Современные проблемы приватизации федерального имущества
(Бокарева Л. Г.) ("Имущественные отношения в Российской Федерации", 2013, NN 1, 2) Текст документаСОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИВАТИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА
/"Имущественные отношения в Российской Федерации", 2013, N 1/
Л. Г. БОКАРЕВА
Лилия Георгиевна Бокарева, главный инспектор Счетной палаты Российской Федерации, кандидат экономических наук (г. Москва).
В статье анализируются теоретические и практические проблемы приватизации государственного имущества, изменения в приватизационное законодательство Российской Федерации и регулирование процессов приватизации. Рассматриваются цели и индикаторы государственного прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества в 2011 - 2013 годах, политические и экономические причины приватизации крупных предприятий. Выявляются основные проблемы процесса продажи государственных компаний и государственного финансового контроля за приватизацией.
Ключевые слова: приватизация, федеральное имущество, унитарные предприятия, государственные компании, государственный финансовый контроль за приватизацией.
Actual problems of the privatization of the state property and the state financial control over the privatization L. G. Bokareva
In the article theoretic and practical problems of the privatization of the state property, introduction of amendments to the privatization legislation of the Russian Federation and regulation of processes of privatization are analyzed. The purposes and indicators of the state prognosis plans (programs) of the privatization of the federal property in 2011 - 2013, political and economic reasons for privatization of big enterprises are considered, same primary problems of the process of selling the publicly owned companies and of the state financial control over the privatization are revealed.
Key words: privatization, federal property, the unitary enterprise, publicly owned companies, governmental bodies of the Russian Federation, the state financial control over the privatization.
Летом 2012 года исполняется 20 лет с начала атаки на социальное устройство Российской Федерации путем навязанной обществу и внедренной методом политического государственного кризиса схемы приватизации государственного имущества, ставшей, по сути, ускоренной распродажей производственных активов российской экономики за бесценок. Распространенный лозунг 90-х годов прошлого века "государственное - значит, ничье!" стал аналогом другого известного в российской истории лозунга "грабь награбленное!" и призывал общество к революции. Несмотря на то что приватизация благодаря предвыборным спорам кандидатов в президенты Российской Федерации в начале 2012 года была едва ли не самой популярной темой обсуждения, этот процесс не стал более простым и понятным и заслуживает серьезного и системного исследования. Сложность темы приватизации обусловлена рядом причин. Первая - чрезвычайная политизированность вопросов приватизации, мешающая взвешенному экономическому подходу к их рассмотрению. Приватизация в России с самого начала была задумана и осуществлена как политическая, а не как экономическая задача. Изменение социально-экономического устройства государства со сменой социалистической экономики, управляемой административно-командными методами, на рыночную требовало соответствующего изменения отношений собственности. Окончательно сформулированное выражение цели приватизации нашли в Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2284. Главными целями программы, действующей и сегодня, правда, в значительно урезанном виде, в момент ее принятия были определены: - формирование широкого слоя частных собственников как экономической основы рыночных отношений; - вовлечение в процесс приватизации максимально широких слоев населения путем продажи приватизируемого государственного и муниципального имущества за приватизационные чеки на специализированных чековых аукционах до 1 июля 1994 года и за деньги на аукционах после 1 июля 1994 года. За прошедшие 20 лет оценка роли и места приватизации в системе задач государственного управления практически не изменилась. Приватизация государственного имущества продолжает оставаться политической задачей, к которой оказываются неприменимыми рациональные экономические подходы, расчеты и обоснования. Выступления первых лиц государства в канун президентских выборов 2012 года, в период, когда наиболее ясно и четко формулируются программы и цели государственных деятелей, хорошо это иллюстрируют. Выступая 6 февраля 2012 года на встрече с представителями общественного комитета сторонников, Президент Российской Федерации Д. А. Медведев, отвечая на вопрос депутата Одинцовского района, сказал: "...в том случае, если я буду заниматься этими вопросами, могу Вам сказать, что мы все планы по приватизации доведем до конца, кто бы здесь ни упирался и что бы ни говорил, потому что сделать это нужно даже по идеологическим соображениям, и стесняться здесь нечего" <1>. -------------------------------- <1> Официальный сайт Президента Российской Федерации http://kremlin. ru/news/14453.
Будучи еще премьер-министром, кандидатом в президенты Российской Федерации, В. В. Путин в статье "О наших экономических задачах", опубликованной 30 января 2012 года в газете "Ведомости", утверждает: "...приватизация носит не фискальный, а структурный характер. То есть мы продаем не только для того, чтобы получить дополнительные деньги в бюджет, а в первую очередь для того, чтобы повысить уровень конкуренции в экономике, расчистить поле для частной инициативы". Другой причиной, усложняющей научный анализ экономических проблем приватизации, является отсутствие в течение всего периода приватизации адекватной нормативной базы, достаточно ясно и однозначно регулирующей правила, порядок и процедуры приватизации на разных ее этапах. Несмотря на постоянное многолетнее декларирование требования о соблюдении при приватизации принципа обеспечения выполнения функций и полномочий государства, до сих пор отсутствуют объективные представления об основаниях и критериях отнесения того или иного государственного имущества (имущественных комплексов предприятий) к числу подлежащего приватизации или, наоборот, не подлежащего приватизации, приватизация которого нецелесообразна с точки зрения интересов государства и решаемых в экономике государственных задач. Приватизация российского государственного имущества находится в завершающей стадии. Однако до сих пор не разработаны ни теория функций государства, ни теория приватизации. Отсутствуют научное понимание и глубокое осознание закономерностей, связанных с существованием и функционированием современного государства и экономическим обеспечением выполнения государством своих функций и полномочий. Скорее всего, экономическая наука бесповоротно теряет шанс сделать свои открытия в этом направлении исследований. Российская приватизация останется уделом исторической науки, представители которой с разной степенью беспристрастности будут излагать основные ее этапы, выводя исторические закономерности и аналогии уже тогда, когда ничего нельзя будет изменить. Но пока приватизация российских государственных активов не завершена, остаются вопросы для исследований экономистов. При этом понять российскую приватизацию, не заглянув в ее истоки, невозможно. Качественное изменение приватизационных механизмов явилось причиной политического конституционного кризиса 1992 - 1993 годов, когда противостояние законодательной и исполнительной ветвей власти закончилось прямым вооруженным кровопролитным столкновением 3 - 4 октября 1993 года. Главной причиной противостояния стал порядок приватизации государственного имущества. В соответствии с Законом РСФСР от 3 июля 1991 года N 1529-1 "Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР", принятым Верховным Советом РСФСР, приватизация в Российской Федерации должна была проводиться на основе открытия именных приватизационных счетов (книжек), являющихся государственными свидетельствами о праве их владельцев на долю в безвозмездно распределяемой государственной и муниципальной собственности, а также о праве на использование приватизационного вклада в соответствии с законодательством РСФСР о приватизации. Предполагалась выдача приватизационных книжек (с использованием бланков сберегательных книжек специального образца Сберегательного банка РСФСР), в которых должны были указываться: - фамилия, имя, отчество и местожительство