О казне как категории частного (гражданского) и публичного (финансового) права
(Андреев Ю. Н.) ("Налоги" (журнал), 2012, N 3) Текст документаО КАЗНЕ КАК КАТЕГОРИИ ЧАСТНОГО (ГРАЖДАНСКОГО) И ПУБЛИЧНОГО (ФИНАНСОВОГО) ПРАВА <*>
Ю. Н. АНДРЕЕВ
Андреев Ю. Н., д. ю.н., профессор Центральный филиал (г. Воронеж) Российской академии правосудия, судья Воронежского областного суда.
Статья посвящена исследованию правового понятия "казна" в системе частного (гражданского) и публичного (финансового) права. Автор пытается выяснить понятие и структуру казны, ее отраслевую принадлежность в свете последних изменений в Гражданском кодексе России.
Ключевые слова: казна, государственное имущество, муниципальное имущество, общенародное достояние, бюджетные средства, объекты публичной собственности.
This article tells us about law conception of "treasury" in the system of private (civil) law and public (financial) law. Author tries to find conception and structure of treasury, its branch appurtenant in nowadays changing of Russian Civil Code.
Key words: treasury, state property, municipal property, nation property, budget specifics, objects of public property.
Термин "казна" имеет давнюю историю и берет свое начало со времен римского (цивильного) права. Под словом "казна" (фиск, fiscus) римляне понимали государство как хозяина государственного имущества. Императорский Рим рассматривал государство как частное лицо при его участии в имущественных отношениях с другими лицами <1>. -------------------------------- <1> См. подробнее: Лазаревский Н. И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. М., 2008. 504 с.; Муромцев С. А. Гражданское право Древнего Рима. М.: Статут (Классика российской цивилистики), 2003. С. 600 - 601.
Русская дореволюционная доктрина и законодательство также признавали государство казной - субъектом имущественного права. Известный российский ученый-цивилист Д. И. Мейер писал: "Государство является в юридическом быту субъектом гражданского права и в этом качестве именуется казной" <2>. Г. Ф. Шершеневич отмечал, что казна представляет собой единое публичное лицо, образованное помимо воли частных лиц, занимающее видное место в системе юридических лиц и представляющее государство с хозяйственной стороны <3>. Талантливый исследователь российского права К. Д. Кавелин обращал внимание на то, что в значении казны государство есть такое же лицо в юридическом смысле, как и лица физические, но пользующееся некоторыми привилегиями <4>. -------------------------------- <2> Мейер Д. И. Русское гражданское право. В 2 ч. М., 1997. Ч. 1. С. 135. <3> Шершеневич Г. Ф. Общая теория права: Учеб. пособие. В 2 т. М., 1995. Т. 2. С. 91. <4> Кавелин К. Д. Избранные произведения по гражданскому праву. М.: АО "Центр "ЮрИнфоР", 2003. С. 197.
В Своде Законов Российской империи (1832 г.) казна рассматривалась как субъект права (государство), а имущество государства (казны) - казенным (государственным) имуществом <5>. -------------------------------- <5> Согласно ст. 406 т. X ч. 1 Свода законов "все имущества, не принадлежащие никому в особенности, т. е. ни частным лицам, ни сословиям лиц, ни дворцовому ведомству, ни уделам, ни установлениям, принадлежат к составу имуществ государственных. Такова суть: казенные земли, населенные и ненаселенные, пустопорожние и дикие поля, леса, оброчные статьи, морские берега, озера, судоходные реки и их берега, большие дороги, здания как публичные, так и казенные, заводы и другие тому подобные, также и движимое имущества к ним принадлежащие...". Свод Законов относил к государственному имуществу и подати, пошлины, налоговые сборы, доход казны, выморочное имущество, впервые открытые земли, острова, военные и морские добычи, метеориты (ст. ст. 407 - 401.1 т. X ч. 1) См.: Законы гражданские с разъяснениями Правительствующего Сената и комментариями русских юристов / Сост. И. М. Тютрюмов. М.: Статут (Классика российской цивилистики), 2004. Кн. 2. С. 43.
