Правовые вопросы поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в торговле
(Андреева Л. В.) ("Российский судья", 2013, N 1) Текст документаПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ПОДДЕРЖКИ СУБЪЕКТОВ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В ТОРГОВЛЕ <*>, <1>
Л. В. АНДРЕЕВА
-------------------------------- <*> Andreeva L. V. Legal issues of support of objects of micro-entrepreneurship in trade. <1> Статья написана в рамках научно-исследовательского проекта "Оптимизация правового обеспечения малого и среднего предпринимательства в системе условий по улучшению ведения предпринимательской деятельности".
Андреева Любовь Васильевна, МГЮА имени О. Е. Кутафина, профессор кафедры предпринимательского права, доктор юридических наук.
Статья посвящена проблемам оказания специальных мер поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в розничной торговле.
Ключевые слова: государственная поддержка, малое и среднее предпринимательство, торговля, федеральное и региональное законодательство.
The article is devoted to the problems of rendering special measures of support of subject of micro - and medium entrepreneurship in retail.
Key words: state support, micro - and medium entrepreneurship, trade, federal and regional legislation.
Поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства <2> является одним из приоритетных направлений государственной социально-экономической политики. Понятие поддержки субъектов МСП содержится в Федеральном законе от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" и определяется как деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и функционирование инфраструктуры поддержки субъектов МСП, направленные на реализацию мероприятий, предусмотренных федеральными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития субъектов МСП и муниципальными программами развития субъектов МСП (п. 5 ст. 3) <3>. -------------------------------- <2> Далее - субъекты МСП. <3> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4006.
Между тем меры поддержки субъектов МСП, осуществляемые органами государственной власти и местного самоуправления, предусмотрены не только в программах их развития, но и в законодательных и иных нормативных правовых актах, регулирующих общественные отношения в отдельных областях предпринимательской деятельности, в частности в торговле. Федеральный закон N 209-ФЗ "О развитии субъектов малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" является основным законодательным актом, определяющим ключевые понятия, категории субъектов МСП, цели и принципы государственной политики, перечень общих мер поддержки, которые могут применяться к субъектам МСП, осуществляющим любые виды деятельности, за исключением предусмотренных ч. 3 ст. 14, и др. Помимо общих мер поддержки в законе предусмотрены меры поддержки, применяемые к субъектам МСП в отдельных областях деятельности - инновационной, промышленного производства, ремесленной и сельскохозяйственной. Специальные меры поддержки субъектов МСП в торговле в данном Законе не предусмотрены. Таким образом, на субъектов МСП, осуществляющих торговую деятельность, распространяются общие меры поддержки, предусмотренные Законом N 209-ФЗ (финансовая, имущественная, информационная, консультационная, в области подготовки, переподготовки кадров и повышения квалификации кадров и др.). Специальные меры поддержки субъектов МСП содержатся в Федеральном законе от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности" <4> и обусловлены их значением и осуществляемыми функциями. Как отмечается в Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2011 - 2015 годы и период до 2020 года, утвержденной Приказом Минпромторга России от 31 марта 2011 г. N 422 <5>, в секторе торговли работает около 42% малых предприятий Российской Федерации, на которых трудятся свыше 3 млн. человек. На торговлю приходится более 60% оборота малых предприятий Российской Федерации. Малый бизнес имеет большое значение для поддержания стабильной социальной ситуации в стране, доля малого бизнеса в общей занятости населения Российской Федерации составила в 2009 г. около 21,7%. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 2 (далее - Закон о торговле). <5> Документ официально не опубликован.