владельца; - сведения о документе, удостоверяющем личность владельца; - место, дата выдачи книжки и сведения о должностном лице, выдавшем книжку; - размер вклада и срок его использования. При этом приватизационные вклады должны были использоваться гражданами РСФСР на всей территории страны для приобретения у государства и местных советов народных депутатов государственных и муниципальных предприятий, долей (паев, акций) в капитале акционерных обществ и товариществ, а также для приобретения других объектов государственной и муниципальной собственности, подлежащих приватизации, в течение трех лет с момента принятия решения о перечислении государством вклада на приватизационный счет гражданина. Законом был предусмотрен переход права использования приватизационного вклада к другим субъектам в порядке наследования или завещания. Таким образом, в соответствии с Законом РСФСР от 3 июля 1991 года N 1529-1 приватизация государственного имущества в Российской Федерации должна была осуществляться через систему именных приватизационных счетов, с которыми никаких сделок, кроме предусмотренных названным Законом, нельзя было совершать. То есть исключался оборот приватизационных счетов (вкладов) за пределами сферы приватизации государственного имущества. В этой ситуации было гарантировано более или менее равномерное и взвешенное распределение национальных богатств России, подлежащих приватизации, между гражданами страны. Дальнейший оборот ценных бумаг (акций создаваемых при приватизации акционерных обществ), хоть и позволял перераспределять собственность, однако медленно и по справедливой (рыночной) цене. В таких условиях крупных частных капиталов за счет продажи по бросовым ценам государственных активов создать было невозможно. Задача мгновенного создания класса крупных собственников оказывалась нерешаемой. Передел социалистического государства в государство с рыночной экономикой при такой регулируемой и контролируемой государством приватизации не выходил за рамки экономической задачи, решение которой могло растянуться на десятилетия. Однако, по мнению сторонников Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина, требовалось быстрое и революционное изменение социального строя. Никакая революция не происходит без кровопролития. Изменение отношений собственности и характера социального строя и в этот раз потребовало кровопролития. Политический кризис 1992 - 1993 годов, вылившийся в расстрел 3 - 4 октября 1993 года здания Верховного Совета РСФСР из танковых орудий и закончившийся гибелью мирных граждан России, - словно зеркальное отражение событий октября 1917 года. Политический кризис подбирался медленно и назревал исподволь. Анализируя нормативные акты того времени, можно отчетливо наблюдать противостояние Президента Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации в вопросах приватизации государственного имущества, попытки в течение 1991 - 1992 годов исправить и подкорректировать положения принятых законов изданиями указов и, на первый взгляд, незаметно, но принципиально изменить при этом общую схему приватизации. Указ Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 года N 341 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий" утвердил Основные положения Программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год, в соответствии с которыми объявлялась обязательная приватизация объектов государственной и муниципальной собственности, в наибольшей степени влияющих на формирование и функционирование рыночной инфраструктуры экономики Российской Федерации, а также предприятий и объектов, недостаточная эффективная деятельность которых сдерживает темпы экономического развития страны и формирование рынка. Общий объем поступления средств от обязательной приватизации в 1992 году был определен в сумме 92 миллиарда рублей. Обязательность приватизации государственных активов требовала либерально снисходительного отношения к цене продаваемого имущества. Основными положениями Программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год было установлено, что определение начальной цены при продаже предприятия по конкурсу (на аукционе) или величины уставного капитала акционерного общества должно было осуществляться только в соответствии с Методическими указаниями по оценке стоимости объектов приватизации, утверждаемыми Государственным комитетом Российской Федерации по управлению государственным имуществом (далее - Госкомимущество России). Надо отметить, что в доступных базах нормативных документов названные Методические указания по оценке стоимости объектов приватизации в настоящее время отсутствуют, о применявшихся тогда подходах к оценке приватизируемого имущества можно судить по планам приватизации. Утверждавшиеся Госкомимуществом России планы приватизации крупнейших предприятий исходили из цены, устанавливаемой на основании остаточной стоимости приватизируемых объектов, несмотря на чрезвычайно высокие темпы инфляции в 1990-х годах. Интересы покупателей государственного имущества тщательно оберегались: цены, по которым они приобретали объекты государственных предприятий, не только были значительно ниже реальной стоимости приватизируемых активов, но и не зависели от капризов инфляции. Указом Президента Российской Федерации от 29 января 1992 года N 66 были утверждены Временные методические указания по оценке стоимости объектов приватизации, в которых был установлен порядок оценки имущества приватизируемых государственных и муниципальных предприятий при определении начальной цены предприятия, величины уставного капитала акционерного общества. В соответствии с этими указаниями определение стоимости основных средств приватизируемого предприятия осуществлялось по остаточной стоимости, рассчитанной путем уменьшения величины их первоначальной (балансовой) стоимости на величину износа, исчисленного по данным бухгалтерского учета на момент оценки исходя из норм амортизации основных средств. При этом для определения начальной цены предприятия при его продаже по конкурсу на аукционе из стоимости имущества предприятия исключались: - средства остатков фондов экономического стимулирования и прибыли, направленные на создание приватизационного фонда предприятия; - кредиты и заемные средства - краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные кредиты, ссуды, не погашенные в срок; - краткосрочные и долгосрочные заемные средства; - расчеты с кредиторами и прочие пассивы баланса в части заемных и временно привлеченных средств. Таким образом, федеральное имущество подлежало продаже по чрезвычайно льготной стоимости, определяемой в порядке, схожем с применяемым в настоящее время расчетом балансовой стоимости чистых активов, при этом уменьшенной на объем приватизационных фондов. С точки зрения экономиста, определение цены продаваемого имущества предприятий на основе балансовой стоимости чистых активов неоправданно, так как, во-первых, при этом оценка объектов недвижимости смешивается с текущими результатами финансово-хозяйственной деятельности предприятий, во-вторых, предусматривается априори приватизация части государственного имущества в пользу кредиторов и заемщиков, закладывая тем самым в приватизационные механизмы возможность осуществлять приватизацию методом скрытого банкротства предприятий в связи с неуплаченными на определенный момент времени долгами. Тема банкротства и масштабов либерализации банкротства государственных предприятий в Российской Федерации заслуживает отдельного рассмотрения. Но нельзя недооценивать роль и значение банкротства как механизма приватизации российских государственных предприятий <2>. -------------------------------- <2> Первый российский закон, определивший условия и порядок объявления предприятия несостоятельным должником и осуществления конкурсного производства, был принят 19 ноября 1992 года - Закон Российской Федерации N 3929-1 "О несостоятельности (банкротстве) предприятий". В соответствии с положениями статьи 1 этого Закона внешним признаком несостоятельности (банкротства) предприятия является приостановление его текущих платежей, если предприятие не обеспечивает или заведомо не способно обеспечить выполнение требований кредиторов в течение трех месяцев со дня наступления сроков их исполнения. Введение таких жестких требований к платежам в условиях нарушения кооперационных связей и длительного хронического недостатка оборотных средств у большинства предприятий создало все предпосылки для широкого использования механизма банкротств в целях передела собственности.