В проекте Гражданского уложения Российской империи (1910 г.) казна признавалась юридическим лицом, способным приобретать от своего имени права по имуществу, включая право собственности, принимать на себя обязательства, искать и отвечать в суде (ст. 13) <6>. -------------------------------- <6> Комментаторы проекта разъясняли, что "казна есть само государство с верховной властью во главе его в качестве обладателя государственных имуществ и особого казенного хозяйства; все прочие государственные и общественные, земские, городские, волостные и сельские, сословные и церковные установления, за которыми закон признает право иметь отдельное имущество и хозяйство, заведуют определенными частями государственного управления". См.: Гражданское уложение. Кн. 1. Положения общие: проект Высочайше учрежденной Редакционной комиссии по составлению Гражданского уложения / Под ред. И. М. Тютрюмова; Сост. А. Л. Саатчиан. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 73 - 74, 106 - 107.
Советская наука неоднозначно рассматривала понятие казны. Известный советский цивилист А. В. Венедиктов полагал, что термин "казна" включает в себя три аспекта: 1) государство как непосредственный самостоятельный участник гражданского оборота, т. е. как юридическое лицо (субъект гражданского права); 2) государство как собственник всех средств, проходящих через бюджет; 3) как совокупность всех средств, проходящих через бюджет в их денежной и даже вещественной форме" <7>. -------------------------------- <7> Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948. С. 813; Его же. Правовая природа государственных предприятий // Венедиктов А. В. Избранные труды по гражданскому праву. В 2 т. М.: Статут (Классика российской цивилистики), 2004. Т. 1. С. 319 - 321.
В 1947 г. С. Н. Братусь писал: "Фиск и государство как субъект публичной власти не являются различными субъектами: это все стороны одного и того же явления - государства" <8>. -------------------------------- <8> Братусь С. Н. Юридическая личность государства и бюджетных учреждений // Ученые труды ВИЮН МЮ СССР. Вып. 9. М., 1947. С. 11.
Анализ действующего гражданского законодательства России показывает, что законодатель продолжает рассматривать казну как объект и одновременно как субъект права публичной (государственной и муниципальной) собственности <9>. -------------------------------- <9> Уместно заметить, что в толковом словаре казна определяется как: 1) деньги, имущество, принадлежащие государству или общине; 2) государство как владелец этих средств; 3) денежные средства, ценности. См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1990. С. 261.
Так, согласно п. 4 ст. 214 ГК РФ средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. В соответствии с п. 3 ст. 215 ГК РФ средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. Как указывается в ст. ст. 1069 - 1070 ГК РФ, вред, причиненный государственными и муниципальными органами, возмещается за счет казны соответствующего уровня (казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации, казны муниципального образования) <10>. -------------------------------- <10> Совместный Пленум Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ разъяснил, что при удовлетворении требований гражданина или юридического лица о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, взыскание денежных средств производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств - за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну. См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (п. 12) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 9.
В то же время в ст. 1071 ГК РФ отмечается, что в случаях, когда в соответствии с ГК РФ или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, то от имени казны (выделено мной. - Ю. А.) выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Таким образом, современный российский законодатель, продолжая дореволюционные традиции, понимает под казной не только бюджетные средства, иное государственное имущество, но и сами публично-правовые образования (Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования) <11>. -------------------------------- <11> См., н-р: Короткова О. И. Роль государственной казны в социально-экономических и общественных процессах // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 9. С. 34; Модин Н. А. Муниципальная казна как объект муниципальной собственности: сравнительное исследование // Современное право. 2007. N 3. С. 35; Нуртдинов А. А. Некоторые вопросы правового положения государственной казны // Финансовое право. 2007. N 10. С. 14; Родионов Л. А. Казна и казначейство по гражданскому праву: Дис. ... к. ю.н. М., 2001. С. 14.
Представляется необходимым устранить на законодательном уровне выявленные противоречия понимания казны, прекратить смешение понятий "казна" и "казенное (государственное) имущество". С целью недопущения смешивания понятий казны-имущества и казны-субъекта необходимо уточнить содержание ст. 1071 ГК РФ, указав в ней, что ответственность государства (казны) осуществляется за счет государственного (казенного) имущества соответствующего уровня (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований) <12>. На наш взгляд, следует возродить понимание казны как государства - субъекта публичного и частного права, участвующего в имущественных отношениях, и восстановить понятие казенного имущества как имущества, принадлежащего государству (Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям) на праве публичной (государственной и муниципальной) собственности. Законодателю следует предусмотреть конкретные нормы о принадлежности определенных категорий объектов имущества к разряду государственного (казенного) имущества, как это было в дореволюционном российском законодательстве. -------------------------------- <12> Андреев Ю. Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2005. С. 100; Его же. Гражданско-правовая ответственность государства по деликтным обязательствам: теория и судебная практика. СПб., 2006. С. 22; Кайль Я. Я. Российская Федерация как должник в обязательствах вследствие причинения вреда: Дис. ... к. ю.н. Волгоград, 2005. С. 119.
