Обзор дел, рассмотренных Конституционным Судом Российской Федерации
(Долгополова В.) ("Сравнительное конституционное обозрение", 2012, N 4) Текст документаОБЗОР ДЕЛ, РАССМОТРЕННЫХ КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
В. ДОЛГОПОЛОВА
-------------------------------- <*> Dolgopolova Valeriya. Review of the decisions of the Russian Constitutional Court (March-2012).
МАРТ-2012
Постановление от 1 марта 2012 года N 6-П по делу о проверке конституционности положения абзаца второго подпункта 2 пункта 1 статьи 220 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 14. Ст. 1720)
Правовые категории в Постановлении: равенство перед законом, социальное государство. Заявители: уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: положения абзаца второго подпункта 2 пункта 1 статьи 220 Налогового кодекса РФ, в соответствии с которым налогоплательщик при определении размера налоговой базы по налогу на доходы физических лиц имеет право на получение имущественного налогового вычета в сумме фактически произведенных расходов на приобретение на территории Российской Федерации недвижимости, в том числе квартиры. Позиция заявителей: оспариваемые положения, в той части, в которой они не позволяют родителю использовать налоговый вычет по налогу на доходы физических лиц при покупке жилого помещения для своего несовершеннолетнего ребенка, противоречат Конституции РФ. Итоговый вывод решения: не противоречат Конституции РФ положения абзаца второго подпункта 2 пункта 1 статьи 220 Налогового кодекса РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования указанные положения не могут рассматриваться как исключающее право родителя, который понес расходы на приобретение на территории Российской Федерации жилого помещения в собственность своего несовершеннолетнего ребенка, на однократное использование имущественного налогового вычета по налогу на доходы физических лиц в сумме фактически произведенных расходов в установленных законом пределах. Мотивы решения. В сфере налогообложения действует принцип равенства, что означает, что одинаковые экономические результаты деятельности налогоплательщиков должны влечь одинаковое налоговое бремя. Этот принцип нарушается, если определенная категория налогоплательщиков поставлена в иные по сравнению с другими налогоплательщиками условия, при том что между ними нет существенных различий, которые оправдывали бы неравное правовое регулирование. В рамках налоговой политики, направленной на поощрение граждан к самостоятельному улучшению своих жилищных условий, в Налоговом кодексе РФ с целью уменьшения дохода, учитываемого при исчислении налоговой базы по налогу на доходы физических лиц (пункт 3 статьи 210), закреплено право плательщиков этого налога на получение имущественных налоговых вычетов при совершении сделок купли-продажи жилого дома, квартиры, комнаты или доли (долей) в них, а также определены их основания, порядок предоставления и размер (статья 220). Отношения по поводу предоставления налогоплательщику права на получение имущественного налогового вычета регулируются не только Налоговым кодексом РФ. Согласно Гражданскому кодексу РФ, способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность) возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, то есть по достижении 18-летнего возраста (пункт 1 статьи 21). В Семейном кодексе РФ имеются положения, в соответствии с которыми лицо, не достигшее возраста восемнадцати лет, признается ребенком (пункт 1 статьи 54), который имеет право на защиту своих прав и законных интересов, осуществляемую в первую очередь родителями (пункт 1 статьи 56), являющимися его законными представителями и выступающими в защиту его прав и интересов в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами (пункт 1 статьи 64). Таким образом, родители приобретают за счет собственных средств жилое помещение в собственность своего несовершеннолетнего ребенка, который в силу закона не может самостоятельно совершать юридически значимые действия в отношении недвижимости и в полной мере исполнять обязанности плательщика налога на доходы физических лиц. Закрепляя право на имущественный налоговый вычет по налогу на доходы физических лиц в сумме фактически произведенных расходов на приобретение жилого помещения, законодатель имел в виду, что получают данное право только те налогоплательщики, которые вложили в сделку собственные денежные средства. Несовершеннолетний, не имеющий, как правило, собственных доходов, получая в собственность недвижимость действиями своих