Для определения величины уставного капитала акционерного общества из стоимости имущества предприятия, рассчитанного в указанном выше порядке, дополнительно подлежали исключению статьи пассива баланса в части резерва предстоящих расходов и платежей, собственных источников финансирования капитальных вложений и доходов будущих периодов. Следовательно, изначально при акционировании государственных предприятий закладывалось значительное занижение капитализации создаваемых акционерных обществ, что в дальнейшем не могло не сказаться на уровне цены пакетов акций российских компаний, в том числе крупных, при их продаже. Следует отметить, что практика оценки стоимости государственного имущества на основе балансовой стоимости оказалась чрезвычайно живучей. В 2012 году отмечался еще один грустный 20-летний юбилей - юбилей продажи российской собственности по крайне заниженной цене. До настоящего времени действует статья 11 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", в соответствии с которой размер уставного капитала хозяйственного общества, создаваемого посредством преобразования унитарного предприятия, равен балансовой стоимости подлежащих приватизации активов унитарного предприятия, определенной как сумма стоимости чистых активов унитарного предприятия, исчисленных по данным промежуточного бухгалтерского баланса (подготавливаемого с учетом результатов проведения инвентаризации имущества указанного предприятия на дату составления акта инвентаризации), и стоимости земельных участков за вычетом балансовой стоимости объектов, не подлежащих приватизации, в составе имущественного комплекса унитарного предприятия. Впоследствии многократное (порой на порядки) занижение капитализации предприятий в процессе их акционирования при определении объема эмиссии акций на основе балансовой стоимости чистых активов невозможно компенсировать при продаже пакетов акций образованных акционерных обществ. Отсутствие нормально функционирующего фондового рынка в Российской Федерации, а также отсутствие котировок акций абсолютного большинства российских компаний в условиях низкого уровня инвестиций в экономику не оставляют шансов для компенсирующего повышения капитализации и гарантируют крайне заниженную оценку стоимости российских активов. Вернемся в начало 1990-х годов. Ввести процесс приватизации в цивилизованное, регулируемое нормативными правовыми актами русло пытался Верховный Совет Российской Федерации, утверждая своим Постановлением от 11 июня 1992 года N 2980-1 Государственную программу приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год. Эта Программа в числе главных целей приватизации в 1992 году определяла формирование слоя частных собственников, однако с одновременным созданием социально ориентированной рыночной экономики, социальной защитой населения и развитием объектов социальной инфраструктуры за счет средств, поступивших от приватизации. Также ставилась цель путем приватизации предприятий повысить эффективность их деятельности. При этом обязательной приватизации подлежали объекты и предприятия, определяющие формирование и функционирование рыночной инфраструктуры экономики Российской Федерации (предприятия оптовой и розничной торговли, строительства, пищевой и легкой промышленности, сельскохозяйственные предприятия (кроме совхозов), а также убыточные, законсервированные и недостроенные объекты, для которых истекли нормативные сроки строительства). С точки зрения экономики государства, это был беспроигрышный подход, создававший материальную базу для развития мелкого предпринимательства в сферах, максимально приближенных к конечному потребителю. Иначе говоря, первый этап приватизации был рассчитан на развитие рыночных отношений в тех отраслях экономики, которые непосредственно работали на удовлетворение потребностей населения, и где государство как посредник, устанавливающий плановые задания и контролирующий производственную деятельность, становилось ненужным ввиду проявления и непосредственного действия рыночных регуляторов развития производства на основе соотношения спроса и предложения. Программой приватизации от 11 июня 1992 года определялись задания в относительных показателях (удельный вес приватизируемых объектов в процентах к общему числу объектов отрасли, подлежащих приватизации - от 10 до 60 процентов по отраслям и регионам). Прогноз поступлений средств от приватизации в 1992 году был рассчитан по отраслям на базе оценки платежеспособного спроса на объекты приватизации. Поступления предполагались в сумме 72 миллиарда рублей, в том числе: - из личных средств граждан - 15 миллиардов рублей; - из фондов экономического стимулирования предприятий - 32 миллиарда рублей; - из средств предприятий, признаваемых покупателями в соответствии с Законом Российской Федерации "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации", - 15 миллиардов рублей; - из средств иностранных инвесторов - 10 миллиардов рублей. Учитывая, что Программой приватизации был предусмотрен прогноз доходов от приватизации (на 1993 год - в сумме 350 миллиардов рублей, на 1994 - 470 миллиардов рублей), можно назвать приватизацию 1992 года запуском пилотного проекта. В ходе приватизации технологически несложных производств с относительно недорогим оборудованием, продукция которых предназначена в основном для непосредственного потребления, легче отработать процедуры и порядок приватизации с тем, чтобы затем использовать их при приватизации более сложных производств и предприятий. Первая Программа приватизации предполагала введение системы именных приватизационных счетов (приватизационных чеков) не позднее 1 ноября 1992 года. При этом общая сумма, подлежащая выплате в виде именных приватизационных вкладов (приватизационных чеков), и размеры выплат одному гражданину должны были утверждаться Верховным Советом Российской Федерации на основании предложений Правительства Российской Федерации. Следовательно, парламентом России предполагалось осуществление контроля приватизации государственной собственности, включая контроль за обоснованностью и размером открываемых именных приватизационных счетов. Программой регулировалось использование в приватизации иностранных инвестиций. Предусматривалось, что участие иностранных инвесторов в 1992 году в приватизации объектов и предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, а также мелких <3> предприятий промышленности и строительства, автомобильного транспорта будет допускаться только по решению местных советов народных депутатов или органов, ими уполномоченных. Такое дозированное и контролируемое государственной властью участие в приватизации промышленных активов не могло удовлетворить иностранный капитал, рвущийся к наиболее лакомым кускам российского государственного имущества. Наивно было бы рассчитывать на то, что его привлечет возможность обеспечивать общественное питание и бытовое обслуживание населения Российской Федерации. Не для решения таких задач осуществлялись перестройка и реформирование одной из крупнейших держав мира. -------------------------------- <3> Мелкими являлись предприятия, на которых среднесписочная численность работающих составляла до 200 человек или балансовая стоимость которых по состоянию на 1 января 1992 года составляла до 1 миллиона рублей.