Комментируя положения действующего законодательства, большинство современных ученых-юристов вполне обоснованно утверждают, что казна состоит из бюджетных средств и иного имущества, не закрепленного за государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями (ст. ст. 214 - 215 ГК РФ). Отечественное финансовое законодательство закрепляет правовой режим денежных бюджетных средств как составной части казны (казенного имущества). Бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Средства бюджета формируются за счет доходов соответствующего бюджета. Доходы бюджета - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления. Доходы бюджета подразделяются на три вида: 1) налоговые доходы; 2) неналоговые доходы; 3) безвозмездные поступления. В Бюджетном кодексе РФ подробнейшим образом отрегламентированы виды бюджетных доходов (средств) <13>. -------------------------------- <13> Ст. 6, 41 - 42; 46 - 47 Бюджетного кодекса РФ: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. от 03.12.2011): с изм. и доп., вступившими в силу с 01.01.2012 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.
Денежные средства считаются зачисленными в бюджет с момента совершения Банком России или кредитной организацией операций по зачислению (учету денежных средств на счете органов, исполняющих бюджет) (п. 2 ст. 40 БК РФ) <14>. -------------------------------- <14> См. подробнее: Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Под ред. М. В. Карасевой. 4-е изд., перераб. и доп. М.: КНОРУС, 2012. С. 198.
В финансово-правовой литературе продолжается оживленный спор о юридической природе и содержании права собственности, обязательств, связанных с денежными бюджетными средствами, ввиду того, что бюджетные средства существуют на счетах Центрального Банка РФ в безналичной форме. Так, проф. М. В. Карасева (Сенцова) утверждает, что бюджет (бюджетные средства) не является вещью, а представляет форму объективизации безналичных денег, поэтому к решению вопроса о существовании или отсутствии права собственности государства на бюджет не следует подходить с цивилистических позиций. С позиций публичного права бюджет должен рассматриваться как имущество, являющееся общественным благом, народным достоянием. Бюджет есть объект доступности и притязания всего народа, населения определенной территории на обладание этим благом. Назначение данного блага - обеспечить публичные интересы <15>. -------------------------------- <15> Карасева М. В. Новое в бюджетном законодательстве и бюджетно-правовая теория // Законодательство и экономика. 2007. N 9. С. 34.
Однако гражданско-правовая наука, опираясь на нормы Конституции РФ (ст. ст. 8, 35, 36), признает государственное (казенное) имущество объектом права публичной (государственной и муниципальной) собственности. Согласно отечественной доктрине и действующему российскому законодательству (ст. ст. 124 - 125, 214 ГК РФ) публичная собственность включает в себя государственную и муниципальную собственность - собственность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, призванных действовать в интересах всего общества и населения соответствующей территории, т. е. в публичных интересах. Гражданское законодательство указывает на объекты публичной собственности, исключает ряд объектов из имущественного оборота или ограничивает их оборот (объекты исключительной государственной собственности), определяет основания возникновения и прекращения права публичной собственности, регламентирует права, обязанности и ответственность публичных собственников. Публичные интересы - это не только интересы государства - органа политической власти, но и общие интересы людей, групп, коллективов, организаций, общества в целом. Правильно понятые публичные (общественные) интересы позволяют формировать адекватные правовые идеи и применять соответствующие правовые средства для их достижения. Формирующийся интерес обусловлен материальными условиями жизни, видами собственности, характером распределения материальных и нематериальных благ, общей культурой, укладом жизни. Известный немецкий правовед Р. Иеринг доказывал, что цель права заключается в уравновешивании интересов в обществе, в нахождении компромисса между ними <16>. -------------------------------- <16> Цит. по: Зорькин В. Д. Конституционно-правовое развитие России. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 533; см. также: Тихомиров Ю. А. Публичное право: Учебник. М., 1995. С. 54.
