Юридические лица публичного права: понятие, сущность, сфера применения
(Белых В. С.) ("Банковское право", 2012, N 4) Текст документаЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА: ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ, СФЕРА ПРИМЕНЕНИЯ
В. С. БЕЛЫХ
Белых Владимир Сергеевич, заведующий кафедрой предпринимательского права Уральской государственной юридической академии, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.
Legal entities of public law: the concept, nature, field of application V. S. Belykh
В издательстве "Юстицинформ" опубликовано монографическое исследование "Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран" под редакцией В. П. Мозолина и А. В. Турбанова <1>. -------------------------------- <1> См.: Баренбойм П. Д., Лафитский В. И., Терещенко Л. К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран / Под ред. В. П. Мозолина и А. В. Турбанова. М., 2011. 184 с.
Нельзя сказать, что в отечественной литературе проблема юридических лиц публичного права не была предметом теоретического изучения. Отдельные вопросы данной проблемы исследовались в разное время различными учеными. Однако справедливости ради надо отметить, что книга профессора В. Е. Чиркина - это первая действительно монографическая попытка исследования юридических лиц публичного права в российской литературе <2>. -------------------------------- <2> См.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. 352 с.
Рецензируемая книга обладает рядом достоинств. Во-первых, в сжатом объеме (184 с.) изложены актуальные проблемы юридических лиц публичного права. Во-вторых, в работе присутствуют как историко-правовой, так и сравнительно-правовой методы исследования. В-третьих, авторы работы вступают в полемику с разработчиками Концепции развития законодательства о юридических лицах по доктрине юридического лица публичного права (с. 18 - 21). В частности, приводится мнение одного из разработчиков Концепции, профессора Е. А. Суханова, который отрицательно относится к идее появления в Гражданском кодексе РФ норм о юридических лицах публичного права. При этом видный ученый-цивилист аргументирует свою позицию ссылками на особенности национального развития российского и немецкого гражданского законодательства, а также на опыт отечественного права <3>. -------------------------------- <3> См.: Суханов Е. А. О Концепции развития законодательства о юридических лицах // Журнал российского права. 2010. N 1.
Особое внимание следует обратить на главу 4 книги "Развитие в России современной доктрины юридических лиц публичного права". В ней изложены конституционная доктрина В. Д. Зорькина, цивилистическая доктрина В. П. Мозолина, публично-правовая доктрина В. Е. Чиркина, а также иные концепции в поддержку концепции юридического лица публичного права (с. 96 - 177). Отдельное место среди теорий занимает позиция А. В. Турбанова, направленная на обоснование статуса государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" как юридического лица публичного права. Начну с того, что ни в Конституции РФ, ни в других федеральных законах термин "юридическое лицо публичного права" не используется по известным причинам. Господствующие доктрины в отечественной юридической науке весьма осторожны в применении "чужеродных" терминов и понятий. Возможно, по этой причине не нашлось места для данного термина в "Тезисах о правовой реформе в России", сформулированных председателем Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькиным <4>. Однако в указанных Тезисах содержатся принципиальные положения о правовой реформе в России. В частности, профессор В. Д. Зорькин пишет о правовой реформе, которая должна гармонично сочетать строгие общепринятые научно-юридические понятия и основные направления (блоки) совершенствования российского законодательства. России нужна целостная государственная концепция реформирования законодательства, особенно в сферах экономики и предпринимательства. -------------------------------- <4> См.: Зорькин В. Д. Тезисы о правовой реформе в России // URL: http://www. msk-arbitr. ru/upload/article. php? id=619.
Мне импонирует эта идея, поскольку в своей монографии "Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России" я также отстаивал ее право на существование. Правовая концепция - это часть общефедеральной программы оздоровления и реформирования нашей экономики (читай: модернизации экономики) <5>. На сегодняшний день отсутствует, как принято было говорить в старые времена, научно обоснованная концепция модернизации России в целом и национальной экономики в частности. Поэтому много деклараций! "Рыночная экономика не может быть создана без правовых гарантий стабильности собственности и предсказуемости предпринимательской активности, с одной стороны, и эффективности разумного правового регулирования экономических процессов - с другой" <6>. И, скажем, не только. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография В. С. Белых "Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России" включена в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2009. ------------------------------------------------------------------ <5> См.: Белых В. С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России: Монография. М., 2005. С. 117 и др. <6> См.: Баренбойм П. Д., Лафитский В. И., Терещенко Л. К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран / Под ред. В. П. Мозолина и А. В. Турбанова. С. 96.