Сейчас трудно предположить, каким образом происходила бы трансформация отношений собственности в российской экономике, если бы были реализованы акты Верховного Совета Российской Федерации. В соответствии с Программой приватизации от 11 июня 1992 года законодательные и представительные органы власти Российской Федерации должны были законодательно и нормативно регулировать процесс приватизации и осуществлять контроль как за планированием, так и за реализацией планов приватизации государственной собственности. Высший представительный законодательный орган страны был отстранен от власти в ходе государственного кризиса 1993 года. Это не только сослужило плохую службу приватизации государственной собственности, которая стала развиваться по законам нерегулируемого рынка, но и чрезвычайно ослабило принципы парламентаризма в Российской Федерации. В России окончательно и бесповоротно установился приоритет исполнительной власти. Законодательная власть в реальной политике заняла подчиненное положение по отношению к исполнительной власти, а затем и к олигархическим группам, сконцентрировавшим по итогам приватизации в своих руках значительную собственность и производственные активы страны. Такое соотношение властей сохраняется в Российской Федерации до настоящего времени. Отношения, заложенные в систему собственности на экономические активы государства, консервативны, они определяют политическую структуру общества, механизмы государственного управления и взаимодействие основных ветвей власти. Изменить сложившуюся государственную систему управления можно лишь качественно перестроив отношения собственности в государстве. Отдельной чрезвычайно важной проблемой является приватизация земельных участков. Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1992 года N 631 "Об утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности" устанавливал распределение средств от продажи земельных участков в соответствующие бюджеты: - местных советов народных депутатов, на территории которых расположены проданные земельные участки, - 80 процентов; - субъектов Российской Федерации - 10 процентов; - Российской Федерации - 10 процентов. В соответствии с пунктом 7 утвержденного этим Указом порядка продажи земельных участков при приватизации государственных, муниципальных предприятий, несмотря на то что в плане приватизации требовалось отражение полной информации о земельном участке, в начальную цену приватизируемого предприятия не включалась стоимость земельного участка; при определении величины уставного капитала акционерного общества отражаемая в акте оценки стоимости имущества нормативная цена земельного участка не включалась в уставный капитал. Тем самым названный Указ Президента Российской Федерации, с одной стороны, стимулировал местные органы власти к максимальной распродаже земельных участков, с другой - способствовал значительному занижению оценки приватизируемых активов государственных предприятий. Практика исключения стоимости земельных участков под объектами недвижимости, входящими в имущественный комплекс приватизируемых предприятий, оказалась чрезвычайно живучей. Анализ распоряжений Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущество) и других уполномоченных органов, утверждающих передаточные акты, в которых определяется состав подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарных предприятий при их акционировании (в том числе распоряжений, принятых в последнее время), проводимый в ходе проверок Счетной палаты Российской Федерации, к сожалению, до сих пор зачастую свидетельствует об исключении стоимости земельных участков из расчетов стоимости приватизируемых активов. Объяснение, как правило, приводится простое - не проведено разграничение земельных участков, не оформлены права пользования на них, поэтому невозможны правильное их определение и оценка стоимости. Порой земельные участки поименованы в перечнях имущества, подлежащего приватизации, но без указания какой-либо стоимостной оценки. Формально это означает переход права собственности на земельный участок от Российской Федерации к частному собственнику - акционерному обществу по нулевой стоимости. В таких случаях Счетная палата Российской Федерации обычно ограничивается указанием на нарушения норм российского права в своих представлениях, направляемых по результатам проверки, но изменить уже ничего нельзя - проведена и зарегистрирована эмиссия акций, а порой сразу вслед за этим пакеты акций проданы новым собственникам. Особенно много таких нарушений выявляется в последние годы при проверках формирования различных интегрированных структур. Ускорение приватизации было обеспечено Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 года N 721, который утвердил Положение о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа. Пунктом 1 этого Положения категорично установлено, что обязательному преобразованию в акционерные общества открытого типа в срок до 1 ноября 1992 года подлежат все крупные государственные предприятия, производственные и научно-производственные объединения (со средней численностью более 1000 человек или с балансовой стоимостью основных фондов на 1 января 1992 года более 50 миллионов рублей) независимо от их вхождения в состав трестов, ассоциаций, концернов, союзов, межотраслевых, региональных и иных объединений предприятий. Приобретать пакеты акций компаний намного проще, чем покупать производственные имущественные комплексы с их зданиями, сооружениями и оборудованием. Обязательная коммерциализация государственных предприятий была призвана наполнить рынок ценных бумаг и обеспечить возможность смены собственности путем продажи пакетов акций. При изучении этого документа сегодня бросаются в глаза революционная лексика и революционный стиль рассматриваемого Указа Президента Российской Федерации, которые свидетельствуют о реально происходившей экономической и социальной революции в форме приватизации государственной собственности. В ходе этого процесса незаметно, хоть и не всегда мирно, порой с рейдерскими захватами и банкротствами по подложным документам, но неудержимо и неуклонно менялись тип и характер собственности, прежде всего на средства производства, все более четко и определенно, во все в более узких границах очерчивался слой новых собственников, который настойчиво становился экономической базой новой России. Обеспечить массовую скупку пакетов акций крупнейших предприятий по низким ценам помогло принципиальное изменение порядка приватизации государственной собственности, внесенное Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1992 года N 914 "О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации" (далее также - Указ N 914). В соответствии с утвержденным этим Указом Положением приватизационные чеки реализуют механизм бесплатной передачи гражданам России в процессе приватизации предприятий, их подразделений, имущества, акций и долей в акционерных обществах и товариществах. Главное новшество Положения о приватизационных чеках (пункт 3 ст. 1) заключается в том, что согласно Указу N 914 приватизационный чек является документом на предъявителя. Именной приватизационный чек, введенный Законом от 3 июля 1991 года N 1529-1, на основании Указа N 914 превращается в ценную бумагу на предъявителя. Однако юридически этот Указ не мог отменить Закон Российской Федерации. Возникла правовая коллизия, разрешение которой вылилось в вооруженное противостояние законодательной и исполнительной властей. Несмотря на некоторые ограничения, касающиеся оборота приватизационных чеков, в частности запрет предприятиям и организациям (в том числе торгующим) принимать приватизационные чеки в качестве платежного средства за товары, услуги и работы (пункт 9 Указа N 914), положение о том, что приватизационные чеки могут покупаться и продаваться без ограничений (пункт 2 ст. 1 Положения о приватизационных чеках), отменяло суть Закона от 3 июля 1991 года N 1529-1 "Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР". Фактически в оборот в Российской Федерации вводилась параллельная валюта общим объемом 1,49 триллиона рублей (номинал "ваучера" 10 тысяч рублей умножить на численность населения Российской Федерации в 1992 году <4>), роль которой в условиях бурной инфляции начала 1990-х годов была чрезвычайно высока. Для сравнения: в 1992 году в российской экономике объем денежной массы М2 составлял 7,14 триллиона рублей <5>. -------------------------------- <4> В 1992 году, по данным Федеральной службы государственной статистики (Росстат), численность населения России составляла 148514,7 тысячи человек (в 2007 году Росстат включал в свои сборники данные о численности населения Российской Федерации в 1992 году). См.: Демографический ежегодник России 2007. URL: http://www. gks. ru/bgd/ regl/B07_16/IssWWW. exe/Stg/01-02.php. <5> URL: http://www. jur-portal. ru/ work. pl? act=law_read&subact= 1149931&id=318195, http://www. librero. ru/article/ writeup/obmenvalut/ denegnaa_macca. htm.