законных представителей, не имеет и возможности приобрести право на имущественный налоговый вычет (на возврат уплаченного налога), поскольку при отсутствии дохода он не платит и не может уплачивать налог на доходы физических лиц. Между тем право на получение в полном объеме имущественного налогового вычета налогоплательщиком, оплатившим за счет собственных средств приобретение совместно с несовершеннолетними детьми в общую долевую собственность объекта недвижимости, в Налоговом кодексе РФ не предусмотрено, что приводит к ущемлению прав таких налогоплательщиков; родители, имеющие несовершеннолетних детей и расходующие собственные средства на приобретение объектов недвижимости в общую долевую собственность с ними, образуют самостоятельную группу налогоплательщиков, которая в силу конституционного принципа равенства налогообложения не может быть поставлена в худшее положение по сравнению с другими плательщиками налога на доходы физических лиц. Реализуя право на имущественный налоговый вычет в связи с приобретением жилого помещения в собственность своего несовершеннолетнего ребенка, родитель (при том, что ранее данный налоговый вычет на основании Налогового кодекса РФ он не получал) лишается возможности воспользоваться им впоследствии, поскольку в этом случае имущественный налоговый вычет дает налоговую выгоду именно родителю как лицу, обязанному платить налог на свои доходы. Повторное получение имущественного налогового вычета исключается, если родитель, понесший расходы на приобретение жилого помещения в собственность своего ребенка, уже воспользовался правом на данный налоговый вычет в связи с приобретением жилого помещения как в свою собственность, так и в собственность другого своего ребенка. Это предписание, не позволяющее применять имущественный налоговый вычет при неоднократном приобретении жилья, относится ко всем налогоплательщикам, которые самостоятельно решают, когда им использовать право на вычет, что, принимая во внимание его льготный характер, нельзя считать нарушением конституционных прав налогоплательщика.
Постановление от 27 марта 2012 года N 7-П по делу о проверке конституционности положений части второй статьи 29 Закона Российской Федерации "О милиции" и пункта 1 части 3 статьи 43 Федерального закона "О полиции" в связи с запросом Железнодорожного районного суда города Пензы (Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 15. Ст. 1809)
Правовые категории в Постановлении: социальное государство, равенство перед законом. Заявители: Железнодорожный районный суд города Пензы (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: положения части второй статьи 29 Закона РФ "О милиции", согласно которой в случае гибели сотрудника милиции в связи с осуществлением служебной деятельности либо его смерти до истечения одного года после увольнения со службы вследствие ранения (контузии), заболевания, полученных в период прохождения службы, семье погибшего (умершего) и его иждивенцам выплачивается единовременное пособие в размере десятилетнего денежного содержания погибшего (умершего) из средств соответствующего бюджета с последующим взысканием этой суммы с виновных лиц; положения пункта 1 части 3 статьи 43 Федерального закона "О полиции", согласно которому в случае гибели (смерти) сотрудника полиции вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей, либо вследствие заболевания, полученного в период прохождения службы в полиции, членам его семьи и лицам, находившимся на его иждивении, выплачивается единовременное пособие в размере, равном 120-кратному размеру оклада денежного содержания сотрудника полиции, установленного на день выплаты пособия, в равных долях. Позиция заявителей: оспариваемые положения не позволяют членам семьи сотрудника милиции (полиции), погибшего (умершего) вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей, а также лицам, находившимся на его иждивении, получать возмещение вреда в размере той доли заработка погибшего, которая приходилась на каждого из них при его жизни, чем ставят их в худшее положение по сравнению с лицами, понесшими ущерб в результате смерти кормильца, которым возмещение вреда производится по правилам Гражданского кодекса РФ, и тем самым противоречат Конституции РФ, ее статьям 19, 39 (части 1 и 2), 46 (часть 1) и 55. Итоговый вывод решения: не противоречат Конституции РФ положения части второй статьи 29 Закона РФ "О милиции" и пункта 1 части 3 статьи 43 Федерального закона "О полиции" (в редакции, действовавшей до 1 января 2012 года), поскольку они