Актуальные направления развития гражданского законодательства о некоммерческих организациях
(Сойфер Т. В.) ("Российская юстиция", 2014, N 3) Текст документаАКТУАЛЬНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЯХ
Т. В. СОЙФЕР
Сойфер Т. В., доктор юридических наук, доцент кафедры гражданского и семейного права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА).
В статье анализируются некоторые ожидаемые новеллы в регламентации правового статуса некоммерческих юридических лиц, оценивается их эффективность и определяются возможные направления развития гражданского законодательства о некоммерческих организациях.
Ключевые слова: некоммерческие организации, юридические лица, субъекты гражданского права.
The article analyzes some expected novellas in regulation of the legal status of non-commercial entities, to assesses their effectiveness and identifies possible directions of development of civil legislation on non-commercial organizations.
Key words: non-commercial organizations, legal entities, subjects of the civil law.
В процессе реформирования гражданского законодательства институт юридических лиц подвергнется существенной корректировке, в том числе ожидаются значительные изменения в регламентации статуса некоммерческих организаций. Пересмотр норм о юридических лицах в целом был продиктован необходимостью упрощения и унификации правового регулирования; устранения множественности действующих законов и их взаимных противоречий; повышения роли ГК РФ в регулировании статуса юридических лиц. Кроме того, законодательные изменения во многом предопределены тем, что коммерческие и некоммерческие организации "демонстрируют слишком много злоупотреблений и махинаций и слишком мало экономической и социальной эффективности" <1>. -------------------------------- <1> Суханов Е. А. О Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации // Вестник гражданского права. 2010. N 4. С. 5.
Анализ положений Концепции развития гражданского законодательства РФ <2> и проекта федерального закона N 47538-6/2 <3>, предполагающего внесение изменений в гл. 4 ГК РФ, свидетельствует, что первая из поставленных задач будет решена и роль ГК РФ в регламентации статуса некоммерческих организаций возрастет. Однако то, что нормативные новеллы позволят повысить их экономическую и социальную эффективность, вызывает серьезные сомнения. -------------------------------- <2> Вестник ВАС РФ. 2009. N 11. <3> СПС "КонсультантПлюс".
Прежде всего, планируется существенное сокращение количества организационно-правовых форм некоммерческих организаций, которые в настоящее время могут предусматриваться федеральными законами, и установление исчерпывающего перечня таких форм в ГК РФ. Концепция развития гражданского законодательства, предполагающая систематизацию юридических лиц посредством их разграничения на корпоративные и унитарные, указывает пять возможных форм для некоммерческих организаций: потребительский кооператив, общественная организация, объединение лиц (для организаций корпоративного типа), а также фонд и учреждение (для юридических лиц унитарного характера). По сути, предлагается сохранить лишь те формы, которые в настоящий момент закреплены в ГК РФ. При этом определяется, что иными федеральными законами могут предусматриваться отдельные виды и разновидности некоммерческих организаций, существующих исключительно в названных формах, а также устанавливаться цели их создания и специфика осуществления ими деятельности. Что касается норм о порядке создания, принципах управления и формирования имущества организации, положений об ответственности организации и их членов (участников), то они должны быть закреплены в ГК РФ и будут являться общими для всех видов некоммерческих организаций, созданных в одной форме. Положительной оценке такого подхода препятствуют по меньшей мере два обстоятельства. Во-первых, в основу деления юридических лиц на корпоративные и унитарные заложен критерий членства. Соответственно, некоммерческими корпоративными организациями признаются юридические лица, учредители (участники) которых приобретают право на участие в управлении их деятельностью (право членства). Однако сущность и особенности содержания этого права в науке имеют спорный характер <4>, а применительно к некоммерческим организациям в достаточной степени не исследовались. -------------------------------- <4> См., подробнее: Шиткина И. С. Парадигма и парадоксы корпоративного права // Предпринимательское право. 2010. N 1. С. 4 - 12.