Никакими властными структурами не пресекалось (и не могло быть пресечено) использование приватизационных чеков в качестве средства платежа. Автору статьи запомнилась размещенная в одной из бульварных газет реклама из тех "окаянных дней": "московский ресторан "Максим" приглашает поужинать за ваучер" (см. рис. 1).
Рис. 1. Ваучер - главный виновник государственного кризиса 1993 года. Символична "картинка", изображенная на ценной бумаге. Она запомнилась по прямой трансляции событий, организованной американской телекомпанией CNN: именно с этих позиций обстреливалось из танковых орудий здание Верховного Совета Российской Федерации
Единственным документом, касающимся вопросов приватизации государственного имущества, эффективно действовавшим в течение многих лет после принятия, было Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". Этим Постановлением в целях государственного регулирования процесса приватизации был, в частности, определен состав имущества, относящегося исключительно к федеральной собственности. В соответствии с этим Постановлением к федеральной собственности относились: "I. Объекты, составляющие основу национального богатства страны. II. Объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач. III. Объекты оборонного производства. IV. Объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства. V. Прочие объекты". Обращает на себя внимание расширительное толкование федеральной собственности, имеющее общий характер, и отсутствие четких критериев, позволяющих однозначно отнести конкретные объекты имущества к собственности федерального уровня. Однако даже такое разграничение сыграло позитивную роль в упорядочении процессов приватизации государственного имущества, судя по тому, что названное Постановление Верховного Совета Российской Федерации продолжает оставаться востребованным в современной арбитражной судебной практике. Из состава государственного имущества, отнесенного этим Постановлением к федеральной собственности, современные планы приватизации, по сути, апеллируют лишь к одному его разделу - объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач. В современных документах это звучит немного иначе, что сути не меняет. Так, Прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества и основными направлениями приватизации федерального имущества на 2011 - 2013 годы <6> констатируется: в 2011 - 2013 годах планируется приватизация федеральных государственных унитарных предприятий, не обеспечивающих выполнение государственных функций Российской Федерации. -------------------------------- <6> Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011 - 2013 годы утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2010 года N 2102-р.
Вместе с тем и сегодня нет четкого представления о том, по каким критериям и основаниям определять имущество, необходимое для выполнения государственных функций и полномочий, а какое имущество следует приватизировать. Исходя из узкого и плоского представления о государственных функциях как написании циркуляров и доведения их до подчиненных в государственной собственности могут находиться лишь канцелярские столы бюрократов разных уровней. Однако если для начального периода приватизации недостаточная ясность вопросов отнесения имущества к федеральной собственности была в какой-то степени извинительной, то сохранение неопределенности при решении вопросов приватизации государственного имущества спустя 20 лет после ее начала уже не может быть объяснено недостатком опыта. Отсутствие теории функций государства, следование российских политиков крайне либеральным взглядам на экономику государства не оставляют государственной собственности шансов на выживание в более или менее отдаленной перспективе. Первоначально классификация объектов и предприятий по возможности их приватизации (включая категории объектов и предприятий, находящихся в федеральной собственности, приватизация которых запрещена) была определена Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2284 "О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации". После масштабного акционирования государственных предприятий в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 года N 721 [12] эта классификация была конкретизирована Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 1995 года N 949 "О перечне акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности страны, закрепленные в федеральной собственности акции которых не подлежат досрочной продаже". Общее количество акционерных обществ, пакеты акций разных размеров которых закреплялись в федеральной собственности, составляло 2799. Перечень таких обществ, утвержденный аналогичным Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1998 года N 784, сократился в 4 раза - до 697 акционерных обществ. Статья 6 принятого 21 декабря 2001 года Федерального закона N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" потребовала закрепления ограничений на приватизацию стратегических предприятий в виде утверждаемого Президентом Российской Федерации соответствующего списка. Но только 4 августа 2004 года Указом Президента Российской Федерации N 1009 [19] был утвержден первый перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ. К этому моменту прошло уже 12 лет с начала приватизации государственного имущества. Список состоял из двух частей: 1) федеральные государственные унитарные предприятия, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации (514 предприятий); 2) открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности и участие Российской Федерации в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы, обороноспособность и безопасность государства, защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации (549 акционерных обществ). За 8 лет, с момента утверждения до даты написания настоящей статьи, указанный список 127 раз подвергался изменениям. В итоге по состоянию на 9 июня 2012 года учтено 138 федеральных государственных предприятий и 56 акционерных обществ (включая 10 концернов, 10 корпораций и ряд других интегрированных структур). Выступая с Посланием Федеральному Собранию Российской Федерации 30 ноября 2010 года, Президент Российской Федерации Д. А. Медведев сообщил: "В этом году я подписал Указ о сокращении в пять раз перечня стратегических предприятий <7>. По моему поручению Правительство приняло масштабный план приватизации крупных компаний". Прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011 - 2013 годы, о котором упомянул Президент Российской Федерации Д. А. Медведев, утверждается: "В 2011 - 2013 годах будет продолжена работа по отмене утративших актуальность ограничений на приватизацию определенных видов федерального имущества и дальнейшей оптимизации количества стратегических предприятий и акционерных обществ в соответствии с решениями Президента Российской Федерации" [16]. -------------------------------- <7> Указ Президента Российской Федерации от 18 июня 2010 года N 762 "О внесении изменений в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 года N 1009".