Тезис о том, что рыночная экономика имеет больше плюсов, чем административная, не нуждается в особой аргументации. Вместе с тем следует подчеркнуть, что рыночная экономика (особенно в такой стране, как Россия) немыслима без элементов централизованного руководства. Там, где это разумно, необходимо активно внедрять методы государственного регулирования экономической жизнью страны. Особенно актуальным является вопрос о пределах государственного вмешательства в частные дела, а также в экономику в целом, который показал себя в условиях глобального финансового кризиса. То, что произошло на фондовом рынке, - яркий показатель того, что государство должно эффективно управлять рынком, активно вмешиваться в эти процессы. Частная собственность никак не может быть "священной коровой", а государство не должно исполнять роль "ночного сторожа". Саморегулирование рынка - это неплохо, но оно должно быть дополнено государственным. Значительное внимание в "Тезисах о правовой реформе в России" уделяется проблемам юридического образования. Приведу следующий тезис В. Д. Зорькина: "Приходится констатировать серьезное отставание российского юридического образования от мировых стандартов, особенно в сфере гражданского и предпринимательского права. Это вызвано не только отсутствием адекватных учебных программ, учебников и подготовленных преподавателей, но и плохим качеством нового законодательства в этих отраслях права. Трудно представить юриста, которому (независимо от специализации) не пришлось бы столкнуться с вопросами экономики и финансов. Однако в учебных программах юридических вузов изучению этих вопросов уделяется очень мало внимания - только сейчас в нескольких московских вузах начато преподавание спецкурса "Конституционная экономика". Действующие учебные программы вузов перегружены, поэтому необходимо в ближайшее время решительно обновить стандарты юридического образования, значительно увеличив объем экономических дисциплин. Параллельно следует расширить преподавание правовых дисциплин в экономических вузах". И хотя это положение вряд ли прямо связано с темой настоящего исследования, тем не менее, мне, как директору Института права и предпринимательства Уральской государственной юридической академии, эта тема близка и понятна <7>. -------------------------------- <7> Почему в юридических вузах готовят больше прокуроров, чем специалистов для бизнеса // URL: http://www. rg. ru/2011/10/27/reg-urfo/urist. html. Интервью с директором Института права и предпринимательства УрГЮА, профессором В. С. Белых.
Теперь перейду к цивилистической доктрине профессора В. П. Мозолина. Прежде всего, отмечу, что, по мнению авторитетного ученого, с точки зрения действующего законодательства не существует каких-либо противопоказаний для отнесения к группе некоммерческих организаций государственных корпораций (компаний) <8>. Такое утверждение не бесспорно. -------------------------------- <8> Цит. по: Баренбойм П. Д., Лафитский В. И., Терещенко Л. К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран / Под ред. В. П. Мозолина и А. В. Турбанова. С. 111.
Даже на первый взгляд видно, что государственная корпорация в контексте законодательства о некоммерческих организациях не вписывается в концепцию и модель корпорации. Такая конструкция плохо вписывается в общую логику и структуру ГК о юридических лицах <9>. Одним словом, госкорпорации - это российский вариант ведения бизнеса и управления государственной собственностью. -------------------------------- <9> См.: Белых В. С. Основные направления совершенствования части первой Гражданского кодекса Российской Федерации // Предпринимательское право. 2010. N 1. С. 16 - 17.
Принципиальным здесь является вопрос о форме собственности. В юридической литературе мнения ученых заметно разделились <10>. Одни авторы говорят о частной форме собственности, другие - о государственной, третьи - об иной самостоятельной форме собственности. В. П. Мозолин, будучи последовательным сторонником сложно-структурной модели права собственности, утверждает, что в данном случае сосуществуют два вида права собственности в отношении одного и того же государственного имущества - Российской Федерации и госкорпорации <11>. Указанные виды права собственности находятся между собой в состоянии юридико-генетической связи и взаимодействия в составе единой субъектной структуры права собственности. Именно такой подход к определению права собственности государственных корпораций особо характеризует цивилистическую доктрину В. П. Мозолина. -------------------------------- <10> См.: Винницкий А. В. Государственная собственность в административном праве. М., 2010. С. 274 - 322. <11> См.: Мозолин В. П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992. С. 39 - 46.