Публичный интерес должен признаваться государством и обеспечиваться правом как интерес социальной общности, удовлетворение которого является условием и гарантией существования общности людей и ее развития. Однако между государственными и общественными интересами возможны конфликты, урегулировать и разрешить которые и призвано право (публичное и частное). В. Д. Мазаев верно подчеркивает, что существование публичного и частного права, публичной и частной собственности основывается на разделении самой экономической сферы хозяйствования на тесно связанные между собой частный и публичный секторы <17>. -------------------------------- <17> Мазаев В. Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., 2004. С. 57.
Под публичной собственностью обычно понимаются отношения, связанные с имуществом и обеспечивающие реализацию интересов социальной общности как целого, т. е. носящий публичный характер <18>. -------------------------------- <18> Андреева Г. Н. Институт собственности в конституциях зарубежных стран и Конституции Российской Федерации. М.: Норма, 2009. С. 309.
Будучи разновидностью собственности вообще, публичная собственность отражает отношения по поводу присвоения, пользования и распоряжения имуществом между Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями, общественными группами и отдельными членами общества в целях национальной и экологической безопасности, экономической независимости, социальной защищенности. Публичная собственность способствует созданию и воспроизводству публичных благ, подвержена прямому регулированию со стороны государства <19>. -------------------------------- <19> См., н-р: Брежнев А. В. Государственное регулирование публичной собственности в условиях переходной экономики: Дис. ... к. э.н. Саратов, 2002. С. 25, 28.
По справедливому мнению проф. С. С. Алексеева, "государственная (казенная) собственность занимает особое место в системе собственности по той причине, что причудливо соединяет определенные качества собственности вообще (правда, только в некотором, неполном их объеме) с государственной властью, ее возможностью императивного властвования под эгидой собственности" <20>. -------------------------------- <20> Алексеев С. С. Право собственности. Проблемы теории. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 50.
Н. Н. Алексеев называет публичной такую собственность, которая принадлежит субъекту (государству, земству, церкви), наделенному правами публичной власти <21>. -------------------------------- <21> Алексеев Н. Н. Русский народ и государство. М., 2000. С. 217.
Своим наименованием публичная собственность обязана публичным интересам (функциям), которым служит публичная собственность и публичное право. Р. Иеринг рассматривал в качестве публичного все то, что открыто: публичный сад, площадь, театр, помещение, публичная школа, лекция, собрание (они являются публичными, когда открыты для всех, хотя и не безвозмездно). Римляне обозначали это понятие словом populus, populicum, publicum, т. е. то, что предназначено и открыто для всех, для всего народа <22>. В переводе с латинского языка термин "publicus" означает общественный <23>. -------------------------------- <22> Иеринг Р. Цель в праве. СПб., 1991. Т. 1. С. 221 - 222. <23> Словарь иностранных слов / Отв. ред. В. В. Бурцева, Н. М. Семенова. М., 2003. С. 551.
Несколько иначе термин "публичность" понимал Н. Н. Алексеев, который полагал, что в более узком значении это понятие применяется для обозначения того, что не погружено в себя, не партикуляризовано, что связано с другим, живет его жизнью, связано с обществом в целом <24>. -------------------------------- <24> Алексеев Н. Н. Основы философии права. СПб., 1999. С. 215 - 216.
Ф. Энгельс рассматривал публичную государственную власть в качестве особой разновидности общественной власти, действующей от имени всего общества, но не сливающейся с обществом, а стоящей над ним <25>. Ученый отмечал стремление государства, публичной власти выступать официальным представителем всего общества <26>. -------------------------------- <25> Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 21. С. 170 - 171. <26> Энгельс Ф. Анти-Дюринг // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 20. С. 291 - 292.
По верному наблюдению В. Д. Мазаева, термин "публичность" означает относимость к государству и обществу как политико-правовым явлениям, а также открытость, гласность, доступность для граждан <27>. -------------------------------- <27> Мазаев В. Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., 2004. С. 45.
С публичной собственностью тесно связано государственное имущество, которое отдельные юристы относят к "народному (национальному) достоянию" в связи с его особой ценностью и значимостью для всего российского народа (природные ресурсы, культурные ценности и т. д.) <28>. -------------------------------- <28> Морозова Л. А. Государство и собственность (проблемы межотраслевого института) // Государство и право. 1996. N 12. С. 20; Сосна С. А. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. N 2. С. 55; Мозолин В. П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992. С. 138; Голубцов В. Г. Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отношений с участием государства. СПб., 2005. С. 137 - 138.