О том, что четкого понимания природы данного права и специфики его реализации в рамках некоммерческих организаций нет и у разработчиков Концепции развития гражданского законодательства РФ, свидетельствует следующий факт. Изначально в Концепции обосновывалась необходимость признания религиозных организаций разновидностью организаций общественных, то есть констатировалась их корпоративная природа. Но в дальнейшем в процессе подготовки на ее основе законопроекта эта позиция была изменена на противоположную, вследствие чего религиозные организации были отнесены к категории унитарных. Во-вторых, отсутствует достаточное обоснование для выделения именно указанных организационно-правовых форм некоммерческих организаций, что также нашло проявление при разработке законопроекта. Изначально он допускал шесть возможных форм: потребительские кооперативы, общественные организации, ассоциации и союзы, фонды, учреждения и религиозные организации. При подготовке законопроекта ко второму чтению их круг был расширен и, помимо указанных, включает такие формы, как: товарищества собственников недвижимости, казачьи общества, общины коренных малочисленных народов, автономные некоммерческие организации, публично-правовые компании. При этом положения, содержащиеся в посвященных им статьях проекта, дублируют друг друга и не всегда позволяют четко отграничить одну предлагаемую форму от другой, ибо не закрепляют их существенных структурных и иных особенностей. Многие из положений имеют отсылочный характер и предполагают возможность введения федеральными законами особых видов и разновидностей некоммерческих организаций, созданных в предусмотренных ГК РФ формах. В результате нормы ГК РФ о соответствующих формах некоммерческих организаций применительно к их отдельным видам будут неизбежно конкретизироваться и развиваться на уровне специальных законов. Эта ситуация от ныне существующей будет отличаться лишь появлением не новых форм, а новых видов некоммерческих организаций, имеющих специфику в гражданско-правовом статусе. В таких условиях логичным и достаточным было бы установление для некоммерческих организаций всего двух возможных организационно-правовых форм: одной для корпоративных юридических лиц, другой - для унитарных. К примеру, как это имеет место в Голландии, где неправительственные некоммерческие организации, деятельность которых оценивается как одна из самых эффективных, могут создаваться только в формах общества и фонда, или во Франции и Польше, законодательство которых также предусматривает для них лишь две возможные формы - ассоциация (объединение) и фонд. Кроме того, основой для формирования обновленных норм, определяющих условия и рамки участия некоммерческих организаций в гражданском обороте, явилось сложившееся в цивилистической доктрине единодушное мнение, что из-за отсутствия четких пределов, ограничивающих предпринимательскую деятельность некоммерческих организаций, многие из них изначально ориентируются на извлечение прибыли, прикрываясь декларативными заявлениями о реализации общественно полезных целей, и фактически превращаются в организации коммерческие. Подобная ситуация обычно оценивается как приводящая к нарушению принципа равенства участников гражданских правоотношений <5>, поскольку к некоммерческим организациям не предъявляются повышенные требования, применяемые к профессиональным предпринимателям (необходимость формирования уставного капитала, заключение публичных договоров и пр.). Как следствие, в литературе предлагаются различные варианты более жестких ограничений на осуществление некоммерческими организациями предпринимательской деятельности <6>. Однако необходимо отметить, что согласно статистическим данным предпринимательская деятельность осуществляется относительно небольшим количеством некоммерческих организаций и в весьма ограниченном объеме, причем доходы от нее составляют лишь от 7 до 15% в общем объеме поступлений и имеют тенденцию к снижению <7>. -------------------------------- <5> См., например: Гутников О. В. Оптимизация видов юридических лиц в соответствии с потребностями гражданского оборота // Журнал российского права. 2011. N 1. С. 55. <6> См., например: Серова О. А. Классификационные критерии деления юридических лиц по цели деятельности // Юридический мир. 2010. N 4. С. 23. <7> См.: Данные социологических исследований о состоянии третьего сектора в России (URL: http://www. ecom-info. spb. ru/news/index. php? id=975).