Однако приватизация государственной собственности - не та сфера, где "смелость города берет". Последствия необоснованного принятия государственных решений в области приватизации могут стать катастрофичными для государства с точки зрения его существования. Так, Председатель общественного совета при Министерстве обороны Российской Федерации И. Коротченко, выступая 22 февраля 2012 года на заседании круглого стола "Российская армия: сегодняшний день и перспективы", обратил особое внимание на судьбу комплекса научно-производственного объединения (НПО) "Алмаз" (ныне головное системное конструкторское бюро (ГКСБ) "Алмаз-Антей"), которое полностью лишилось своего имущества, создаваемого страной в течение полувека. Оно перешло в частные руки, в результате чего система ПВО - ПРО пятого поколения С-500 испытывается не на собственных, а на арендуемых площадях. "В собственности ГСКБ фактически остался только центральный подъезд главного здания с мемориальной доской академику Расплетину. Все остальное - левое и правое крыло центрального здания, расположенного на Ленинградском проспекте в Москве, а также производственные и технологические корпуса - находится в частном владении и сдается в аренду, в том числе иностранным фирмам", - рассказал Коротченко <8>. -------------------------------- <8> URL: http://www. bfm. ru/realty/ 2012/02/22/ neobhodimo-proverit-zakonnost - privatizacii-zdanij-opk. html.
Это закономерный результат того, что в начале 90-х годов прошлого века в России победили сторонники быстрой приватизации. Несмотря на готовность законодательной власти к широкомасштабной приватизации государственной собственности и принятие целого ряда нормативных актов, создающих условия для ее проведения, приватизация, какой ее видел Верховный Совет Российской Федерации, во многом сохранявший социалистические представления о справедливости раздела государственной собственности между гражданами, не укладывалась в планы мгновенного ее перекраивания в пользу узкой группы лиц, разработчики и носители которых находились в рядах органов исполнительной власти, прежде всего аппарата Президента Российской Федерации, а также Госкомимущества. Победа была выхвачена силой. Началась новая история России. Историческая правда состоит в том, что началась она не 12 июня 1991 года, а 3 октября 1993 года. Если не признать факта свершившейся революции 1993 года, то нельзя признать легитимность всех последующих органов власти России. Но если вопрос легитимности власти в Российской Федерации после 1993 года давно не обсуждается, то вопрос легитимности приватизации государственной собственности начала 1990-х годов, ставшей возможной в результате смены законодательных органов власти, снова возник спустя 20 лет после ее проведения. Выступая в ходе предвыборной кампании 9 февраля 2012 года на XIX съезде Российского союза промышленников и предпринимателей, премьер-министр и кандидат в Президенты Российской Федерации В. В. Путин инициировал обсуждение этого самого болезненного вопроса истории новой России. В. В. Путин отметил, что тема приватизации до сих пор остается одной из самых острых в Российской Федерации и значительная часть общества выступает за пересмотр ее итогов; тема легитимности приватизации 1990-х годов должна быть закрыта, для этого нужно придумать соответствующий механизм. "Это должен быть либо разовый взнос, либо еще что-то. Нам вместе с вами надо над этим подумать. Я думаю, что и общество в целом, и предпринимательский класс в этом заинтересованы в первую очередь. Мы должны прямо сказать, что существующее в обществе отношение к предпринимателям, к институту частной собственности коренится не только в советском прошлом, хотя это, безусловно, так, это оттуда к нам еще пришло, но и в том, что происходило в 90-е годы. Мы с вами много говорили на этот счет, когда бизнес нередко сводился к простому дележу государственного пирога" <9>. -------------------------------- <9> URL: http://ria. ru/economy/ 20120209/561233230.php.
Подхватив обсуждаемую тему, председатель Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашин напомнил об экспертно-аналитическом докладе Счетной палаты "Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993 - 2003 годы". Доклад имел достаточно общий характер, в ряде случаев не содержал конкретных выводов, однако и в таком сглаженном виде оказался нежелательным, поскольку давал повод для потенциально опасных дискуссий. Кроме того, сроки давности многих приватизационных сделок не прошли, совершение ряда крупных сделок по приватизации федерального имущества было еще впереди. Доклад Счетной палаты Российской Федерации мог стать прецедентом для создания нежелательных препятствий в реализации приватизационных планов. Итоги 10 лет приватизации планировалось обсудить на заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, однако это заседание было отменено. Доклад вышел отдельной книжкой ограниченным тиражом и с тех пор пылится на полках узкого числа специалистов <10>. -------------------------------- <10> Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993 - 2003 годы: экспертно-аналитическое мероприятие. Руководитель рабочей группы - председатель Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашин. М.: Олита, 2004.
В первый год массовой приватизации, в 1992 году, было приватизировано с оплатой в денежной форме 46815 предприятий. Казна с этого получила 0,04 миллиарда рублей (в масштабе цен, действовавших с января 1998 года). Для сравнения: в Чехии, распродав 25 тысяч предприятий, включая самые мелкие лавочки, государство получило 3,2 миллиарда долларов <11>. -------------------------------- <11> URL: http://www. gazeta. ru/column/ bovt/4006697.shtml.
Давая интервью Российской газете 16 февраля 2012 года, председатель Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашин отметил, что "еще в 2003 году Счетная палата закончила исследование итогов той приватизации. И сделали два очень важных вывода. Первый - приватизация в то время была проведена по наихудшему из всех возможных сценариев... Прямо говоря, полумошеннически была проведена приватизация. Безусловно, та цель, которая ставилась перед ее началом, - создание среднего класса, переход на рыночную экономику, создание более эффективных предприятий, способных составить конкуренцию западным компаниям, - достигнута не была. В итоге более 60 процентов производств были обанкрочены, вторая по размерам экономика мира упала почти на 100 позиций. Ни одна страна мира, включая государства Восточной Европы, такой приватизации не проводили. Второй вывод: приватизация в основном проходила по законам, действовавшим в стране на тот момент. Поэтому ставить вопрос о пересмотре ее итогов было бы некорректно. Более того, у многих предприятий поменялись собственники, производства стали эффективными" <12>. -------------------------------- <12> URL: http://www. rg. ru/2012/02/ 16/stepashin-site. html.
Касаясь вопроса компенсации, С. В. Степашин сказал: "В принципе, можно посчитать разницу в цене тех активов, за которую они приобретались в 90-х годах и что они стоили на самом деле. Но сделать это, сразу предупреждаю, будет непросто. Если в этом есть необходимость, можно решать вопрос через судебные процедуры, подключить независимые органы финансового контроля, в том числе Счетную палату. Мы готовы вместе все посчитать" <13>. -------------------------------- <13> URL: http://top. rbc. ru/economics/ 17/02/2012/638170.shtml.