А. Я. Рыженков и А. Е. Черноморец верно, на наш взгляд, пишут, что "достояние по своей природе, идейно-теоретической основе несовместимо с какой-либо персонализацией, в нем в принципе невозможно найти конкретного субъекта и объекта" <29>. -------------------------------- <29> Рыженков А. Я., Черноморец А. Е. Теория права собственности (историко-аналитический очерк). Элиста, 2009. С. 222.
Е. А. Суханов отмечает, что иногда политико-экономические подходы на юридическом уровне становятся бессодержательными декларациями <30>. Ученый допускает применение термина "государственная собственность" в качестве синонима "общенародного достояния", но лишь с позиции экономической категории <31>. -------------------------------- <30> Суханов Е. А. Правовая форма экономических отношений // Суханов Е. А. Гражданское право России - частное право / Отв. ред. В. С. Ем. М.: Статут, 2008. С. 25 - 26. <31> Суханов Е. А. Лекции о праве собственности. М., 1991. С. 59, 61.
С. Н. Братусь полагал, что всенародное достояние не тождественно государственной собственности - оно имеет более широкое содержание, охватывающее не только состояние присвоенности, принадлежности основных средств производства и произведенной продукции государству, но и всему обществу, народу. Однако ученый также утверждал, что категория всенародного достояния - экономико-политическая и социалистическая категория <32>. -------------------------------- <32> Право собственности в СССР. М., 1989. С. 22.
По мнению И. А. Иконицкой, категория "народное достояние" - это понятие-принцип, характеризующее социально-экономическую и экологическую значимость земли как объект правоотношений <33>. -------------------------------- <33> Иконицкая И. А. Новый закон о земле: проблемы и решения // Советское государство и право. 1990. N 9. С. 17.
С. А. Сосна считает, что государство как субъект гражданских правоотношений не может быть собственником такого имущества, как общественное достояние. По отношению к последнему государство выступает как орган публичной власти, представитель совокупных интересов гражданского общества, уполномоченный от его имени организовать, упорядочить рациональное использование членами общества принадлежащего обществу достояния <34>. -------------------------------- <34> Сосна С. А. Указ. соч. С. 61.
По нашему мнению, термин "всеобщее достояние", утверждающий о принадлежности собственности всему народу, не совсем корректен с позиции гражданского права, ибо не имеет необходимых для права собственности элементов: субъекта, объекта (обособленного имущества) и т. д. Будучи субъектом конституционного права, народ не является субъектом гражданского права <35>. В ст. 11 Конституции СССР 1977 г. была конституционная норма, согласно которой государственная собственность являлась общим достоянием всего советского народа, основной формой социалистической собственности. Представляется, что изложенное содержание нормы является скорее идеологическим пожеланием, нежели юридически обоснованной нормой. -------------------------------- <35> Кутафин О. Е. Избранные труды. В 7 т. Т. 6: Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М., 2011. С. 33 - 42.
В то же время в целях усиления защиты общественных (общенародных) интересов в отношении особо ценных и социально значимых объектов публичной собственности на конституционном и гражданско-правовом уровне допустимо урегулировать вопросы, связанные с национальным достоянием (общенародной ценностью). Правовой режим имущества, отнесенного к общенародному достоянию, должен отличаться жесткой регламентацией, исключением или ограничением оборота, служением имущества только всему народу (обществу). Представляется необходимым ввести в действующее законодательство правовую норму о признании права публичной собственности в виде: 1) права государственной собственности и 2) права муниципальной собственности. По нашему мнению, денежные средства (наличные и безналичные), являющиеся средствами соответствующего бюджета, представляют собой объект гражданских и финансовых прав, права публичной собственности, разумеется, с учетом особенностей безналичных денег. Бюджетные средства - это денежные средства, аккумулированные в соответствующем бюджете бюджетной системы, принадлежащие на праве собственности государству (муниципальному образованию) <36>. По справедливому замечанию А. Г. Пауля, современная теория и практика идут по пути признания безналичных денег объектами права собственности <37>. -------------------------------- <36> Гафарова Г. Р. Правовая природа бюджетных средств // Налоговое и бюджетное право: современные проблемы имущественных отношений: Материалы международной научно-практической конференции. Воронеж, 29 - 31 марта 2012 г. / Под ред. М. В. Карасевой (Сенцовой). Воронеж, 2012. С. 51. <37> Пауль А. Г. Имущественные отношения в бюджетном праве // Налоговое и бюджетное право: современные проблемы имущественных отношений: Материалы международной научно-практической конференции. Воронеж, 29 - 31 марта 2012 г. / Под ред. М. В. Карасевой (Сенцовой). Воронеж, 2012. С. 82.