С ней (доктриной) можно соглашаться либо не соглашаться. Но ясно одно: она заслуживает внимания и более развернутой аргументации с учетом новых реалий национальной экономики России. По крайней мере, в действующем законодательстве встречается множество противоречивых норм о статусе государственных корпораций, на что обращают внимание как их сторонники, так и противники. Например, согласно ч. 2 п. 1 ст. 7.1 Федерального закона (с изменениями на 16 ноября 2011 г.) "О некоммерческих организациях" имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации <12>. Данная норма закреплена на основании п. 3 ст. 213 ГК РФ, согласно которому некоммерческие организации, кроме учреждений, являются собственниками имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами), а также имущества, приобретенного этими юридическими лицами по иным основаниям (ст. 25 Закона). Однако это положение Закона некоторыми учеными игнорируется, и предлагаются собственные конструкции и виды собственности госкорпораций. Приведу другой пример: в п. 1 ст. 26 Закона о некоммерческих организациях предусмотрено, что источниками формирования имущества государственной корпорации могут являться регулярные и (или) единовременные поступления (взносы) от юридических лиц, для которых обязанность осуществлять эти взносы определена законом. Так, в соответствии с п. 1 ст. 5 Федерального закона от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ (в ред. ФЗ от 31.05.2010) "О Российской корпорации нанотехнологий", имущество Корпорации формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации, доходов, получаемых от деятельности Корпорации, добровольных имущественных взносов и пожертвований, а также за счет других законных поступлений и является собственностью Корпорации. -------------------------------- <12> Редакция, действующая с 1 января 2012 г. // СПС "КонсультантПлюс". Далее - Закон о некоммерческих организациях.
Как видно, государственные корпорации являются субъектами права собственности. При этом возникает вопрос: в какой конкретной форме собственности следует рассматривать соответствующее имущество? С точки зрения действующего гражданского законодательства государственная корпорация - это организационно-правовая форма некоммерческих организаций. Мы предлагаем различать такие понятия, как "организационно-правовая форма юридического лица", "форма собственности" и "техническое название юридического лица". Возьмем, например, коммерческий банк. Это условное техническое название юридического лица, акционерное общество - организационно-правовая форма коммерческой организации, форма собственности - частная. То же самое можно сказать и в отношении госкорпораций, но с учетом специфики правового статуса государственных корпораций. Собственность можно подразделить на две большие группы: частную и публичную. Публичная представляет собой государственную (федеральную и собственность субъектов РФ) и муниципальную собственность. Категория "частная собственность" охватывает все остальные формы собственности. С этих позиций собственность не только физических лиц и большинства организационно-правовых форм коммерческих организаций, но и собственность общественных и религиозных организаций (объединений) является частной. Однако имущество государственных корпораций, порядок его формирования и расходования не вписываются в классические каноны гражданского права. На мой взгляд, у госкорпораций иная форма собственности (не частная и не государственная). Если встать на точку зрения о частной форме собственности, то, следовательно, федеральное имущество (взносы), легким движением руки, превратилось в частную собственность <13>. Причем без приватизации! С другой стороны, если рассматривать госкорпорации как юридические лица публичного права, то можно наблюдать, по мнению некоторых ученых, процесс расщепления права государственной собственности на основное и дополнительное (вторичное). В последнем случае речь идет о доктринальной позиции В. П. Мозолина о сосуществовании двух видов права собственности в отношении одного и того же государственного имущества. -------------------------------- <13> Переход государственной собственности в частную возможен в форме приватизации, под которой понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований имущества физических и юридических лиц. Имущество государственной корпорации передается безвозмездно, следовательно, такая передача не есть приватизация, и, соответственно, государственные корпорации не могут быть признаны субъектами частной собственности.
Здесь я согласен с высказанным мнением о том, что концепция разделенной собственности представляется вполне адекватной для объяснения сущности исследуемых отношений на доктринальном уровне. Однако более предпочтительна в практическом плане, в разрезе ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, точка зрения, согласно которой необходимо отнести собственность госкорпораций к иной (самостоятельной) форме собственности <14>. Вопрос: к какой? -------------------------------- <14> См.: Винницкий А. В. Указ. соч. С. 291.
Отметим, что ни в Конституции РФ, ни в ГК РФ не раскрывается смысл словосочетания "иные формы собственности". Это вызвало в юридической литературе различного рода предположения. Чаще всего указывается на смешанную форму собственности, хотя называются политэкономические построения типа "коллективной", "арендной" или "общинной" собственности. Так, академик В. В. Лаптев пишет: "Можно предположить, что к ним (иным формам собственности. - В. Б.) относятся смешанные формы, в которых имущество принадлежит как государству, так и муниципальным образованиям, частным лицам и организациям" <15>. Иначе говоря, допускается существование смешанной, в том числе государственно-частной собственности. -------------------------------- <15> Лаптев В. В. Предпринимательское право: понятие и субъекты. М., 1997. С. 10.
