Правовой статус саморегулируемых организаций в РФ

(Денисова А.)

(Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2012)

Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

ПРАВОВОЙ СТАТУС САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РФ

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 21 июня 2012 года

А. ДЕНИСОВА

Основополагающим законодательным актом, регламентирующим правовой статус саморегулируемых организаций (далее - СРО) в России, является Федеральный закон от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (далее - Закон N 315-ФЗ). Помимо этого, особенности правового положения данных организаций определяются также федеральными законами, регулирующими правоотношения в отдельных сферах предпринимательской и профессиональной деятельности (например, Законом о рекламе [1], Законом об оценочной деятельности [2]). Действие Закона N 315-ФЗ не распространяется только на СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных и негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций, бюро кредитных историй, жилищных накопительных кооперативов. Деятельность таких СРО урегулирована специальными федеральными законами.

Основную цель, которую преследовали законодатели при введении института саморегулирования, можно определить как осуществление перехода к самоорганизации бизнеса в некоторых сферах экономики. Для этого СРО наделяется публично-правовыми полномочиями по установлению стандартов и правил предпринимательской и профессиональной деятельности членов СРО, а также по обеспечению соблюдения этих стандартов и правил. Тем самым государство делегировало участникам рынка часть своих контрольных и надзорных функций за деятельностью субъектов в определенной сфере экономики. Объясняется это тем, что государство стремилось отказаться от госнадзора за самой деятельностью и заменить его лишь надзором за результатом такой деятельности.

Помимо этого, государство будет взаимодействовать не со всеми субъектами предпринимательской и профессиональной деятельности, а только с их объединенными структурами - СРО. Так, согласно ст. 23 Закона N 315-ФЗ госконтроль (надзор) за деятельностью СРО осуществляется в порядке, который предусматривается федеральными законами, регулирующими статус СРО в конкретной сфере экономики (см., например, ст. 55.19 ГрК РФ, ст. 24.5 Закона об оценочной деятельности, ст. 22 Закона об аудиторской деятельности [3]). Соответственно, с появлением СРО в той или иной сфере лицензирование деятельности в ней отменяется. Примером тому может послужить введение системы саморегулирования в строительстве, которая заменила собой систему лицензирования работ в строительной деятельности.

Статус СРО

В силу ч. 1 ст. 2 Закона N 315-ФЗ саморегулирование - это самостоятельная и инициативная деятельность, которая включает в себя разработку и установление стандартов и правил в определенной сфере хозяйственной деятельности, а также контроль за соблюдением требований таких стандартов и правил. Саморегулирование осуществляют субъекты предпринимательской (организации и индивидуальные предприниматели) и профессиональной деятельности (например, оценщики, арбитражные управляющие), объединившиеся в СРО.

Согласно нормам действующего законодательства все СРО являются некоммерческими организациями, следовательно, на них распространяется общий порядок создания и госрегистрации, предусмотренный в ст. 51 ГК РФ, ст. 13, 13.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" и в Федеральном законе от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Однако для присвоения некоммерческим организациям статуса СРО они должны соответствовать ряду специальных требований, установленных Законом N 315-ФЗ или иными федеральными законами. Рассмотрим такие требования.

1. СРО должны осуществлять деятельность, соответствующую целям, для достижения которых они созданы.

Отметим, что Закон N 315-ФЗ прямо не называет цели, для достижения которых создаются СРО. Цели могут быть установлены на основании отдельных положений указанного Закона, например норм о функциях, выполняемых СРО (ст. 4, ч. 1 ст. 6). В соответствии с такими нормами данная организация:

- создает условия для профессиональной и предпринимательской деятельности;

- разрабатывает и утверждает стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности;

- контролирует деятельность своих членов;

- защищает их права и др.