Современная цивилистическая доктрина и последние изменения ГК РФ подтверждают вывод исследователей о том, что деньги являются не вещью, а особым объектом гражданских прав, причем безналичные деньги представляют собой относительно-обязательственную, а не абсолютно-вещную конструкцию <38>. Большинство юристов-цивилистов утверждают, что денежные средства на счетах в кредитных организациях являются правами требования <39>. Многие отечественные и зарубежные исследователи вполне обоснованно отмечают, что право собственности должно охватывать любые частные права, имеющие имущественный характер, как вещные, так и обязательственные, а также права членства (участия) в юридических лицах <40>, понимают под имуществом в узком смысле совокупность вещей, а в широком - вещи и права требования, долги (гражданско-правовые), обязанности <41>. Согласно ст. 128 ГК РФ к объектам гражданских прав относятся не только вещи, но иное имущество, включая имущественные права. По одному из рассмотренных дел Конституционный Суд РФ прямо указал, что имущественные права требования также являются имуществом <42>. Современная концепция собственности относит к бестелесному имуществу не только права на технические и нетехнические объекты промышленной собственности (изобретения, ноу-хау, промышленные образцы, товарные знаки, фирменные наименования), но и права на объекты финансовой и коммерческой собственности, выступающие в виде прав требования из денежных и товарораспорядительных документов (облигации, векселя, чеки, паи, коносаменты и др.) <43>. Практика Европейского суда по правам человека демонстрирует чрезвычайно расширительное толкование понятия "имущество" при защите прав и свобод обратившихся лиц <44>. Европейский суд по правам человека отметил, "что "требование" может пониматься как "собственность" по смыслу ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции в случае, если в достаточной мере будет установлено, что оно может быть юридически реализовано" <45>. К понятию "имущество" Европейский суд относит все "закрепленные права", которые может доказать заявитель, включая активы частного права, не являющиеся физически собственностью (акции, денежные требования, основанные на договоре или деликте) <46>. По существу, право собственности является межотраслевым институтом, включающим в себя нормы публичного и частного права. -------------------------------- <38> Согласно проекту Федерального закона "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации" "к объектам гражданских прав относятся вещи, включая наличные деньги и документарные ценные бумаги, иное имущество, в т. ч. безналичные денежные средства, бездокументарные ценные бумаги, имущественные права..." (ст. 128 ГК РФ) // СПС "КонсультантПлюс". <39> См., н-р: Башкатов М. Л. Деньги в гражданском праве: очерк некоторых проблем теории // Актуальные проблемы гражданского права: Сб. статей. Вып. 12 / Под ред. О. Ю. Шилохвоста. М.: Норма, 2008. С. 67; Новоселова Л. А. Денежные расчеты в предпринимательской деятельности. М., 1996. С. 37. <40> См., н-р: Гражданское и торговое право зарубежных государств. Т. 1. 4-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. Е. А. Васильев, А. С. Комаров. М., 2004. С. 335 - 336. <41> Гражданское право: Учебник. В 3-х ч. / Под ред. В. П. Камышанского, Н. М. Коршунова, В. И. Иванова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2010. Ч. 1. С. 230 - 231. <42> Постановление Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2003 г. N 5-П // СПС "КонсультантПлюс". <43> Гражданское и торговое право зарубежных государств. 4-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. Е. А. Васильев, А. С. Комаров. М., 2004. Т. 1. С. 314 - 315. <44> См., н-р: Постановление Европейского суда по правам человека по делу "Бурдов против России" (Burdov v. Russia) от 7 мая 2002 г., жалоба N 59498 (п. 40) // Российская газета. 2002. 4 июля. <45> Там же. <46> См. подробнее: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М., 1998. С. 409; Латыев А. Н. Вещные права в гражданском праве: понятие и особенности правового режима: Дис. ... к. ю.н. Екатеринбург, 2004. С. 13.
