Приватизация земельных участков собственниками объектов незавершенного строительства
(Малышева А. В.) ("Юрист", 2014, N 3) Текст документаПРИВАТИЗАЦИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ СОБСТВЕННИКАМИ ОБЪЕКТОВ НЕЗАВЕРШЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
А. В. МАЛЫШЕВА
Малышева Анжелика Викторовна, старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Национального исследовательского Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарева.
Статья посвящена анализу вопроса о возможности или невозможности распространения права выкупа земельных участков на собственников объектов незавершенного строительства. Признается и обосновывается правомерность позиции, в соответствии с которой исключительное право на приватизацию земельного участка принадлежит любому собственнику расположенной на нем недвижимости.
Ключевые слова: приватизация, государственная и муниципальная собственность, частная собственность, земельный участок.
The privatisation of land plots by owners of objects of unfulfilled construction A. V. Malysheva
Malysheva Anghelika Viktorovna, senior tutor of the chair of civil law and process of the Mordovian state university named after N. P. Ogarev.
The article is devoted to the analysis of the guestion of opportunity or impossibility of spreading the right of redemption of land plots on owners of objects of unfulfilled construction. The lawability is recognized in accordance to which the exclusive right on privatization of land plot has every owner of the property, which is situated on the plot.
Key words: privatization, state and municipal property, private property, plot of land.
На фоне все возрастающего объема сделок купли-продажи земельных участков с расположенными на них объектами недвижимости своей актуальности не утрачивает вопрос о том, распространяется ли право выкупа земельного участка на всех собственников недвижимости или только на собственников завершенных строительством объектов. Особая значимость этого вопроса обусловлена отсутствием единого подхода к его решению в правоприменительной практике. В одних случаях арбитражные суды соглашаются с правомерностью приватизации земельных участков собственниками расположенных на них объектов незавершенного строительства, в других случаях - нет. Круг лиц, имеющих право приобрести в собственность земельный участок в порядке приватизации, определен ст. 36 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ), согласно которой исключительное право на приватизацию земельного участка имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений. Прямого указания на тот факт, что исключительное право на приватизацию земельного участка имеют собственники объектов незавершенного строительства, в статье не содержится. Кроме того, в ст. 130 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) в той ее части, где приводится примерный перечень объектов недвижимого имущества, объекты незавершенного строительства указаны отдельно от иных объектов, в частности от зданий, сооружений. Согласно п. 10 ст. 1 Градостроительного кодекса (далее - ГрК РФ), определяющему перечень объектов капитального строительства, объекты, строительство которых не завершено, также названы обособленно от таких объектов, как здание, строение, сооружение. Указанные обстоятельства в своей совокупности дают основания судам рассматривать объект незавершенного строительства как объект недвижимости, отличный от зданий, строений, сооружений, и делать вывод о том, что на основании ст. 36 ЗК РФ выкуп земельного участка под объектом незавершенного строительства невозможен <1>. -------------------------------- <1> См.: Постановления ВАС Восточно-Сибирского округа от 15 декабря 2004 г. N А19-1365/04-25-4-Ф02-5234/04-С2, Президиума ВАС РФ от 23 декабря 2008 г. N по делу N А55-16774/2007, ФАС Западно-Сибирского округа от 15 сентября 2009 г. N Ф04-5540/2009(19549-А45-43), Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 20 июля 2009 г. N А57-22618/2008, ФАС Волго-Вятского округа от 23 июля 2010 г. по делу N А43-39140/2009 // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 10.10.2013).
Делая вывод об отсутствии исключительного права на приватизацию земельного участка, на котором расположен объект незавершенного строительства, суды, как правило, ссылаются на Постановление Президиума ВАС РФ от 23 декабря 2008 г. N 8985/08, содержащее толкование ст. 36 ЗК РФ <2>. Президиум ВАС РФ в указанном Постановлении отметил, что позиция о наличии права на выкуп земельного участка собственником объекта незавершенного строительства не учитывает необходимости соблюдения публичных и частных интересов при возведении объектов капитального строительства. По мнению Президиума, применение ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации к объектам незавершенного строительства исключается в связи с тем, что в отличие от зданий, строений или сооружений они не могут быть использованы в соответствии с их назначением до завершения строительства и ввода их в эксплуатацию. При этом Президиум ВАС указывает на то, что выкуп земельных участков под объектами незавершенного строительства возможен в случаях, прямо указанных в законе. К таким случаям, в частности, относится приватизация объектов незавершенного строительства в силу положений п. 1 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон о приватизации), переоформление права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в силу положений п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <3>. -------------------------------- <2> Постановление Президиума ВАС РФ от 23 декабря 2008 г. N 8985/08 по делу N А55-16774/2007 // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 10.10.2013). <3> Выводы Президиума ВАС РФ от 23 декабря 2008 г. N 8985/08 восприняты судебной практикой. См.: Постановления ФАС Поволжского округа от 26 августа 2008 г. по делу N А55-462/2008, ФАС Западно-Сибирского округа от 5 августа 2008 г. N Ф04-4794/2008(9361-А03-9), ФАС Северо-Кавказского округа от 25 ноября 2009 г. по делу N А53-25552/2008, ФАС Поволжского округа от 11 февраля 2009 г. N А72-3323/2008, от 23 декабря 2008 г. N А49-4436/2008, ФАС Дальневосточного округа от 12 апреля 2010 г. N Ф03-2032/2010, ФАС Волго-Вятского округа от 8 июня 2011 г. по делу N А43-19164/2010, ФАС Волго-Вятского округа от 28 сентября 2010 г. по делу N А43-32914/2009; Определение ВАС РФ от 5 мая 2010 г. N ВАС-4782/10 // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 10.10.2013).