Основной целью государственной политики в области торговли является создание эффективной товаропроводящей системы, соответствующей требованиям инновационного развития экономики России, что предполагает значительное увеличение торговых площадей современных форматов и доли сетевой торговли. Хотя данная тенденция в целом благоприятна для экономики, государства и потребителей, возникает риск чрезмерного сокращения доли малого и среднего бизнеса. Тем не менее международный опыт показывает, что развитие сетей не ведет к исчезновению малого бизнеса, поскольку малые предприятия могут конкурировать за счет более высокой индивидуализации услуг, уникальности предложения и маркетинга. Малые предприятия имеют преимущества по сравнению с крупными компаниями в части деятельности в специализированных рыночных нишах, доступа к локальным географическим рынкам и знания потребностей и специфики локальных рынков. Именно малые и средние торговые предприятия часто первыми начинают продажи новых товаров, производители которых еще не достигли необходимого масштаба для создания широкой дистрибуции и выхода в розничные сети. Таким образом, наличие достаточного количества малых и средних торговых предприятий и их высокое качество стимулируют инновационную активность в стране. Тем не менее для формирования конкурентной среды, обеспечения конкурентоспособности малых и средних предприятий необходимы меры по их поддержке. В Ведомственной целевой программе "Развитие малого и среднего предпринимательства в отраслях промышленности и торговле", утвержденной Приказом Минпромторга России от 15 февраля 2010 г. N 123 <6>, в качестве основных мер содействия развитию малого и среднего предпринимательства в торговле предусмотрено осуществление двух мероприятий - проведение мониторинга реализации и последующей корректировки (при необходимости) основных положений Закона о торговле и методическая поддержка органов государственной власти субъектов Российской Федерации по формированию региональных программ в области развития торговли. Таким образом, в данном документе специальных мер поддержки субъектов МСП не содержится, положения Ведомственной программы направлены в целом на повышение эффективности торговой деятельности в регионах. Закон о торговле не предусматривает разработку и утверждение федеральной программы развития торговли. Программы развития торговли в регионах принимаются соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации. -------------------------------- <6> Документ официально не опубликован.
Основной формой государственной поддержки торговой деятельности, предусмотренной в Законе о торговле, является предоставление не менее чем 60% нестационарных торговых объектов от общего их количества, предусмотренных схемой размещения нестационарных торговых объектов, субъектам МСП, осуществляющим торговую деятельность (ч. 4 ст. 10). В данном случае имеется в виду розничная торговая деятельность. При этом следует отметить, что впервые в Законе предусмотрена обязательная разработка схем размещения нестационарных торговых объектов, и тем самым неупорядоченное размещение ларьков, палаток, киосков в населенных пунктах, препятствующих пешеходному и транспортному движению, не соответствующих установленным нормам и правилам, должно быть прекращено. Схему размещения нестационарных торговых объектов следует рассматривать в качестве документа планирования во взаимосвязи с региональной программой развития торговли, документами территориального, градостроительного планирования и др. Основные положения о разработке и утверждении схемы установлены в Законе о торговле (ст. 10). В соответствии с Законом схемы размещения нестационарных торговых объектов разрабатываются на земельных участках, в зданиях, сооружениях и строениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Порядок размещения и использования нестационарных торговых объектов в стационарном торговом объекте, в ином здании, сооружении, строении или на земельном участке, находящемся в частной собственности, находится в компетенции собственника недвижимости. Вместе с тем механизм использования частной собственности для размещения нестационарных торговых объектов (например, возмещение публично-правовыми образованиями части затрат на аренду земельного участка) законом не предусмотрен. В результате планирование размещения нестационарных торговых объектов только на объектах недвижимости, принадлежащих государству или муниципальным образованиям, может привести к неравномерному расположению торговых объектов розничной торговли и недостижению одной из целей государственной торговой политики - обеспечению территориальной доступности населения к товарам потребительского назначения. Схема размещения нестационарных торговых объектов составляется с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, Правила установления которых утверждены Постановлением Правительства РФ от 24 сентября 2010 г. N 754 <7>. -------------------------------- <7> РГ. 2010. N 5304.
В соответствии с Правилами включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 29 сентября 2010 г. N 772, включение объектов в схему размещения осуществляется органом местного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющими полномочия собственника имущества <8>. Включение объектов в схему осуществляется на основании полученного согласия органа, осуществляющего полномочия собственника. -------------------------------- <8> СЗ РФ. 2010. N 40. Ст. 5097.