Помимо этого, федеральными законами, регулирующими статус СРО в определенной сфере хозяйственной деятельности, могут устанавливаться специальные цели их создания (см., например, Закон об оценочной деятельности, Закон о рекламе, Закон о рынке ценных бумаг [4] и др.). Так, в ст. 48 Закона о рынке ценных бумаг цель создания СРО указана довольно четко: для обеспечения условий профессиональной деятельности участников рынка ценных бумаг, соблюдения стандартов профессиональной этики на рынке ценных бумаг, защиты интересов владельцев ценных бумаг и иных клиентов профессиональных участников рынка ценных бумаг, являющихся членами СРО, установления правил и стандартов проведения операций с ценными бумагами, обеспечивающих эффективную деятельность на рынке ценных бумаг.

Таким образом, СРО образуются для достижения следующих основных целей:

- для создания необходимых условий, в которых членами СРО будет осуществляться предпринимательская и профессиональная деятельности (разработка и утверждение стандартов и правил, этических кодексов, обучение, участие в экспертизе законопроектов и т. д.);

- для контроля над деятельностью, осуществляемой членами СРО (анализ деятельности, проведение проверок, применение мер ответственности);

- для защиты интересов своих членов и потребителей (создание третейских судов, рассмотрение жалоб, создание системы личного и (или) коллективного страхования, формирование компенсационных фондов, представление интересов членов в суде и т. д.).

Закон N 315-ФЗ устанавливает прямой запрет для СРО на осуществление ею предпринимательской деятельности. Все доходы от размещения и инвестирования средств компенсационного фонда, создаваемого для обеспечения ответственности членов СРО, направляются на его пополнение и покрытие расходов, связанных с обеспечением надлежащих условий инвестирования средств. Государство ограничивает такое размещение и инвестирование. Например, в государственные ценные бумаги РФ должно быть инвестировано не менее 10 процентов средств фонда, а в недвижимость может быть вложено не более 10 процентов этих средств. Дополнительные требования к составу и структуре средств компенсационного фонда определяются принимаемой СРО инвестиционной декларацией.

Интересно отметить, что ряд специалистов причисляют СРО к субъектам публичного права. В качестве одного из подтверждений тому, по их мнению, является создание СРО в целях достижения общественного блага [5].

2. СРО должна объединять субъектов профессиональной деятельности определенного вида либо субъектов предпринимательской деятельности одной отрасли производства товаров (выполнения работ, оказания услуг) или рынка товаров (работ, услуг).

Согласно требованиям Закона N 315-ФЗ сферой действия СРО является определенный вид хозяйственной деятельности. Иными словами, СРО объединяет субъектов предпринимательской деятельности одной отрасли производства или одного рынка произведенных товаров либо субъектов одного вида профессиональной деятельности (например, строительство, рынок аудиторских услуг и др.).

Однако из этого правила могут быть установлены исключения. Так, согласно ч. 2 ст. 3 Закона N 315-ФЗ объединение в одной СРО и субъектов предпринимательской деятельности, и субъектов профессиональной деятельности определенного вида может предусматриваться федеральными законами. Такую возможность предоставляет Закон об энергосбережении [6]: он позволяет объединять в СРО в качестве членов не менее 15 субъектов предпринимательской деятельности и не менее 10 субъектов профессиональной деятельности (п. 1 ч. 3 ст. 18). Кроме того, Закон о медиации [7] также позволяет включать в состав СРО не только медиаторов как субъектов профессиональной деятельности, но и организации, осуществляющие деятельность по обеспечению проведения процедуры медиации (п. 1 ч. 4 ст. 18).

3. СРО должна объединять субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности на основе членства.

По общему правилу СРО должна объединять в качестве своих членов не менее 25 субъектов предпринимательской деятельности или не менее 100 субъектов профессиональной деятельности определенного вида (п. 1 ч. 3 ст. 3 Закона N 315-ФЗ). Исключения из этого правила могут устанавливаться федеральными законами, регулирующими статус СРО в конкретной сфере хозяйственной деятельности. В частности, по Градостроительному кодексу РФ СРО должна включать не менее 50 субъектов предпринимательской деятельности (п. 1 ч. 2 ст. 55.4), по Закону об энергосбережении - не менее 25 субъектов предпринимательской деятельности или не менее 40 субъектов профессиональной деятельности (п. 1 ч. 3 ст. 18), по Закону об оценочной деятельности - не менее 300 оценщиков (п. 1 ч. 3 ст. 22), по Закону об аудиторской деятельности - не менее 700 аудиторов или не менее 500 коммерческих организаций (п. 1 ч. 3 ст. 17).