Закон о приватизации в отличие от ЗК РФ прямо предусматривает возможность отчуждения земельного участка под объектами, строительство которых не завершено. Пункт 1 ст. 28 Закона о приватизации закрепляет: "...приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования, если иное не предусмотрено федеральным законом". Таким образом, основываясь на вышеназванных разъяснениях Президиума ВАС и принимая во внимание содержание указанной статьи Закона о приватизации, суды признают правомерным выкуп земельного участка под объектом незавершенного строительства в том случае, когда собственники таких объектов приобрели их в результате приватизации <4>. -------------------------------- <4> См.: Определения ВАС РФ от 19 мая 2010 г. N ВАС-5590/10, от 5 мая 2010 г. N ВАС-4782/10, от 4 марта 2010 г. N ВАС-1768/10; Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 10 марта 2009 г. по делу N А28-7981/2008-309/14, ФАС Восточно-Сибирского округа от 17 декабря 2009 г. по делу N А74-2604/2009, ФАС Западно-Сибирского округа от 9 октября 2009 г. по делу N А03-742/2009, ФАС Московского округа от 2 июля 2009 г. N КГ-А41/5760-09, ФАС Поволжского округа от 20 июля 2009 г. по делу N А57-22618/2008, ФАС Северо-Кавказского округа от 9 июня 2010 г. по делу N А01-1594/2009, ФАС Уральского округа от 18 января 2010 г. N Ф09-9058/09-С6, ФАС Центрального округа от 19 ноября 2008 г. N Ф10-5135/08, ФАС Западно-Сибирского округа от 15 сентября 2009 г. N Ф04-5540/2009(19549-А45-43), ФАС Уральского округа от 29 июля 2011 г. N Ф09-4419/11 по делу N А60-36589/2010, ФАС Волго-Вятского округа от 23 июля 2010 г. по делу N А43-21767/2009 // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 15.10.2013).
Вместе с тем необходимо заметить, что судебная практика содержит примеры совершенно противоположного подхода к решению вопроса о том, имеет ли собственник объекта незавершенного строительства право на выкуп расположенного под ним земельного участка. Решения судов, содержащие вывод о том, что собственник объекта незавершенного строительства имеет право на выкуп земельного участка, основаны на том, что при наличии зарегистрированного права собственности на объект незавершенного строительства, являющийся в этом случае объектом недвижимого имущества, участвующим в обороте, не имеется оснований для ограничительного толкования п. 1 ст. 36 ЗК РФ. Ограничение возможности приватизации земельного участка под расположенным на нем объектом недвижимого имущества не согласуется с принципом неразрывности судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (пп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ) <5>. -------------------------------- <5> Постановления ФАС Московского округа от 6 февраля 2008 г. N КГ-А40/14795-07 по делу N А40-6429/07-37-19, ФАС Дальневосточного округа от 2 марта 2009 г. N Ф03-501/2009 по делу N А51-10821/2008, ФАС Поволжского округа от 13 мая 2008 г. N А72-8219/07-4/398, ФАС Уральского округа от 30 сентября 2008 г. N Ф09-7051/08-С6, ФАС Дальневосточного округа от 27 февраля 2009 г. N Ф03-588/2009, от 12 декабря 2008 г. N Ф03-5502/2008; Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 6 августа 2009 г. N А14-16156/2008/534/23, ФАС Северо-Кавказского округа от 13 января 2009 г. N Ф08-7377/2008 по делу N А20-535/2008 // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 15.10.2013).