Вместе с тем в Правилах содержатся четкие основания для отказа включения объектов в схему размещения нестационарных торговых объектов, которыми являются отсутствие неиспользуемых земельных участков, зданий, строений и сооружений, находящихся в государственной собственности, а также установленные законодательством ограничения в их обороте. Схема размещения, а также вносимые в нее изменения подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также размещению на официальных сайтах органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Однако при практической реализации данных правил возникли некоторые проблемы. Прежде всего определение основных понятий в области торговли, содержащихся в Законе о торговле, в данном случае определение нестационарного торгового объекта, нуждается в совершенствовании. Нестационарный торговый объект является одним из типов торгового объекта наряду со стационарным объектом. Торговый объект определяется в Законе о торговле как здание или часть здания, строение или часть строения, сооружение или часть сооружения, специально оснащенные оборудованием, предназначенным и используемым для выкладки, демонстрации товаров, обслуживания покупателей и проведения денежных расчетов с покупателями при продаже товаров (п. 4 ст. 2). Стационарный торговый объект определяется законом как торговый объект, представляющий собой здание или часть здания, строение или часть строения, прочно связанные фундаментом такого здания, строения с землей и присоединенные к сетям инженерно-технического обеспечения (п. 5 ст. 2). Таким образом, стационарный торговый объект может рассматриваться в качестве объекта капитального строительства. Нестационарным торговым объектом признается торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от присоединения или неприсоединения к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение (п. 6 ст. 2). Указанное определение достаточно общее, современный уровень строительства и применения различных материалов не всегда позволяет сразу однозначно определить тип возведенного строения, поэтому определение нестационарного торгового объекта следует дополнить, указав на то, что перемещение нестационарного торгового объекта возможно без нанесения несоразмерного ущерба его назначению. Следует отметить, что в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации детализируется и дополняется определение нестационарного торгового объекта, предусмотренного Законом о торговле, требованиями одноэтажности временного сооружения или временной конструкции, отсутствием котлована и др. <9>. Права на нестационарные торговые объекты не подлежат государственной регистрации. В Национальном стандарте РФ "Классификация предприятий торговли" ГОСТ Р 51773-2009 нестационарные торговые объекты подразделяются на непередвижные (павильоны, киоски, палатки, торговые автоматы и иные временные торговые объекты) и передвижные (лотки, автомагазины, автофургоны, автолавки, автоцистерны, тележки и иные аналогичные объекты) и даны их определения. -------------------------------- <9> Постановление Администрации города Красноярска от 9 февраля 2010 г. N 55 "Об утверждении Положения о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска" // СПС "КонсультантПлюс".
Необходимо отметить, что недостатком действующего законодательства является отсутствие единой терминологии и согласованности при определении основных торговых понятий, что препятствует однозначному пониманию их правоприменителями. Такая несогласованность основных понятий в области торговли относится к Закону о торговле и Налоговому кодексу РФ (ст. 346.7). В некоторых регионах в схемы размещения нестационарных торговых объектов включаются не только объекты в целях осуществления розничной торговли, но и объекты общественного питания, бытового обслуживания, отдыха и развлечений, что представляется правильным <10>. -------------------------------- <10> Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 5 мая 2010 г. N 554 "О порядке реализации Закона Санкт-Петербурга "О предоставлении земельных участков для размещения временных (некапитальных) объектов потребительского рынка" // СПС "КонсультантПлюс".
Вопрос о порядке разработки и утверждения органом местного самоуправления, определенным в уставе муниципального образования, схемы размещения нестационарных торговых объектов относится к компетенции субъектов Российской Федерации, которые устанавливают уполномоченный орган по разработке схемы размещения нестационарных торговых объектов <11>. -------------------------------- <11> Закон Самарской области от 5 ноября 2010 г. N 76-ГД "О государственном регулировании торговой деятельности на территории Самарской области"; Закон Республики Башкортостан от 14 июля 2010 г. N 296-з "О регулировании торговой деятельности в Республике Башкортостан" // СПС "КонсультантПлюс".