По мнению С. Ю. Каплина, переданное в собственность государственных корпораций имущество следует рассматривать как новую форму собственности - госкорпоративную, поскольку государственное имущество получено в собственность для реализации государственных интересов и участия в экономических отношениях как полноправного участника рынка, размещая полученное в качестве взноса имущество для получения прибыли, используя свободные активы для реализации интересов корпорации. Деление собственности на "частную", "государственную", "общенародную" связано с характером присвоения условий и результатов производства. Однако для госкорпораций не характерна ни государственная, ни частная форма собственности <16>. -------------------------------- <16> См.: Каплин С. Ю. Государственная корпорация как субъект права: Автореф. ... к. ю.н. Самара, 2011.
На мой взгляд, категория "смешанная форма собственности" имеет право на существование. Но вряд ли она применима в целом к ситуациям, связанным с созданием юридических лиц. Например, при учреждении акционерного общества публичным образованием и частными лицами не происходит образования смешанной формы собственности. В соответствии с п. 2 ст. 48 ГК РФ между юридическим лицом (в нашем случае - акционерном обществом) и его участниками возникают обязательственные правоотношения, а потому имущество акционерного общества принадлежит ему на праве собственности. Нет смешанной формы собственности и при создании коммерческих организаций с участием иностранного капитала. По законодательству об иностранных инвестициях такие организации могут учреждаться только в форме общества с ограниченной ответственностью или акционерного общества <17>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография В. С. Белых "Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России" включена в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2009. ------------------------------------------------------------------ <17> См.: Белых В. С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России: Монография. С. 79 - 81.
Нельзя говорить о смешанной форме собственности в отношении унитарных предприятий. В силу ст. 114 ГК РФ унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, создается по решению уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления, а казенное предприятие - по решению Правительства РФ - на базе имущества, находящего в федеральной собственности (ст. 115 ГК РФ). Их правовая модель исключает какую-либо возможность формирования смешанной собственности. Эти нормы сохранены в Федеральном законе о внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса РФ. При этом имущество государственного или муниципального унитарного предприятия принадлежит ему на праве оперативного управления (п. 2 ст. 113). Практически отсутствуют юридические предпосылки к образованию смешанной формы и применительно к некоммерческим организациям, что подтверждается действующей редакцией ГК РФ, а также принятым в первом чтении Федеральным законом о внесении изменений в Гражданский кодекс. Соглашаясь в целом с мнением, согласно которому упоминание в Конституции РФ и ГК об "иных формах собственности" служит базой для чисто умозрительных (политэкономических) построений (например, типа "коллективной", "народной" собственности), в то же время едва ли можно признать убедительным общий вывод: такое упоминание является результатом недоразумения <18>. Напротив, полагаю, что данное словосочетание указывает на потенциальную возможность существования иных форм собственности, что законодательный перечень форм собственности не носит закрытого характера. -------------------------------- <18> См.: Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. М., 1995. С. 233 (автор комментируемой главы - Е. А. Суханов).
Наряду с основными формами собственности (частной и публичной) промышленно развитым странам известна и смешанная форма собственности (частно-публичная). Более того, ученые-экономисты считают, что современная хозяйственная система западных государств не случайно именуется "смешанной экономикой" <19>. В свою очередь, термин "смешанная экономика" означает, что "...в чистом виде мы не наблюдаем ни спонтанного порядка, ни иерархии; ни правового режима частной собственности, ни государственной собственности" <20>. Для смешанной экономики характерно многообразие форм собственности и наличие двух регуляторов (рыночного и государственного). -------------------------------- <19> Курс экономической теории: Учебное пособие / Под ред. М. Н. Чепурина, Е. А. Кисилевой. Киров, 1995. С. 74. <20> Там же. С. 74.
Российская экономика также является смешанной, хотя отчетливо носит переходный период. В смешанной экономике должна получить свое место и смешанная форма собственности. Пока что этому препятствует Гражданский кодекс, в котором установлена жесткая привязка между формой собственности и организационно-правовой формой юридического лица (коммерческой и некоммерческой организации). Более того, разработчики Кодекса не всегда в полной мере учитывают изменившиеся реалии национальной экономики и появления новых неклассических (с точки зрения догмы гражданского права) игроков - субъектов (например, государственных корпораций, холдингов). Теперь более подробно остановлюсь на публично-правовой доктрине <21>. -------------------------------- <21> Более подробно см.: Белых В. С. К вопросу о юридическом лице публичного права (заметки на полях книги В. Е. Чиркина) // Бизнес, менеджмент и право. 2007. N 3.