М. В. Карасева (Сенцова) верно отмечает, что объектом права собственности государства на бюджет (средства бюджета) является право требования Российской Федерации к Банку России как банку, обслуживающему единый счет бюджета (ст. 244 БК РФ), что публично-правовая теория имущественных отношений опирается на выработанные столетиями цивилистические категории, понятия и определения, и с экономической точки зрения деньги, будучи объектом финансовых правоотношений, платежа, выступают в форме финансовых ресурсов, проявляющихся в виде таких экономико-правовых категорий, как налог, сбор, дотации, субвенции, субсидии, бюджетные ассигнования, в силу чего указанные категории становятся экономико-правовым объектом финансовых правоотношений <47>. -------------------------------- <47> Карасева М. В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 149; Ее же. Деньги - объект имущественных финансовых правоотношений // Законодательство и экономика. 2006. N 11. С. 37; Деньги в финансовом праве. М.: Юрист, 2008. С. 28 - 43; Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Под ред. М. В. Карасевой. 4-е изд., перераб. и доп. М.: КНОРУС, 2012. С. 125.
Помимо денежных бюджетных средств, в структуру казны (казенного имущества) входит и иное имущество, не закрепленное за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями (п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК РФ). До настоящего времени в науке нет единства взглядов относительно понятия "иное имущество" <48>. -------------------------------- <48> См., н-р: Алдошин О. Н. Специфика имущественной ответственности государства в современных условиях // Журнал российского права. 2001. N 1. С. 23 - 24; Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. N 5. С. 32.
Так, Г. И. Хайретдинова выделяет три группы объектов государственного казенного имущества: 1) средства государственного бюджета, внебюджетных и валютных фондов публичного субъекта; 2) недвижимость, находящаяся в собственности публично-правового образования и не закрепленная за государственными предприятиями и учреждениями; 3) движимое имущество, находящееся в собственности публично-правового образования и не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями <49>. -------------------------------- <49> Хайретдинова Г. И. Проблемы осуществления учета и управления казенным имуществом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований [Электронный ресурс]. Официальный сайт Межрегионального территориального управления Министерства имущественных отношений Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу. URL: www. miopfo. ru.
Н. Л. Абдуллаев полагает, что в качестве имущества, не принадлежащего на вещных правах государственным учреждениям и предприятиям, в состав государственной казны могут входить: земельные участки, природные ресурсы, участки недр и лесного фонда; доли и паи в составе общей долевой собственности в уставных капиталах акционерных обществ; имущественные права; бесхозяйное имущество; имущество и имущественные комплексы ликвидируемых или ликвидированных унитарных предприятий и учреждений; денежные средства; валютные ценности; ценные бумаги; долговые обязательства; другие виды объектов государственной собственности <50>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Н. А. Абдуллаева, Э. Я. Кадыровой "Казна - единая организационная структура управления" включена в информационный банк согласно публикации - "Ваш бюджетный учет", 2006, N 4. ------------------------------------------------------------------ <50> Абдуллаев Н. Л. Казна - единая организационная структура управления // Журнал для акционеров. 2001. N 2. С. 30.
По мнению В. В. Пановой, классификация структуры государственного казенного имущества субъекта Российской Федерации должна осуществляться на основе следующих классификационных признаков: а) по принадлежности собственности к конкретной ее форме - движимое имущество, недвижимое имущество, имущественные и неимущественные права, доли в праве общей собственности; б) по принадлежности к финансовым отношениям - финансовая часть и нефинансовая часть; в) по степени ликвидности активов - абсолютно ликвидные активы, высоколиквидные активы, труднореализуемые активы и нереализуемые активы <51>. -------------------------------- <51> Панова В. В. Государственная казна субъекта РФ: финансово-экономический механизм функционирования и развития: Дис. ... к. э.н. Екатеринбург, 2005. С. 34.
А. А. Нуртдинов предлагает отнести к примерному перечню "иного имущества" средства внебюджетных фондов, имущество государственного резерва, золотой запас, фонд драгоценных камней и металлов <52>. -------------------------------- <52> Нуртдинов А. А. Государственная казна как финансово-правовая категория / Под ред. Н. А. Сатаровой. М., 2011. С. 34.