Наибольшее количество вопросов при обсуждении проблемы легитимности приватизации 1990-х годов касалось залоговых аукционов. В уже упоминавшемся аналитическом докладе Счетной палаты Российской Федерации проблема залоговых аукционов отдельно не рассматривалась. Однако упоминание о незаконном их проведении в тексте доклада есть: "Вопреки статье 12 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1995 год", устанавливающей, что в текущем году при приватизации досрочная продажа закрепленных в федеральной собственности пакетов акций нефтяных компаний, созданных и создаваемых в соответствии с указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, не осуществляется, Госкомимущество России выставило в 1995 году на инвестиционные конкурсы (торги) и залоговые аукционы пакеты акций нефтяных компаний "Юкос", "Лукойл", "Сиданко", "Сургутнефтегаз" и других" <14>. -------------------------------- <14> Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993 - 2003 годы: экспертно-аналитическое мероприятие. Руководитель рабочей группы - председатель Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашин. М.: Олита, 2004. С. 52.
Следует отметить, что залоговые аукционы 1995 года применялись в качестве механизма приватизации не только названных завидных промышленных гигантов, но еще и таких, как "Норильский никель", "Сибнефть". В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 31 августа 1995 года N 889 "О порядке передачи в 1995 году в залог акций, находящихся в федеральной собственности" в целях обеспечения источников покрытия дефицита федерального бюджета и эффективного использования федеральных пакетов акций было принято решение о проведении в IV квартале 1995 года аукционов на право заключения договоров кредита, залога находящихся в федеральной собственности акций и комиссии в целях обеспечения поступления в федеральный бюджет на 1995 год средств от использования принадлежащего государству имущества. Проведенное ранее массовое акционирование предприятий создало широкий рынок акций крупнейших хозяйственных обществ. При проведении залоговых аукционов правительство получало кредит у нескольких коммерческих банков, передавая им взамен во временную собственность пакеты акций. На основании Указа Президента Российской Федерации N 889 Госкомимуществом России был определен перечень предприятий (первоначально их было 29, потом до конца 1995 года из них было исключено 8 предприятий) <15>, пакеты акций которых были выставлены на аукционы на право закрепления договоров кредита, залога этих акций и комиссии. С 4 ноября по 28 декабря 1995 года Министерство финансов Российской Федерации заключило 12 договоров кредита под залог акций с победителями аукционов на право заключения договоров. -------------------------------- <15> Кроме НК "ЮКОС", в этом перечне находились НК "Лукойл", НК "Сургутнефтегаз", АО "Новолипецкий меткомбинат", "Норильский никель", Братский ЛПК, Новороссийское морское пароходство и другие известные российские предприятия.
Из 11 распоряжений Госкомимущества России по вопросам, связанным с организацией и проведением залоговых аукционов в целом, в открытом доступе в электронных нормативных базах ("Консультант", "Гарант") находятся лишь 6 распоряжений (все подписаны временно исполняющим обязанности председателя Госкомимущества России А. Р. Кохом). При этом единственным доступным распоряжением, касающимся условий проведения конкретного аукциона, является распоряжение от 20 октября 1995 года N 1518-р о проведении в четвертом квартале 1995 года аукциона на право заключения договоров кредита, залога находящихся в федеральной собственности 45 процентов акций АООТ "Нефтяная компания "ЮКОС" и комиссии одновременно с инвестиционным конкурсом по продаже 33 процентов акций АООТ "Нефтяная компания "ЮКОС". Способом обеспечения обязательств заявителя для участия в аукционе и инвестиционном конкурсе определено депонирование 350 миллионов долларов США на счетах Министерства финансов Российской Федерации в Центральном банке Российской Федерации. (В скобках уместно отметить, что 19 декабря 2004 года 76,79 процента акций "Юганскнефтегаза" - дочерней компании НК "ЮКОС" были проданы Федеральной службой судебных приставов на аукционе за 9,3 миллиарда долларов малоизвестной компании ООО "Байкалфинансгрупп", которая через несколько дней была куплена государственным ОАО "Роснефть" <16>.) -------------------------------- <16> URL: http://ru. wikipedia. org/wiki/ %C4%E5%EB%EE_%DE%CA%CE%D1%E0.
Через установленное время правительство должно было возвратить кредиты, в случае невозврата государственные пакеты акций переходили в собственность банков. Правительство не возвратило кредиты, таким образом пакеты акций перешли в собственность банков, участвовавших в аукционах. Реализация предмета залога (пакетов акций) осуществлялась в соответствии с договорами комиссии, заключавшимися Российским фондом федерального имущества с победителями аукционов. При этом продажа комиссионером находящихся в федеральной собственности акций, переданных в залог, должна была осуществляться любым из способов, установленных законодательством Российской Федерации о приватизации, по выбору комиссионера, кроме инвестиционных торгов. Вместе с тем некоторые исследователи отмечают, что с юридической точки зрения невозврат государством кредита не означал автоматического перехода права собственности на пакеты акций от государства к банкам. Только один юридический момент связан с вступлением в действие с 1 января 1995 года части 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой требования залогодержателя (кредитора) удовлетворяются из стоимости заложенного недвижимого имущества по решению суда (статья 249), а реализация (продажа) заложенного имущества, на которое обращено взыскание, производится путем продажи с публичных торгов. И только при объявлении торгов несостоявшимися залогодержатель вправе по соглашению с залогодателем приобрести заложенное имущество и зачесть в счет покупной цены свои требования, обеспеченные залогом (статья 350). Непроведение требуемых законом процедур по реализации заложенного имущества объективно свидетельствует об отсутствии заинтересованности государства в возвращении заложенных активов. Внимательное юридическое рассмотрение обстоятельств, связанных с осуществлением залоговых аукционов, могло бы позволить при наличии политической воли поставить вопрос о признании таких сделок недействительными по основаниям статьи 170 Гражданского кодекса Российской Федерации (недействительность мнимой и притворной сделок).