Признавая правомерность точки зрения, в соответствии с которой исключительное право на приватизацию земельного участка принадлежит любому собственнику расположенной на нем недвижимости, включая собственника незавершенного строительством объектов, следует отметить следующее. Указание в ст. 36 ЗК РФ на граждан и юридических лиц - собственников зданий, строений, сооружений не может означать, что исключительно собственники указанных видов недвижимого имущества имеют исключительное право на приватизацию земельных участков, поскольку ни ЗК РФ, ни Закон о приватизации прямо не устанавливает норму, согласно которой исключительное право на приватизацию земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, определялось бы в зависимости от вида недвижимого имущества, принадлежащего гражданину или юридическому лицу. Вывод о том, что понятие "объект незавершенного строительства" следует рассматривать как объект, отличный от здания, строения, сооружения, в принципе необходимо поставить под сомнение. Нормативные определения понятий "здание", "строение", "сооружение", "объект незавершенного строительства" отсутствуют в законодательстве. Незавершенным строительством объектом может являться, по существу, и здание, и строение, и сооружение. В частности, в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и законченное строительством здание, но без наличия оформленного разрешения на ввод в эксплуатацию, может быть зарегистрировано как объект незавершенного строительства. Правовой термин "объект незавершенного строительства", как справедливо было отмечено в одном из Постановлений ФАС Поволжского округа, характеризует не конструктивные особенности объекта недвижимости и функциональные цели его создания, а сам процесс создания объекта недвижимости и отражение поэтапности этого процесса в свойствах создаваемого объекта <6>. -------------------------------- <6> Постановления ФАС Поволжского округа от 24 апреля 2008 г. по делу N А55-16774/2007; от 13 мая 2008 г. по делу N А72-8219/07-4/398 // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 15.10.2013).
Суды, отстаивая невозможность приватизации земельного участка собственником объекта незавершенного строительства, как правило, оперируют ссылкой на ГрК РФ, в соответствии со ст. 55 которого объект незавершенного строительства является объектом, отличным от зданий, строений, ввиду того что в отличие от них он является объектом, который не введен в эксплуатацию. Представляется, что анализ соответствия объекта незавершенного строительства понятиям "здания", "строения", "сооружения" исходя из строительных или иных норм и правил, носящих технический характер, не может иметь правового значения для возникновения права на приватизацию земельного участка. С позиции норм действующего законодательства принципиальным для возникновения права на приватизацию земельного участка является не наличие или отсутствие разрешения на ввод в эксплуатацию объекта, расположенного на земельном участке, а признание данного объекта объектом недвижимого имущества. Поэтому при наличии формально-юридического признака рождения недвижимости - ее государственной регистрации сомнения в возможности приватизации земельного участка возникать не должно. Как было указано выше, в правоприменительной практике сформировался вывод о том, что приватизация земельного участка под объектом незавершенного строительства возможна в случаях, предусмотренных Законом о приватизации, т. е. в случаях, когда собственники таких объектов приобрели их в результате приватизации. Данный вывод представляется необоснованным ввиду следующего. Выкуп находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка, осуществляемый собственником объекта недвижимости, - это частный случай приватизации государственного (муниципального) имущества, возможность которой не зависит от основания, по которому собственник приобрел данную недвижимость. Действие Закона о приватизации в том числе распространяется на всех собственников недвижимости безотносительно того факта, на каком основании она была приобретена. Подход, в соответствии с которым допускается приватизация земельного участка в отношении тех собственников объектов незавершенного строительства, которые приобрели эти объекты в порядке приватизации, и устанавливается запрет в отношении тех, кто приобрел эти объекты иным путем, не выдерживает критики. Во-первых, неясна и неоправданна целесообразность установления запрета на приватизацию земельного участка в отношении одних собственников недвижимости и дозволения в отношении других. Во-вторых, такой подход противоречит принципу, заложенному в п. 2 ст. 15 ЗК РФ, в соответствии с которым граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Особо следует подчеркнуть, что ограничение возможности приватизации земельного участка под расположенным на нем объектом недвижимого имущества никак не согласуется с принципом единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, в целях реализации которого и была заложена сама идея приватизации земельных участков собственниками расположенных на них объектов. Следует также заметить, что собственникам объектов незавершенного строительства право на приватизацию земельных участков было предоставлено с момента начала приватизации государственного имущества. Указом Президента РФ от 16 мая 1997 г. N 485 "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" было установлено, что право приобретения в собственность земельных участков (долей земельных участков), на которых расположены ранее приватизированные здания, строения, сооружения, помещения, объекты незавершенного строительства, в первую очередь имеют физические и юридические лица - собственники указанных объектов недвижимости. Данное положение документа утратило силу лишь в конце марта 2003 г. В настоящее время распоряжением Минимущества России от 4 июля 2003 г. N 2983-р утвержден Порядок подготовки и принятия решений о вовлечении в хозяйственный оборот объектов незавершенного строительства, находящихся в федеральной собственности. Пунктом 13 Положения определено, что при продаже объектов незавершенного строительства переход прав на земельный участок осуществляется в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК РФ, нормами ГК РФ и нормами Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества", предусматривающими исключительные права нового собственника объектов недвижимости на земельные участки, расположенные под указанными объектами. Принимая во внимание вышеизложенное, считаем целесообразным во избежание правовых неясностей и противоречий при толковании ст. 36 ЗК РФ внести в ее редакцию необходимые изменения. Чтобы право собственника объекта незавершенного строительства на приобретение расположенного под ним земельного участка носило бесспорный характер, необходимо, чтобы ст. 36 ЗК РФ содержала прямое указание на объект незавершенного строительства как на объект, наличие права собственности на который дает исключительное право на приватизацию земельного участка.
Название документа