1. О юридическом лице как междисциплинарном понятии. Известно, что категория юридического лица - это продукт цивилистической мысли, которой принадлежит особое место в системе понятийного аппарата науки гражданского права. Эта особенность проявляется, прежде всего, в том, что категория юридического лица (наряду с иными правовыми категориями, такими как предмет, метод гражданско-правового регулирования, принципы, собственность, обязательство, договор и т. д.) является наиболее глубоким, фундаментальным понятием в данной области юридических знаний и права. Будучи частноправовой категорией, понятие юридического лица на протяжении многих десятилетий и даже столетий является предметом оживленной дискуссии среди цивилистов. Достаточно сказать, что в науке гражданского права разработано множество теорий юридического лица. Среди них следует назвать такие основные теории, как "правовой фикции", "социальной реальности", "коллектива", "администрации", "госоргана", "государства" <22>. Однако критический анализ этих теорий не входит в мою задачу, и для ознакомления с ними читатель может обратиться к соответствующим источникам. -------------------------------- <22> См., напр.: Суворов Н. С. Об юридических лицах по римскому праву. М., 2000. 299 с.; Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. 10-е изд. М., 1912. С. 131 - 146; Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947; Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 1948; Толстой Ю. К. Содержание и гражданско-правовая защита права собственности в СССР. Л., 1955; и др.
Итак, здесь возникает принципиальный вопрос теории: можно ли частноправовую категорию рассматривать в качестве межотраслевого, междисциплинарного понятия? На мой взгляд, при определенных обстоятельствах - да! Сказанное проиллюстрируем на некоторых примерах. Возьмем понятие "гражданско-правовой договор". С точки зрения гражданского права (п. 1 ст. 420 ГК РФ) договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. Вместе с тем применение термина "договор" не ограничивается частноправовой сферой. В междисциплинарном смысле договор означает любое согласование воли двух или более субъектов, в результате чего происходит возникновение, изменение либо прекращение правоотношения. Подобное понимание позволяет использовать понятие договора в различных отраслях права (например, в административном, конституционном, международном, трудовом и др.) <23>. Действительно, договор является универсальным регулятором и используется в самых различных сферах общественной жизни <24>. Договоры "входят" в ткань публичного права, позволяя согласовать интересы, позиции и действия государств, наций и народностей, слоев общества. Согласованность приобретает смысл нарастающей доминанты в процессах интеграции в современном мире, охвативших политическую, экономическую, военную, социально-культурную, научно-техническую, экологическую сферы <25>. -------------------------------- <23> См.: Белых В. С., Виниченко С. И. Правовое регулирование цен и ценообразование в Российской Федерации: Учебно-практическое пособие. М., 2001. С. 78. <24> См.: Красавчиков О. А. Гражданско-правовой договор: понятие, содержание и функции: категории науки гражданского права. Избранные труды: В 2 т. Т. 2. М., 2005. С. 274 - 275. <25> Тихомиров Ю. А. Публичное право: Учебник. М., 1995. С. 182.
Таким образом, термин "договор", являясь универсальным (читай: междисциплинарным, межотраслевым) понятием, служит теоретической основой для разработки общего учения о договоре <26>. В то же время мы обращаем внимание на недопустимость смешения понятий "частноправовой договор", "публично-правовой договор", что встречается иногда в литературе. -------------------------------- <26> См.: Иванов В. В. Общая теория договора. М., 2006. 238 с.
Другой пример связан с гражданско-правовой категорией "обязательство". В ГК РФ (п. 1 ст. 307) сформулировано его легальное определение: "В силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие: как-то: передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т. п. либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности". В науке гражданского права понятие обязательства определяется как гражданское правоотношение <27>. Такой подход представляется верным применительно к гражданско-правовым обязательствам. Однако без этого эпитета обязательство выступает общеправовым понятием хотя бы уже потому, что таковым является договор, порождающий соответствующие обязательства <28>. Не подвергая сомнению значимость и распространенность обязательственных отношений в гражданском праве, необходимо отметить значительный удельный вес обязательств в системе отношений, регулируемых нормами других отраслей права (например, налогового, международного, трудового, финансового и др.). Так, в работах по налоговому праву обосновывается возможность определения понятия "налоговое обязательство" <29>. -------------------------------- <27> См., напр.: Иоффе О. С. Гражданское правоотношение: избранные труды по гражданскому праву. М., 2000. С. 508 - 648. <28> См.: Мамутов В. К., Хахулина К. С. Общеправовые конструкции и понятия // Юридический вестник. 2001. N 4. С. 103 - 109. <29> См.: Винницкий Д. В. Основы налогового права: Курс лекций. Екатеринбург, 2005. С. 66.