по своему конституционно-правовому смыслу в системе действовавшего до 1 января 2012 года правового регулирования не препятствовали предоставлению членам семьи сотрудника милиции (полиции), погибшего (умершего) вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей, и лицам, находившимся на его иждивении, ежемесячной выплаты в возмещение вреда, причиненного смертью кормильца, которая в совокупности с другими выплатами обеспечивала бы им получение по крайней мере доли заработка (денежного довольствия), приходившейся на каждого из них при жизни сотрудника милиции (полиции). Мотивы решения. Лица, несущие службу в органах внутренних дел Российской Федерации, выполняют конституционно значимые функции, чем обусловливается их правовой статус, а также содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним. Необходимость выполнения сотрудниками органов внутренних дел поставленных задач в условиях, сопряженных со значительным риском для жизни и здоровья, - в силу статей 1 (часть 1), 2, 7, 37 (части 1 и 3), 39 (части 1 и 2), 41 (часть 1), 45 (часть 1), 59 и 71 (пункты "в", "м") Конституции РФ - влечет обязанность государства гарантировать им материальное обеспечение и компенсации в случае причинения вреда жизни или здоровью при прохождении службы (см.: Постановление от 26 декабря 2002 года N 17-П). Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что часть четвертая статьи 29 Закона РФ "О милиции", предусматривавшая для сотрудников милиции денежную компенсацию в размере, превышающем сумму назначенной пенсии по указанным в данной статье основаниям, по своему буквальному смыслу представляет собой установленную данным специальным законом дополнительную социальную гарантию, которая, соответственно, находится за рамками гражданско-правовых обязательств, вытекающих из причинения вреда; следовательно, указанная денежная компенсация подлежит выплате ежемесячно при наличии лишь факта наступления вреда при исполнении сотрудником милиции служебных обязанностей (увечья или иного повреждения здоровья) при отсутствии вины государственных органов или их должностных лиц в причинении этого вреда. В соответствии с частью второй статьи 29 Закона РФ "О милиции" и пунктом 1 части 3 статьи 43 Федерального закона "О полиции" (в редакции, действовавшей до 1 января 2012 года) членам семьи сотрудника милиции (полиции), погибшего (умершего) вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей, выплачивалось единовременное пособие в размере десятилетнего денежного содержания (120-кратного размера оклада денежного содержания) погибшего (умершего) сотрудника милиции (полиции), а в соответствии с пунктом 2 статьи 5 Федерального закона от 28 марта 1998 года N 52-ФЗ "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы" (в редакции, действовавшей до 1 января 2012 года) - страховая сумма в размере 25 окладов месячного денежного содержания погибшего (умершего) сотрудника милиции (полиции) каждому выгодоприобретателю. Что касается ежемесячной денежной компенсации, которую в порядке возмещения вреда в случае причинения исключающих возможность дальнейшего прохождения службы и повлекших стойкую утрату трудоспособности увечья или иного повреждения здоровья в связи с осуществлением служебных обязанностей на основании части четвертой статьи 29 Закона РФ "О милиции" получал сотрудник милиции, а на основании части 6 статьи 43 Федерального закона "О полиции" получает сотрудник полиции, то ее предоставление членам семьи погибшего (умершего) сотрудника милиции (полиции) и лицам, находившимся на его иждивении, не предусматривалось. Соответственно, не исключаются случаи, когда причитающиеся им выплаты, включая единовременное пособие, страховые суммы, а также пенсии, назначаемые по нормам Закона РФ от 12 февраля 1993 года N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей", и другие периодические выплаты не компенсируют в полном объеме материальные потери, обусловленные смертью кормильца. Таким образом, в системе действовавшего до 1 января 2012 года правового регулирования не может быть обоснован отказ в предоставлении членам семьи сотрудника милиции (полиции), погибшего (умершего) вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей, а также лицам, находившимся на его иждивении, ежемесячной выплаты в возмещение вреда, причиненного смертью кормильца, которая в совокупности с другими выплатами обеспечивала бы им получение по крайней мере доли заработка (денежного довольствия), приходившейся на каждого из них при жизни сотрудника милиции (полиции).