В соответствии со ст. 5 Закона N 315-ФЗ субъект, осуществляющий определенный вид предпринимательской или профессиональной деятельности, может являться членом только одной СРО. Если же лицо осуществляет различные виды предпринимательской или профессиональной деятельности, то он вправе вступить в СРО, объединяющие субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности соответствующих видов.

4. Наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами СРО.

Одним из законодательных требований для получения статуса СРО и для ее дальнейшей деятельности является обязательное наличие разработанных и утвержденных стандартов и правил осуществления предпринимательской или профессиональной деятельности. Под ними понимаются требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами СРО (ч. 2 ст. 4 Закона N 315-ФЗ). Федеральными законами, регулирующими деятельность СРО в определенной сфере экономики, могут предусматриваться иные требования, стандарты и правила, а также особенности содержания, разработки и установления стандартов и правил СРО. Данные особенности содержатся в Законе об оценочной деятельности и в Законе об аудиторской деятельности.

Предоставляя СРО возможность самостоятельной разработки и утверждения стандартов и правил, таким организациям фактически делегируются государственные полномочия по нормативному регулированию предпринимательской и профессиональной деятельности, что является одним из проявлений административной реформы, предполагающей ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность участников рынка [8].

Отметим, что в Законе N 315-ФЗ не определено, что следует понимать под стандартами и правилами. Это позволяет говорить об отсутствии принципиальной разницы между данными документами. Представляется, что в стандартах СРО закрепляются общие требования к осуществлению членами СРО предпринимательской или профессиональной деятельности, а в правилах СРО устанавливаются детализирующие требования в отношении отдельных этапов или элементов такой деятельности.

Стандарты и правила СРО должны соответствовать федеральным законам и принятым в соответствии с ними иным нормативным правовым актам. Стандартами и правилами могут устанавливаться дополнительные требования к предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида. То есть СРО вправе установить к предпринимательской или профессиональной деятельности, субъектов которой она объединяет, повышенные требования по сравнению с указанными в федеральных законах и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актах, регулирующих данный вид деятельности.

Согласно ч. 6 ст. 4 Закона N 315-ФЗ стандарты и правила СРО должны соответствовать правилам деловой этики, устранять или уменьшать конфликт интересов членов организации, их работников и членов постоянно действующего коллегиального органа управления СРО.

Кроме того, в стандартах и правилах СРО должен быть установлен запрет на осуществление ее членами деятельности в ущерб иным субъектам предпринимательской или профессиональной деятельности, а также запрет на совершение действий, причиняющих моральный вред или ущерб потребителям товаров (работ, услуг) и иным лицам, действий, причиняющих ущерб деловой репутации СРО или ее члена.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 19 Закона N 315-ФЗ контроль за соблюдением членами СРО стандартов и правил такой организации осуществляет специализированный орган, который должен создаваться в СРО в обязательном порядке.

5. Обеспечение СРО дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами.

Такое обеспечение возможно следующими способами, предусмотренными ст. 13 Закона N 315-ФЗ:

- созданием системы личного и (или) коллективного страхования;

- формированием компенсационного фонда.

Компенсационный фонд первоначально формируется исключительно в денежной форме за счет взносов в размере не менее 3 тыс. руб. с каждого члена СРО. Размещение и инвестирование средств компенсационного фонда в целях их сохранения и прироста осуществляются через управляющие компании, если иное не установлено федеральным законом. Контроль за соблюдением правил размещения таких средств и требований к инвестированию осуществляется специализированным депозитарием на основании договора об оказании соответствующих услуг. СРО в пределах средств компенсационного фонда несет ответственность по обязательствам своего члена, возникшим в результате причинения вреда вследствие недостатков произведенных им товаров (работ, услуг).