С учетом сказанного можно сформулировать некоторые промежуточные выводы. 1. В юридической науке уже длительное время наблюдается, с одной стороны, процесс по выработке отраслевых конструкций и понятий, с другой - общеправовых (интегрированных). Последние формируются на стыке межотраслевых связей отраслей частного и публичного права <30>. 2. Многие гражданско-правовые понятия, такие как "право собственности", "обязательство", "договор", "имущественная ответственность" обладают универсальным характером и могут быть отнесены к общеправовым категориям. 3. Вместе с тем вызывает тревогу практика произвольного использования в законодательстве (например, Налоговом кодексе) гражданско-правовых понятий. Здесь недопустима интерпретация тех или иных понятий, исходя из целей Налогового кодекса. Трудно даже представить, что категория "юридическое лицо" может быть интерпретирована в Налоговом кодексе. Равным образом, это относится и к таким понятиям, как "вещи", "сделки", "представительство" и т. д. 4. Применительно к категории "юридическое лицо публичного права" речь идет не об интерпретации термина. В данном случае следует говорить о существовании самостоятельного понятия "юридическое лицо публичного права". На наш взгляд, такая постановка проблемы заслуживает внимания, но нуждается в достаточно аргументированном обосновании. -------------------------------- <30> Более подробно см.: Челышев М. Ю. Концепция оптимизации межотраслевых связей гражданского права: постановка проблемы. Казань, 2006. 160 с.
2. О публичности юридического лица. В ГК РФ (ст. 48) дается традиционное определение юридического лица, которое подразделяется на коммерческие и некоммерческие лица. Но в ГК отсутствует деление юридических лиц на публичные и частные. И это, скажем, тоже понятно и закономерно <31>. -------------------------------- <31> В Федеральном законе о внесении изменений в ГК РФ появились новые статьи (например, ст. 66.3 посвящена публичным и непубличным обществам). Но в данном случае используется другой критерий (открытость, публичность размещения акций и информации) для указанного деления хозяйственных обществ. Существует разная публичность.
В отечественной и зарубежной литературе многие авторы обращались к делению юридических лиц на частные и публичные. Вот что по этому поводу писал профессор Г. Ф. Шершеневич: "Юридические лица публичного права возникают помимо воли частных лиц. Они создаются или исторически, или в законодательном порядке. В свою очередь, "частные юридические лица устанавливаются по воле частного лица, выраженной в юридической сделке, в договоре, в завещании, в акте дарения" <32>. По мнению видного цивилиста, на первом месте среди юридических лиц публичного права стоит казна, т. е. само государство. К юридическим лицам частного права относятся товарищества, музыкальные и сценические кружки, клубы, художественные общества. -------------------------------- <32> Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. 10-е изд. М., 1995. С. 137.
Публичные образования действительно являются субъектами гражданского права (глава 5 ГК РФ). В соответствии с п. 2 ст. 124 ГК РФ на публичные образования распространяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. При этом от имени публичных образований выступают соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 125 ГК РФ). Таким образом, с позиции Гражданского кодекса государство, субъекты РФ, муниципальные образования не являются юридическими лицами частного права. То, что на публичные образования распространяются соответствующие нормы Кодекса о юридических лицах, не ставит знак равенства между публичными образованиями и юридическими лицами. Напротив, по мнению профессора В. Е. Чиркина, это означает, что, выступая в таком качестве, публичные образования являются юридическими лицами частного права <33>. -------------------------------- <33> См.: Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 130.
Итак, понятие организации значительно шире понятия юридического лица, на что справедливо обращают внимание представители различных отраслевых наук <34>. В свою очередь, понятие "коллективное образование" шире понятия "организация". Поэтому можно выстроить логическую цепь (схему): коллективное образование - организация - юридическое лицо. В связи с этим корректно говорить о видах организаций, обладающих статусом юридического лица и не обладающих таким статусом, а не наоборот. Как известно, ГК РФ (ст. 50) используют иные формулировки: "юридические лица, являющиеся коммерческими организациями", "юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями". Такова логика гражданского закона! -------------------------------- <34> См.: Винницкий Д. В. Виды субъектов российского налогового права: Правовое положение субъектов предпринимательской деятельности / Отв. ред., сост. проф. В. С. Белых. Екатеринбург: У-Фактория, 2002. С. 236 - 274.