Постановление от 27 марта 2012 года N 8-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 23 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина И. Д. Ушакова (Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 15. Ст. 1810)
Правовые категории в Постановлении: верховенство прав и свобод человека и гражданина. Заявители: гражданин И. Д. Ушаков (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: положения пункта 1 статьи 23 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", в соответствии с которым международный договор или часть договора до его вступления в силу могут применяться Российской Федерацией временно, если это предусмотрено в договоре или если об этом была достигнута договоренность со сторонами, подписавшими договор. Позиция заявителей: оспариваемые положения допускают временное применение международных договоров Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, до их вступления в силу без официального опубликования для всеобщего сведения, что не позволяет заинтересованным лицам своевременно ознакомиться с ними, предвидеть последствия их применения, с тем чтобы соотнести свое поведение с содержащимися в них правилами, таким образом, указанные выше положения противоречат Конституции РФ, ее статьям 2, 15 (часть 3) и 29 (часть 4). Итоговый вывод решения: не противоречат Конституции РФ положения пункта 1 статьи 23 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего нормативного регулирования указанные положения не предполагают возможности временного применения в Российской Федерации международного договора (или части международного договора) Российской Федерации, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающего при этом иные правила, чем предусмотренные законом, без его официального опубликования. Мотивы решения. Права и свободы человека и гражданина являются важнейшей ценностью подлинно демократического общества и обязывают Российскую Федерацию обеспечить их всеобщее и эффективное признание и осуществление согласно принятым ею на себя международным обязательствам и в соответствии с Конституцией РФ на основе имеющего универсальное значение в отношениях государства и индивида общепризнанного принципа правовой определенности, нашедшего отражение в Конституции РФ, в том числе в ее статье 15 (часть 3), согласно которой любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Конституционная обязанность Российской Федерации рассматривать заключенные ею международные договоры в качестве составной части своей правовой системы (статья 15, часть 4, Конституции РФ) применительно к международным договорам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающим при этом иные правила, чем предусмотренные законом, в силу статьи 15 (часть 3) Конституции РФ с необходимостью предполагает их официальное опубликование для всеобщего сведения, - в противном случае стремление государства любой ценой соблюсти обязательства в отношениях с другими государствами может приводить к нарушению прав и свобод человека и гражданина. Требование обнародования нормативного правового акта от имени государства компетентным органом публичной власти обусловлено общепризнанным принципом правовой определенности, на основе которого устанавливаются отношения государства и индивида, и означает всеобщее оповещение о том, что данный нормативный правовой акт принят и подлежит действию в изложенном аутентичном содержании. Только в этом случае на лиц, подпадающих под его действие, распространяется общеправовая презумпция, в силу которой незнание закона не освобождает от ответственности за его нарушение. В соответствии с Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации" международный договор подлежит выполнению Российской Федерацией с момента вступления его в силу для Российской Федерации (пункт 3 статьи 31), что применительно к международным договорам, предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина, требует их ратификации в установленном порядке (подпункт "б" пункта 1 статьи 15). После завершения процедуры ратификации международные договоры Российской Федерации, в том числе те из них, предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина, вступают в силу для Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные в договоре или согласованные между договаривающимися сторонами (пункт 1 статьи 24 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" и пункт 1 статьи 24 Венской конвенции о праве международных договоров), и подлежат официальному опубликованию. Таким образом, вступившие в силу международные договоры Российской Федерации, в том числе затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, без официального опубликования в установленном порядке не могут считаться удовлетворяющими принципам правового государства, юридического равенства и правовой определенности как необходимым конституционным критериям защиты прав и свобод человека и гражданина на территории Российской Федерации. Пункт 1 статьи 23 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" предусматривает, что международный договор или часть договора до его вступления в силу могут применяться Российской Федерацией временно, если это предусмотрено в договоре или если об этом была достигнута договоренность со сторонами, подписавшими договор. С точки зрения требований статьи 15 (часть 4) Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 2, 17 (часть 1) и 19 (часть 1) временно применяемые международные договоры Российской Федерации по своим юридическим последствиям, влиянию на права, свободы и обязанности человека и гражданина в Российской Федерации, по сути, приравниваются к вступившим в силу международным договорам, ратифицированным и соответствующим образом официально опубликованным в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. Следовательно, временно применяемые международные договоры подлежат опубликованию (обнародованию) в официальном порядке, как и международные договоры, вступившие в силу, хотя Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" не содержит подобного требования. Размещение текста Соглашения, примененного в отношении заявителя по настоящему делу, на официальном интернет-сайте Комиссии таможенного союза, предназначенном согласно пункту 6 решения Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества (высшего органа таможенного союза) от 27 ноября 2009 года N 15 "О вопросах организации деятельности Комиссии таможенного союза" для официального опубликования решений и материалов органов таможенного союза, а также указание на необходимость применения этого Соглашения таможенными органами с 1 июля 2010 года в письме Федеральной таможенной службы от 29 июня 2010 года N 01-11/31847 "О неприменении отдельных норм Таможенного кодекса Российской Федерации от 28 мая 2003 года N 61-ФЗ" (пункт 180), опубликованном 1 июля 2010 года в "Российской газете" N 142 (утратило силу на основании Приказа Федеральной таможенной службы от 29 декабря 2010 года N 2652), хотя и направлены на информирование заинтересованных лиц о заключении данного международного договора Российской Федерации, однако не могут компенсировать отсутствие надлежащего официального опубликования его текста. Особое мнение выразили судьи Г. А. Гаджиев, Г. А. Жилин.