Если в качестве способа обеспечения ответственности членов СРО перед потребителями товаров (работ, услуг) и иными лицами используется система личного и (или) коллективного страхования, то минимальный размер страховой суммы по договору страхования ответственности каждого члена не может быть менее 30 тыс. руб. в год.

Отметим, что в соответствии с ч. 4 ст. 13 Закона N 315-ФЗ специальными федеральными законами могут устанавливаться иные требования к порядку формирования компенсационного фонда СРО, его минимальному размеру, размещению средств такого фонда, страхованию ответственности членов СРО. Например, Градостроительный кодекс РФ предоставляет СРО в сфере строительства возможность обеспечить дополнительную имущественную ответственность каждого ее члена одним из следующих способов:

- формированием компенсационного фонда, размер которого должен составлять не менее 500 тыс. руб. на одного члена СРО;

- страхованием членами СРО гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие допущенных при работах недостатков, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в размере не менее 150 тыс. руб. на одного члена СРО.

В свою очередь, СРО оценщиков формирует компенсационный фонд за счет обязательных взносов в размере не менее 30 тыс. руб. с каждого члена СРО (ч. 1 ст. 24.8, п. 2 ч. 3 ст. 24.6 Закона об оценочной деятельности).

6. СРО должна пройти специальную процедуру госрегистрации.

В отношении СРО установлена особая процедура признания их таковыми - посредством специальной регистрации в госреестре СРО. Некоммерческая организация приобретает статус СРО с даты внесения сведений о ней в этот реестр и утрачивает указанный статус с даты исключения сведений из реестра (ч. 6 ст. 3 Закона N 315-ФЗ). В отношении некоторых категорий СРО госреестр не ведется, таким организациям выдаются соответствующие разрешения федерального органа исполнительной власти, подтверждающие статус СРО (например, в отношении СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг [9], управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов [10]).

По общему правилу обязанности по ведению госреестра СРО и выдаче разрешений, подтверждающих статус СРО, возложены на уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (надзору) за деятельностью СРО в конкретной сфере (например, Ростехнадзор в сфере строительства, Росреестр в сфере оценочной деятельности и деятельности арбитражных управляющих, Минфин России в сфере аудиторской деятельности). Если уполномоченный орган Правительством РФ не определен, то ведение госреестра СРО осуществляется Росреестром.

Перечень документов, которые необходимо приложить к заявлению о включении СРО в соответствующий реестр, предусмотрен в ч. 8 ст. 20 Закона N 315-ФЗ, а также в п. 6 Правил ведения государственного реестра саморегулируемых организаций (утв. Постановлением Правительства РФ от 29.09.2008 N 724). За внесение сведений в госреестр СРО необходимо уплатить госпошлину в размере 4 тыс. руб. (подп. 4 п. 1 ст. 333.33 НК РФ).

Представляется, что посредством ведения госреестра СРО и выдачи разрешений, подтверждающих статус СРО, государство контролирует соответствие СРО установленным в законодательстве требованиям (например, по количеству и составу членов, по обеспеченности их имущественной ответственностью).

Отметим, что перечисленные выше требования являются обязательными. Однако федеральными законами могут быть установлены иные или более высокие по сравнению с указанными в Законе N 315-ФЗ требования к некоммерческим организациям для признания их СРО.

Добровольное и обязательное саморегулирование

По общему правилу членство в СРО является добровольным, однако согласно ч. 2 ст. 5 Закона N 315-ФЗ возможно установление федеральными законами обязательного членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО. Как отмечают некоторые специалисты, модель обязательного саморегулирования применяется российским законодателем в отношении лицензируемых видов деятельности в качестве альтернативы лицензированию [11].

На сегодняшний день обязательное членство в СРО для возможности осуществления профессиональной деятельности установлено в отношении следующих категорий лиц:

- арбитражных управляющих;

- оценщиков;

- аудиторов и аудиторских организаций;

- строительных, проектных и изыскательских организаций;

- субъектов, осуществляющих энергетическое обследование.