В этом же контексте следует, на мой взгляд, рассуждать в отношении понятия "публичные образования". Под публичными образованиями мы понимаем не только государство, субъекты Федерации, муниципальные образования. Здесь надо согласиться с В. Е. Чиркиным о включении в состав понятия публичного образования территориальных публичных коллективов (государственно-организованное общество, общества субъектов РФ, территориальные автономии). Таким образом, родовое понятие "публично-правовое образование" можно дифференцировать на отдельные виды и подвиды: публичные коллективы, публичные организации, публичные юридические лица и т. д. Сложным в оценке является вопрос об отнесении органов публичной власти к юридическим лицам публичного права <35>. Начну с того, что далеко не все органы публичной власти обладают статусом юридического лица. С другой стороны, существует целая система органов публичной власти, состоящая из совокупности (системы) юридических лиц. Например, Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Будучи юридическим лицом, Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов России, которое также является юридическим лицом <36>. В свою очередь, Минфин находится в непосредственном подчинении у Правительства РФ, как высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации. -------------------------------- <35> См.: Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 215 - 244. <36> URL: http://www1.minfin. ru/ru/ministry/legal_bases/.
Итак, статус юридического лица органам публичной власти для осуществления публичных функций не нужен. Органы публичной власти, участвуя в гражданском обороте, нуждаются в таком статусе для решения вопросов хозяйственного обеспечения своей деятельности. Все выглядит весьма прозаично: надо приобрести канцелярские принадлежности, оргтехнику и т. д. В данном случае конструкция "юридическое лицо публичного права" - фикция. Если бы гражданское законодательство позволяло органам публичной власти участвовать в хозяйственном обороте без образования юридического лица, то, как мы полагаем, эта надуманная конструкция не вызвала бы столь широкого юридического резонанса. Идет процесс юридизации субъектов! В рецензируемой монографии публичные учреждения классифицируются по разным основаниям: в зависимости от собственника (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование), профиля деятельности, формы организации, степени автономии, особенностей правового статуса. К их числу относятся, например, Российская академия наук, Пенсионный фонд РФ, самоуправляемые (саморегулируемые) учреждения: арбитражных управляющих; палаты адвокатов, нотариусов; организации, действующие на рынке ценных бумаг, и др. Рассмотрим некоторые из них более подробно. Однако прежде чем перейти к конкретным видам публичных учреждений, отметим следующее положение. В. Е. Чиркин, выделяя публичные учреждения в самостоятельную группу юридических лиц публичного права, на наш взгляд, противопоставляет органы публичной власти и публичные учреждения. Вместе с тем органы публичной власти, будучи юридическими лицами, являющимися некоммерческими организациями, осуществляют свои публичные функции в определенной организационно-правовой форме. Наиболее приемлемой формой такого существования является учреждение. В силу п. 1 ст. 120 ГК РФ учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. С этой точки зрения органы публичной власти есть публичные учреждения. В свою очередь, далеко не все публичные учреждения являются органами публичной власти. Возьмем, к примеру, Пенсионный фонд РФ, который является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством РФ. Другой пример связан с деятельностью Банка России. В соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <37> Банк России является юридическим лицом, осуществляющим свои функции и полномочия независимо от других федеральных органов государственной власти и местного самоуправления. В частности, Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами. -------------------------------- <37> Собрание законодательства РФ. 2002. N 28. Ст. 2790. Далее - Закон о ЦБ.
Являясь юридическим лицом, Банк России - это некоммерческая организация, поскольку она не преследует цели извлечения прибыли (ст. 3 Закона о ЦБ). Центральный банк нельзя в полной мере отнести к государственному учреждению, так как в силу ст. 120 ГК РФ учреждение полностью или частично финансируется собственником <38>. В соответствии со ст. 2 Закона о ЦБ Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Резонно возникает вопрос: что есть "собственные доходы Банка России"? Особенно в контексте ст. 2 Закона о ЦБ, в соответствии с которой уставный капитал и иное имущество Банка России является федеральной собственностью. -------------------------------- <38> См.: Банковское право: Учебник / Под ред. В. С. Белых. М., 2011. С. 104 - 109.