Постановление от 30 марта 2012 года N 9-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования "Звениговский муниципальный район" Республики Марий Эл (Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 15. Ст. 1811)
Правовые категории в Постановлении: право собственности, самостоятельность местного самоуправления. Заявители: Администрация муниципального образования "Звениговский муниципальный район" Республики Марий Эл (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: положения части второй статьи 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", согласно которой собственники жилищного фонда или уполномоченные ими органы, а также предприятия, за которыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, и учреждения, в оперативное управление которых передан жилищный фонд, с согласия собственников вправе принимать решения о приватизации служебных жилых помещений и находящегося в сельской местности жилищного фонда стационарных учреждений социальной защиты населения. Позиция заявителей: оспариваемые положения - в нарушение конституционных принципов равенства и верховенства закона, а также конституционного запрета на ограничение прав местного самоуправления по самостоятельному управлению муниципальной собственностью - не позволяют органу местного самоуправления как представителю муниципального образования - собственника муниципального жилищного фонда при отсутствии специального нормативного правового акта субъекта Российской Федерации принимать решения о приватизации принадлежащих ему служебных жилых помещений в форме муниципального нормативного правового акта и тем самым не соответствуют статьям 8 (часть 2), 19 (часть 1), 35 (части 1 и 2) и 133 Конституции РФ. Итоговый вывод решения: не противоречит Конституции РФ положение части второй статьи 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", поскольку не предполагает издание субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих право собственника муниципального жилищного фонда принимать решения о приватизации входящих в него служебных жилых помещений, в том числе устанавливающих основания и условия ее осуществления, и не препятствует собственнику муниципального жилищного фонда при реализации данного права по основаниям, на условиях и в порядке, установленных федеральным законодательством, издавать нормативные правовые акты, касающиеся принятия решений о приватизации отдельных служебных жилых помещений, при том что такие решения принимаются в порядке исключения и позволяют сохранять массив служебных жилых помещений в объеме, соответствующем их целевому предназначению. Мотивы решения. Жилищный кодекс РФ относит к числу жилых помещений специализированного жилищного фонда (специализированным жилым помещениям) служебные жилые помещения (пункт 1 части 1 статьи 92), которые имеют специальное назначение: в частности, служебные жилые помещения муниципального жилищного фонда предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом местного самоуправления, муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы либо в связи с избранием на выборные должности в органы местного самоуправления (статья 93). Конституция РФ, закрепляя признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности в Российской Федерации, гарантируя местное самоуправление как институт, относящийся к основам конституционного строя, признавая право населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления и его имущественную самостоятельность (статья 8, часть 2; статья 12; статья 130, часть 1; статья 132, часть 1), выражает, по сути, общепризнанные принципы неприкосновенности и свободы собственности, свободы договора и равенства всех собственников как участников гражданского оборота, из которых проистекает свобода владения, пользования и распоряжения имуществом, включая возможность отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом (см.: Постановления от 6 июня 2000 года N 9-П, от 22 ноября 2000 года N 14-П, от 10 апреля 2003 года N 5-П и от 20 декабря 2010 года N 22-П). Одним из способов отчуждения жилых помещений муниципального жилищного фонда может выступать приватизация. Законодательство о приватизации относится к ведению Российской Федерации, что, в частности, вытекает из статьи 71 (пункт "ж") Конституции РФ. Поскольку в рамках правового регулирования отношений собственности право собственности в силу Конституции РФ (статья 71, пункт "в"; статья 55, часть 3) может быть ограничено федеральным законодателем в установленных ею целях, то есть с учетом основных конституционных ценностей (см.: Постановление от 31 мая 2005 года N 6-П), соответственно, федеральным законом может быть ограничено и право граждан на получение жилых помещений в собственность в процессе приватизации. Вместе с тем не является безусловным и не подлежащим ограничению и право собственника принять решение о приватизации жилых помещений муниципального жилищного фонда, прежде всего служебных жилых помещений, - не только право частной собственности, но и право собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований может быть ограничено федеральным законом, если такое ограничение является соразмерным конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится (см.: Постановление от 22 ноября 2000 года N 14-П). Основные принципы приватизации муниципального жилищного фонда, в том числе входящих в него служебных жилых помещений, а также права граждан на получение в собственность жилых помещений в порядке приватизации определены в Законе РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", согласно статье 2 которого граждане Российской Федерации, занимающие жилые помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде на условиях социального найма, могут приобрести эти помещения в собственность на условиях, предусмотренных данным Законом, иными нормативными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Учитывая особое назначение служебных жилых помещений, статья 4 названного Закона, в которую неоднократно вносились изменения, в том числе после принятия Жилищного кодекса РФ, содержит в качестве общего правила запрет на отчуждение служебных жилых помещений путем приватизации (часть первая), но одновременно закрепляет правомочие собственников жилищного фонда или уполномоченных ими органов принимать решения о приватизации служебных жилых помещений (часть вторая), что корреспондирует с предписаниями Гражданского кодекса РФ о возможности передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (часть первая статьи 217). Приватизация служебных жилых помещений представляет собой отчуждение собственности публично-правового образования в пользу граждан и тем самым - реализацию собственником права распоряжаться принадлежащим ему имуществом (статья 35, часть 2, Конституции РФ). Соответственно, понуждение собственника жилищного фонда к отчуждению входящих в него служебных жилых помещений в собственность граждан путем установления оснований и условий приватизации является ограничением прав собственности, которое - в силу статьи 55 (часть 3) Конституции РФ - может вводиться только федеральным законом. Федеральный законодатель, исходя из возможности изменения потребностей публично-правовых образований в служебных жилых помещениях с учетом заинтересованности проживающих в них граждан в приватизации этих помещений и преследуя цель соблюдения необходимого баланса прав граждан и муниципальных образований как собственников жилищного фонда, предоставил частью второй статьи 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" собственникам право принимать решения о приватизации служебных жилых помещений, исключая их тем самым из специализированного жилищного фонда на основании решения органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом. Такие решения являются исключением из общего правила, установленного частью первой той же статьи, и не могут предполагать систематического и обязательного отчуждения жилых помещений специализированного жилищного фонда в собственность граждан. Следовательно, положение части второй статьи 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", регулирующее вопрос о принятии решений относительно приватизации муниципальных служебных жилых помещений их собственником, в системе действующего правового регулирования не предполагает установления ни законами субъектов Российской Федерации, ни муниципальными правовыми актами обязанности муниципального образования отчуждать в порядке приватизации в пользу нанимателей служебные жилые помещения, относящиеся к специализированному жилищному фонду, и вместе с тем (при отсутствии потребности в конкретном служебном жилом помещении) не лишает его как собственника муниципального имущества права распоряжаться им по своему усмотрению. При этом предоставление муниципальному образованию возможности отчуждать в случае необходимости жилые помещения специализированного жилищного фонда в собственность граждан не влечет за собой его обязанности принимать решения о приватизации конкретных жилых помещений и не приводит к возникновению у нанимателей этих жилых помещений права требовать их передачи в собственность, а следовательно, необходимость в регулировании муниципальными правовыми актами прав нанимателей служебных жилых помещений отсутствует. Учитывая необходимость соблюдения интересов населения муниципального образования, нуждающегося в получении услуг специалистов, занятых в социально значимых сферах деятельности, а также граждан, заинтересованных в приватизации служебных жилых помещений, и собственников (владельцев) соответствующего жилищного фонда, пределы установления условий и порядка приватизации специализированных жилых помещений муниципального жилищного фонда должны соответствовать цели местного самоуправления, которая, как указывал Конституционный Суд РФ, состоит в удовлетворении основных жизненных потребностей населения муниципальных образований как субъекта права на самостоятельное осуществление местного самоуправления (см.: Постановление от 2 апреля 2002 года N 7-П). Поскольку для достижения этой цели необходимо стимулирование граждан определенных профессий к осуществлению длительной трудовой деятельности в конкретном муниципальном образовании, органы местного самоуправления не могут быть лишены права устанавливать порядок и условия приватизации служебных жилых помещений (в том числе в отношении неопределенного круга лиц). При этом они должны исходить и из необходимости сохранения в муниципальном жилищном фонде определенного массива служебных жилых помещений, что предполагает возможность приватизации только части из них, а значит, требует определения критериев, на основании которых приватизация должна осуществляться в каждом конкретном случае, например установления определенных сроков проживания и трудовой деятельности в муниципальном образовании, по прошествии которых граждане - наниматели служебных жилых помещений могли бы рассчитывать на предоставление им преимущественного права на получение в собственность жилого помещения из специализированного жилищного фонда, если его собственником будет принято решение о приватизации входящих в него служебных жилых помещений. Особое мнение выразили судьи Г. А. Жилин, С. М. Казанцев.
Материал подготовлен В. Долгополовой
------------------------------------------------------------------
Название документа