В связи с этим уместно подчеркнуть, что вопрос об обязательности членства в СРО был рассмотрен Конституционным Судом РФ. Одним из результатов этого рассмотрения стало Постановление от 19.12.2005 N 12-П "По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой гражданина А. Г. Меженцева". Так, согласно п. 1 ст. 20 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" одним из требований, необходимых для осуществления полномочий арбитражного управляющего, является членство в СРО арбитражных управляющих. В своей жалобе в Конституционный Суд РФ заявитель указал, что данная норма противоречит ст. 30 Конституции РФ, в силу которой никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем.

Однако Конституционный Суд РФ признал данное положение не противоречащим Конституции РФ, указав, что публично-правовой статус арбитражных управляющих обусловливает право законодателя предъявлять к ним специальные требования, касающиеся в том числе членства в профессиональном объединении, на которое государство также возлагает ответственность за обеспечение проведения процедур банкротства надлежащим образом. Создание саморегулируемых организаций арбитражных управляющих практически одновременно с отказом от лицензирования деятельности арбитражных управляющих означает, что государство переложило на эти организации часть своих публично-правовых функций.

В названном Постановлении Конституционный Суд РФ по сути подтвердил ранее сделанные выводы. В Постановлении от 19.05.1998 N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства РФ о нотариате" Конституционный Суд РФ указал, что нормы, которые устанавливают обязательное членство в нотариальной палате занимающихся частной практикой нотариусов в качестве условия работы по этой профессии, не затрагивают ни конституционный принцип равенства, ни конституционные права на свободу объединения и свободный выбор рода деятельности и профессии (ст. 19, 30 и 37 Конституции РФ), поскольку государство вправе устанавливать для всех граждан, желающих осуществлять публичную деятельность, обязательные условия назначения на должность и пребывания в должности [12].

Контроль, осуществляемый СРО за деятельностью ее членов

В соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона N 315-ФЗ контроль за осуществлением членами СРО предпринимательской или профессиональной деятельности проводится путем плановых и внеплановых проверок. Предметом плановой проверки является соблюдение членами СРО требований стандартов и правил этой организации, а также условий членства в СРО. Основанием для проведения внеплановой проверки может являться направленная в СРО жалоба на нарушение ее членом указанных требований.

Если в ходе проверки выявлены нарушения требований стандартов и правил, условий членства в СРО, материалы такой проверки передаются в специализированный орган СРО по рассмотрению дел о применении в отношении членов СРО мер дисциплинарного воздействия. Если этот орган установит факт нарушения членом СРО указанных требований и стандартов, а также условий членства в СРО, то он вправе принять решение о применении в отношении такого члена одной из следующих мер дисциплинарного воздействия:

- вынесения предписания, обязывающего устранить выявленные нарушения в установленные сроки;

- вынесения предупреждения;

- наложения штрафа;

- рекомендации об исключении лица из членов СРО, подлежащей рассмотрению постоянно действующим коллегиальным органом управления организации;

- иной меры, установленной внутренними документами СРО.

[1] Федеральный закон от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе".

[2] Федеральный закон от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".

[3] Федеральный закон от 30.12.2008 N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности".

[4] Федеральный закон от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг".

[5] См., например: Журина И. Г. Можно ли признать саморегулируемую организацию юридическим лицом публичного права? // Адвокат. 2009. N 6; СПС "КонсультантПлюс". С. 3.

[6] Федеральный закон от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

[7] Федеральный закон от 27.07.2010 N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)".

[8] Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс". С. 14.

[9] Статья 50 Федерального закона от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг".

[10] Федеральный закон от 29.11.2001 N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах".

[11] Коржова Е. Саморегулируемые организации // Административное право. 2010. N 2 // СПС "КонсультантПлюс". С. 1.

[12] Комментарий к Федеральному закону от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" // www. aton86.ru/zakon/kometary-sro. doc.

Документ:

Федеральный закон от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях".

Название документа