Симптоматично, что в Федеральном законе о внесении изменений в ГК статус Банка России определяется специальным Законом о ЦБ (п. 3 ст. 48 ГК РФ). Однако все остальные публичные органы должны быть зарегистрированы в Едином государственном реестре юридических лиц в одной из организационно-правовых форм, предусмотренных Гражданским кодексом РФ. Общие выводы и рекомендации. 1. Рецензируемая монография посвящена весьма актуальной теме - юридическим лицам публичного права, которым не нашлось место в действующем законодательстве. Судя по содержанию Федерального закона о внесении изменений в ГК, нет им места в новой редакции Кодекса. В реальной же действительности они (лица) существуют. Ситуация отягощена еще и тем, что в гражданском законодательстве отсутствуют положения о новых субъектах права, в том числе субъектах предпринимательской деятельности (холдингах, концернах и др.). Здесь, как говорится, на все воля законодателя! 2. Я не разделяю мнения ученых о придании статуса юридического лица публичного права таким публичным образованиям, как государство, субъекты РФ и муниципальные образования. Это разные, хотя и смежные понятия. 3. Считаю целесообразным провести разграничение между понятиями "публичное юридическое лицо" и "юридическое лицо публичного права". В первом случае речь идет о юридических лицах частного права (например, унитарные предприятия), во втором - о юридических лицах публичного права. Вопрос: какого (конституционного, административного и т. д.)? Профессор В. Е. Чиркин предлагает включить само понятие юридического лица публичного права в конституционное или административное законодательство. Он предлагает принять общий Закон о юридических лицах. Конечно, предложение смелое и неоднозначное. На мой взгляд, лучше было бы принять специальный Закон о юридических лицах публичного права, принимая во внимание, что указанные лица не вписываются в идеологию и структуру Гражданского кодекса. Я понимаю, что при этом может появиться нежелательная конкуренция положений о юридических лицах. Другой вариант: принятие кодифицированного акта о предпринимательстве (кодекса, закона) <39>. 4. Необходимо осуществить ревизию действующих государственных корпораций на предмет целесообразности их создания. Некоторые из них можно либо ликвидировать, либо преобразовать в акционерные общества. Например, в 2010 г. госкорпорация "Роснано" была преобразована в открытое акционерное общество <40>. Однако это не исключает, на мой взгляд, возможности существования отдельных государственных корпораций, которые зарекомендовали себя на отечественном рынке. Это выбор не России, это выбор международный, европейский. Вот что по этому поводу пишет крупный английский юрист, профессор Д. Гарнер: "Современные публичные корпорации представляют собой среднее между национализированным и частным предприятием. Они необходимы как инструмент, предназначенный для управления предприятиями в интересах общества... В некоторых случаях основу их деятельности составляет коммерческое предпринимательство" <41>. Итак, уважаемые господа, рано ставить точку в истории российских госкорпораций. 5. Используя конструкцию юридического лица публичного права, можно осуществить крупномасштабное реформирование системы высшей исполнительной власти в России. Например, еще в 1994 г. в своей докторской диссертации я говорил о целесообразности реорганизовать Госстандарт России и преобразовать его в самостоятельную (негосударственную) организацию (читай: публичная корпорация), деятельность которой не контролируется правительством. В качестве примера (образца) я использовал опыт работы Британской организации по стандартизации (БСИ) <42>. Если последовать в этом направлении, используя также опыт работы саморегулируемых организаций, то, весьма вероятно, будет решена судьба многих российских министерств и ведомств. Все они на слуху, и все они непотопляемы! Рост бюрократического аппарата, числа чиновников в России - одна из причин глубокого экономического кризиса. Эксперты констатируют, что произошла "перегрузка" общества. Кормить огромный аппарат чиновников за счет налогов народ больше не в силах. Пора действовать последовательно и решительно! -------------------------------- <39> Более подробно о концепции и примерную структуру Закона (кодекса) о предпринимательстве см.: Белых В. С. Модернизация российской экономики и предпринимательское законодательство: вопросы теории и практики / Под ред. академика РАН А. И. Татаркина. Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2011. 263 с. <40> 12 ноября 2009 г. Президент России Д. А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию заявил, что считает форму госкорпорации в современных условиях в целом бесперспективной. По его мнению, госкорпорации, "которые имеют определенные законом временные рамки работы, должны по завершении их деятельности быть ликвидированы, а те, которые работают в коммерческой, в конкурентной среде, должны быть со временем преобразованы в акционерные общества, контролируемые государством". <41> См.: Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление: Перев. с англ. / Под ред. Г. В. Барабашева. М., 1984. С. 238 - 239. <42> См.: Белых В. С. Гражданско-правовое обеспечение качества продукции, работ и услуг: Сб. науч. тр. / Отв. ред. О. А. Герасимов. Екатеринбург, 2007. С. 60 - 61.
Рецензируемая книга написана на актуальную тему. Несмотря на некоторые замечания и предложения, она займет достойное место в библиотеке студентов, аспирантов и преподавателей, а также тех, кто интересуется теоретическими и практическими проблемами юридических лиц публичного права. Авторы вносят соответствующие предложения о совершенствовании действующего законодательства, адресованные российскому парламенту.
------------------------------------------------------------------
Название документа