Ю. Х. Калмыков утверждал, что "иное имущество" как часть государственной казны вообще отсутствует, т. к. все имущество, за исключением бюджетных средств, закреплено за унитарными предприятиями и государственными учреждениями <53>. -------------------------------- <53> Калмыков Ю. Х. Избранное. Труды. Статьи. Выступления. М., 1998. С. 213.
По нашему мнению, к иному государственному имуществу, составляющему понятие государственной казны (казенного имущества) определенного уровня (казенное имущество Российской Федерации, ее субъектов), помимо бюджетных средств, относится федеральное государственное имущество и имущество субъектов Федерации, являющееся объектом публичной (государственной) собственности, за исключением имущества, закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями. К иному (помимо бюджетных средств) муниципальному имуществу относится имущество, являющееся объектом муниципальной собственности, за исключением имущества, закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями <54>. -------------------------------- <54> Уместно заметить, что до принятия действующего ГК РФ к имуществу, составляющему казну, относились средства республиканского бюджета Российской Федерации, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации; золотой запас, алмазный и валютный фонды. См.: приложение N 1 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 // СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 3. Ст. 89.
Понятия "казна" и "государственное (муниципальное) имущество" не идентичны. На содержание первого термина, особенно в отношении правового режима бюджетных средств, существенное значение оказывают нормы публичного (финансового) права, что свидетельствует о понимании историко-правовой сущности, функционального назначения и особенностей режима казны, подчеркивает неравнозначность положения государства как публичного суверена (imperium) и как государства-собственника (dominium). В ходе осуществления своей финансовой деятельности по формированию, распределению и использованию публичных фондов денежных средств государство действует в интересах всего общества как орган публичной (политической) власти, как субъект властных финансовых правоотношений, применяя при этом методы субординации, императивных предписаний, запретов и ограничений в отношении иных участников этих правоотношений и используя односторонне-властные полномочия. В ходе осуществления финансовой деятельности нормы частного (гражданского) права, а также факт обладания государством публичной собственностью не имеют какого-либо решающего значения для регулирования вышеназванных финансовых правоотношений. Понятия и термины гражданского права могут быть использованы в процессе государственной финансовой деятельности, но с учетом предмета и метода финансового права. При характеристике финансово-правового режима бюджетных средств цивилистический инструментарий применяется в субсидиарном порядке <55>. -------------------------------- <55> Об особенностях финансовой деятельности государства см. подробнее: Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Под ред. М. В. Карасевой. 4-е изд., перераб. и доп. М.: КНОРУС, 2012. С. 23 - 36; Худяков А. И. Избранные труды по финансовому праву. СПб.: Изд-во "Юридический центр "Пресс", 2010. С. 58 - 59.
Иная ситуация возникает при осуществлении права публичной (государственной и муниципальной) собственности: установив правовые нормы в сфере отношений собственности как орган политической власти, государство, обладая государственной собственностью и вступая в имущественные отношения, регулируемые нормами гражданского законодательства, действует как обычный, за некоторыми исключениями, субъект гражданского права, соблюдая при этом равенство всех участников гражданско-правовых отношений, автономию их воли, неприкосновенность собственности, свободу договора, недопустимость вмешательства в частные дела других лиц, беспрепятственное осуществление частными лицами своих гражданских прав, их действие по своему усмотрению и в своем интересе (ст. ст. 1, 124 - 125 ГК РФ). При этом, действуя как собственник, государство призвано функционировать не только в узкогосударственных интересах, но и в интересах всего общества, т. е. в публично-правовых интересах. Режим иного (помимо бюджетных средств) имущества, входящего в состав казны, определяется преимущественно нормами частного (гражданского) права, регламентирующего отношения публичной (государственной и муниципальной) собственности. Исследование правовой природы и режима государственного и муниципального имущества является актуальной задачей цивилистического исследования. Последние изменения ГК РФ свидетельствуют о том, что законодатель различает нераспределенную казну, т. е. средства соответствующего бюджета и иное государственное (муниципальное) имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, а также распределенную казну, т. е. государственное (муниципальное) имущество, закрепленное за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями <56>. -------------------------------- <56> Проект Федерального закона "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации" (ст. ст. 238, 239 ГК РФ) // СПС "КонсультантПлюс".
Название документа