов социальной защиты, указанные вопросы в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством входят в компетенцию РФ и субъектов РФ в лице их государственных органов. В силу ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в связи с чем органы местного самоуправления не вправе решать вопросы социальной защиты и организовывать муниципальные органы социальной защиты, кроме случаев делегирования им государственных полномочий в указанной сфере в порядке, установленном ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Исходя из вышеизложенного, следует отметить, что п. 4 ст. 20 Федерального закона от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" также нуждается в существенной корректировке с учетом действующих норм бюджетного законодательства и Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003. Применение указанной статьи фактически невозможно уполномоченными органами государственной власти, ввиду того что указанные взыскания не предусмотрены в качестве доходов бюджетов муниципальных образований, а также отсутствием в муниципальных образованиях именно муниципальных органов социальной защиты. Статья 2 Конституции РФ рассматривает человека, его права и свободы в качестве высшей ценности. Уважение к личности и ее защита являются неотъемлемым атрибутом конституционного государства, его обязанностью. Вместе с тем для построения демократического правового и социального государства недостаточно зафиксировать норму в Конституции РФ, важно принять все необходимые меры, чтобы ее выполнение было подкреплено системой гарантий. Одной из таких гарантий, безусловно, является наличие системы правовых норм, которые бы выполняли свое предназначение - единообразное, непротиворечивое регулирование общественных отношений. Осуществление благотворительной деятельности является, с одной стороны, формой реализации права индивида самостоятельно или коллективно на участие в решении различных социальных задач в обществе и государстве, с другой стороны - благотворительная деятельность сама имеет свою направленность на социально-нуждающихся индивидов. Именно поэтому так важно, чтобы правовое регулирование благотворительной деятельности и благотворительных организаций, ее осуществляющих, было наиболее полным, непротиворечивым в системе законодательства РФ, а для этого органы законодательной власти и уполномоченные органы исполнительной власти должны своевременно осуществлять мониторинг и принимать меры по исключению противоречий и несогласованности норм права.
------------------------------------------------------------------
Название документа