В настоящее время некоммерческие организации способны осуществлять предпринимательскую деятельность постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям (п. 3 ст. 50 ГК РФ). Однако однозначно определить, какая цель деятельности для некоммерческой организации является основной, а какая не основной, затруднительно, ибо достаточные критерии, позволяющие провести между ними границу, отсутствуют. Как следствие, возникают многочисленные судебные споры. В дальнейшем планируется закрепить норму, согласно которой для материального обеспечения основной (уставной) деятельности некоммерческие организации могут осуществлять иную, приносящую им доходы деятельность, виды которой определены в их уставах и соответствуют целям их создания и их основной деятельности. Тем самым термин "предпринимательская деятельность" будет заменен словосочетанием "деятельность, приносящая доходы", что, видимо, призвано подчеркнуть ее эпизодичность и некоммерческий характер осуществляющего ее субъекта. Кроме того, возможным будет ведение только тех видов приносящей доход деятельности, которые прямо, исчерпывающим образом предусмотрены в уставе организации. Подобное ограничение не решит проблемы критерия соответствия или несоответствия этой деятельности целям создания некоммерческой организации. Более того, споры, связанные с оценкой той или иной доходной деятельности на предмет ее правомерности, станут неизбежными уже на стадии возникновения некоммерческого юридического лица. Расширение круга оснований для отказа в регистрации юридического лица, предусматриваемое законопроектом, предполагает, что проверка соответствия видов деятельности, планируемых к осуществлению и перечисленных в уставе, целям создания некоммерческой организации будет производиться на стадии ее государственной регистрации. Отказ в регистрации, естественно, может обжаловаться в судебном порядке. Кроме того, предусмотреть в уставе некоммерческой организации виды приносящей доход деятельности с такой степенью конкретизации, какая бы заведомо исключила спорные ситуации в процессе ее осуществления, вряд ли возможно. Также планируется обязать некоммерческую организацию, устав которой допускает ведение доходной деятельности, формировать обособленное имущество в размере не менее минимального уставного капитала, предусмотренного для обществ с ограниченной ответственностью. Необходимо отметить, что эти новые нормы разрабатывались исходя из весьма распространенной, но не имеющей под собой достаточных оснований позиции, согласно которой свои основные цели некоммерческие организации реализуют за рамками гражданско-правового регулирования, а права юридического лица им необходимы исключительно для участия в имущественном обороте. Соответственно, при определении статуса некоммерческих организаций как юридических лиц характер их общественных, публичных функций учитываться не должен. В зарубежных странах, напротив, признается взаимосвязь гражданско-правового статуса некоммерческой организации и характера ее общественно полезных целей, а также используемых для их достижения методов. Это оказывает влияние на законодательные подходы к определению правового положения юридических лиц, имеющих иные цели, нежели извлечение прибыли. К примеру, минимальные стандарты, которые европейским странам целесообразно учитывать при формировании нормативных предписаний, касающихся некоммерческих организаций и порядка осуществления ими своей деятельности в политике и практике, содержатся в Рекомендации CM/Rec(2007)14 о правовом статусе неправительственных организаций в Европе, принятой Кабинетом Министров государств - членов Совета Европы 10 октября 2007 г. <8>. Этот документ содержит ряд весьма интересных положений, отсутствующих или ограниченно применяющихся в российском законодательстве. В частности, им предусматривается, что неправительственные некоммерческие организации, являющиеся юридическими лицами, должны иметь ту же правоспособность, какой обладают и прочие юридические лица. Они должны иметь возможность свободно формулировать и осуществлять свои задачи при условии их законности; свободно заниматься любой хозяйственной, экономической или коммерческой деятельностью, направленной на поддержку некоммерческой части своей работы. Любое физическое и юридическое лицо, как и их группа, должны иметь возможность свободно создавать неправительственную организацию. При этом организацию, основанную на принципе членства, вправе учреждать два и более лица. Установление условия о большем числе учредителей допустимо, но оно не должно препятствовать учреждению организации. Требование о представлении подтверждения наличия финансовых средств, необходимых для реализации ее задач, может предъявляться только к организации, не основанной на членстве. Лишиться гражданской правосубъектности некоммерческая организация может в случае банкротства, продолжительного бездействия или нарушений только в соответствии с сознательным решением ее членов либо, если организация не основывается на принципах членства, ее руководства. Кроме того, организация должна обладать полной самостоятельностью в вопросах определения своей внутренней структуры и порядка деятельности органов управления, она лишь обязана обеспечивать, чтобы формируемые органы управления и процедура принятия ими решений соответствовали положениям устава. -------------------------------- <8> URL: http://ru. ngocongress-vilnius. lt/clientzone/CMRec2007_14_russian. pdf.
Данные рекомендации, являющиеся результатом обобщения позитивного опыта деятельности неправительственных организаций в различных странах и имеющие направленность на обеспечение необходимой для них самостоятельности и независимости, могли бы служить ориентиром и для отечественного законодателя, ибо предлагаемые им варианты регламентации гражданско-правового статуса некоммерческих организаций мировым стандартам пока не соответствуют.
Список использованной литературы
1. Гутников О. В. Оптимизация видов юридических лиц в соответствии с потребностями гражданского оборота // Журнал российского права. 2011. N 1. 2. Серова О. А. Классификационные критерии деления юридических лиц по цели деятельности // Юридический мир. 2010. N 4. 3. Суханов Е. А. О Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации // Вестник гражданского права. 2010. N 4. 4. Шиткина И. С. Парадигма и парадоксы корпоративного права // Предпринимательское право. 2010. N 1.
------------------------------------------------------------------
Название документа