Между тем в Законе о торговле не предусмотрен способ выбора субъекта МСП и заключения с ним договора на размещение нестационарного торгового объекта, включенного в схему. Это повлекло различное решение данного вопроса в регионах. Так, к примеру, решением Совета депутатов городского поселения Люберцы Люберецкого муниципального района Московской области от 10 июня 2010 г. N 75/7 "Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Люберцы" размещение нестационарных торговых объектов осуществляется путем проведения конкурсов в соответствии с утвержденной схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории города Люберцы. Постановлением администрации города Красноярска от 9 февраля 2010 г. N 55 способ выбора победителя на размещение нестационарных торговых объектов не предусмотрен. Во многих регионах размещение временных конструкций производится на основании результатов открытых аукционов, проводимых на право заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов. Такой способ выбора претендента представляется правильным решением, соответствующим требованиям открытости и прозрачности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, позволяющим обеспечить конкурентный отбор субъектов МСП. Открытые аукционы проводятся в Москве, Нижнем Новгороде, Воронеже, Перми и др. <12>. -------------------------------- <12> Постановление Правительства Москвы от 3 февраля 2011 г. N 26-ПП "О размещении нестационарных торговых объектов, расположенных в городе Москве на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности"; решение Воронежской городской Думы от 25 апреля 2012 г. N 790-Ш "Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа города Воронеж"; Постановление Администрации города Нижнего Новгорода от 14 октября 2011 г. N 4345 "Об утверждении Административного регламента администрации города Нижнего Новгорода по исполнению муниципальной услуги "Заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта на территории города Нижнего Новгорода"; Постановление Администрации города Перми от 17 февраля 2012 г. N 61 "Об утверждении Положения об организации и проведении аукциона по продаже права на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта" // СПС "КонсультантПлюс".
Однако порядок, сроки, состав документации, требования к претендентам на заключение договоров в субъектах Российской Федерации различаются. Представляется, что общие положения о торгах как наиболее предпочтительном конкурентном способе выбора победителя необходимо предусмотреть в Законе о торговле. В целях обеспечения единообразия проведения открытых аукционов в регионах Минпромторгу России следует разработать методические рекомендации по данному вопросу. Предоставляемые меры поддержки субъектам МСП все же недостаточны для достижения "шаговой" доступности населения в товарах повседневного спроса. Установленные в Федеральном законе от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" предельные значения средней численности работающих - до 250 человек для средних предприятий, до 100 человек для малых предприятий, до 15 человек для микропредприятий достаточно велики и позволяют осуществлять хозяйственную деятельность в больших объемах. В литературе высказывается предложение об оптимизации данного показателя в сторону снижения <13>. -------------------------------- <13> Семенушкина А. М. Правовые аспекты понятия субъектов малого и среднего предпринимательства // Предпринимательское право. 2009. N 4. С. 18 - 19.
В целях создания оптимальной торговой инфраструктуры, сочетающей различные форматы торговли, целесообразно предусмотреть также меры поддержки субъектов МСП путем предоставления им определенного количества стационарных торговых объектов - небольших магазинов для осуществления розничной торговли. Согласно ГОСТу Р 51303-99, который в данной части является действующим, магазин определяется как специально оборудованное стационарное здание или его часть, предназначенные для продажи товаров и оказания услуг покупателям и обеспеченные торговыми, подсобными, административно-бытовыми помещениями, а также помещениями для приема, хранения и подготовки товаров к продаже. Следует отметить, что аналогичное определение магазина предусмотрено и в Налоговом кодексе РФ (п. 3 ч. 3 ст. 346 (43)). Таким образом, магазин следует рассматривать как имущественный комплекс, предназначенный для осуществления торговой деятельности, что соответствует признакам предприятия, определенным ст. 132 ГК РФ. Классификация предприятий торговли по типам с использованием совокупности критериев (размер площади торгового объекта, ассортимента товаров, форм торгового обслуживания) содержится в Национальном стандарте РФ "Услуги торговли. Классификация предприятий торговли" ГОСТ Р 51773-2009". При этом следует разработать критерий предельного размера площади магазина, предоставляемого субъектам МСП, и условия предоставления. Расширение мер поддержки субъектам МСП в розничной торговле позволит обеспечить население муниципальных образований необходимыми продовольственными товарами и товарами повседневного спроса и повысить конкуренцию между торговыми структурами разных форматов.
------------------------------------------------------------------
Название документа