Литература и информационные источники
1. Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2284 "Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации". 2. Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: kremlin. ru/news/14453. 3. Путин В. В. О наших экономических задачах // Ведомости. 30 января 2012 года. 4. Закон РСФСР от 3 июля 1991 года N 1529-1 "Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР". 5. Указ Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 года N 341 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий". 6. Указ Президента Российской Федерации от 29 января 1992 года N 66. "Временные методические указания по оценке стоимости объектов приватизации". 7. Закон Российской Федерации от 19 ноября 1992 года N 3929-1 "О несостоятельности (банкротстве) предприятий". 8. Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". 9. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 11 июня 1992 года N 2980-1 "О введении в действие Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год". 10. Закон Российской Федерации от 3 июля 1991 года N 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации". 11. Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1992 года N 631 "Об утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности". 12. Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 года N 721 "Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества (вместе с Положением о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа)". 13. Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1992 года N 914 "О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации". 14. URL: http://www. jur-portal. ru/ work. pl? act= law_read&subact= 1149931&id=318195, http://www. librero. ru/article/ writeup/obmen valut/ denegnaa_macca. htm. 15. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". 16. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2010 года N 2102-р "Об утверждении Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011 - 2013 годы". 17. Постановление Правительства Российской Федерации от 18 сентября 1995 года N 949 "О перечне акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности страны, закрепленные в федеральной собственности акции которых не подлежат досрочной продаже". 18. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1998 года N 784 "О перечне акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, закрепленные в федеральной собственности акции которых не подлежат досрочной продаже". 19. Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 года N 1009 "Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ". 20. Указ Президента Российской Федерации от 18 июня 2010 года N 762 "О внесении изменений в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом президента Российской Федерации от 4 августа 2004 года N 1009". 21. URL: http://www. bfm. ru/realty/ 2012/02/22/ neobhodimo-proverit - zakonnost-privatizacii - zdanij-opk. html. 22. URL: http://ria. ru/economy/20120209/561233230.php. 23. Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993 - 2003 годы: экспертно-аналитическое мероприятие. Руководитель рабочей группы - председатель Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашин. М.: Олита, 2004. 24. URL: http://www. gazeta. ru/ column/bovt/4006697.shtml. 25. URL: http://www. rg. ru/2012/02/ 16/stepashin-site. html. 26. URL: http://top. rbc. ru/economics/ 17/02/2012/638170.shtml. 27. Указ Президента Российской Федерации от 31 августа 1995 года N 889 "О порядке передачи в 1995 году в залог акций, находящихся в федеральной собственности". 28. Распоряжение Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом от 20 октября 1995 года N 1518-р "Об акциях АООТ "Нефтяная компания "ЮКОС". 29. URL: http://ru. wikipedia. org/ wiki/%C4%E5%EB%EE_%DE%CA%CE%D1%E0. 30. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ. 31. Демографический ежегодник России 2007. URL: http://www. gks. ru/bgd/regl/ B07_16/IssWWW. exe/Stg/01-02.php.
/"Имущественные отношения в Российской Федерации", 2013, N 2/
Свою негативную роль в процессах приватизации российского государственного имущества сыграл спорный тезис о государстве как неэффективном собственнике. Тезис о неэффективности государства как собственника производственных активов и в настоящее время остается доминирующим в официальной российской экономической политике. Достаточно упомянуть, что все основные правительственные документы последних лет (начиная от административной реформы и заканчивая последним планом (программой) приватизации государственного имущества <1>) содержат положения о необходимости ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и сокращения государственного сектора экономики в целях развития и стимулирования инновационных инициатив частных инвесторов. Однако за последние годы ни одно ведомство, включая Министерство экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России), ни разу не попыталось провести взвешенный сравнительный анализ эффективности распоряжения производственными активами со стороны государства и частных собственников. -------------------------------- <1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах"; Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года N 1789-р; распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2010 года N 2102-р "Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011 - 2013 годы" и другие документы.
Вместе с тем наличие ряда специфических проблем, возникновение которых обусловлено приватизацией крупных предприятий и целых отраслей российской экономики, достоверно свидетельствует о снижении эффективности производства с точки зрения интересов экономического роста и развития. В частности, именно после массовой приватизации государственной собственности для российской экономики стали характерными такие проблемы, как вывоз капитала, распространение фирм-однодневок и связи с офшорными компаниями. Так, по данным Центрального банка Российской Федерации (далее - Банк России), в 2011 году отток капитала из Российской Федерации побил трехлетний рекорд и достиг 84,2 миллиарда долларов против 33,6 миллиарда долларов в 2010 году. В первом квартале 2011 года вывоз частного капитала составил 20,1 миллиарда долларов, во втором - 7,3, в третьем - 19, а в четвертом квартале - 37,8 миллиарда долларов. Одновременно Банк России признал, что за 2011 год чистый отток частного капитала из Российской Федерации вырос в 2,5 раза по сравнению с 2010 годом. В кризисный 2009 год из России ушло 57 миллиардов долларов. Больший отток капитала был зафиксирован лишь в 2008 году - 129,9 миллиарда долларов <2>. -------------------------------- <2> URL: http://www. rbcdaily. ru/ 2012/01/12/finance.
Данные за первые месяцы 2012 года уже перекрывают показатели 2011 года. Чистый отток капитала из Российской Федерации в январе - апреле 2012 года уже составил 42 миллиарда долларов. Кроме того, в начале 2012 года появились сообщения о том, что, по данным первого вице-премьера В. Зубкова, возглавляющего межведомственную рабочую группу по пресечению незаконных финансовых операций, в течение 2011 года из России было незаконно выведено более 1 триллиона рублей <3>. -------------------------------- <3> КоммерсантЪ-FM. 2012. 30 января.
Проблема офшоров была озвучена Премьер-министром В. В. Путиным 19 декабря 2011 года на заседании правительственной комиссии по развитию электроэнергетики, которое прошло на Саяно-Шушенской ГЭС: "Коррупция в электроэнергетическом секторе России достигла беспрецедентных масштабов, почти каждый второй руководитель в этой отрасли каким-либо образом связан с коммерческими структурами. Вывод средств из отрасли осуществляется через офшорные фирмы и аффилированные структуры, зарегистрированные на родственников руководителей этих энергокомпаний. Установлены неединичные случаи, когда энергетические комплексы целых регионов Российской Федерации оказываются подконтрольны просто семейным кланам" <4>. -------------------------------- <4> http://vz. ru/news/ 2011/12/19/548063.php
"Я хочу сегодня также затронуть фундаментальный вопрос, который касается не только электроэнергетики, но и всей российской экономики. Если мы хотим сделать нормальный инвестклимат в стране, то терпеть возможность реализации офшорных схем в инфраструктурных отраслях, безусловно, нельзя. Подчеркну: кто хочет хранить заработанную прибыль после уплаты налога здесь, в России, кто хочет хранить ее где-то за рубежом - пожалуйста, закон у нас это не запрещает. Но вывод через подставные фирмы финансовых ресурсов из отраслевого оборота недопустим и с офшорным наследием эпохи дикой приватизации нужно заканчивать, иначе ни о каком нормальном деловом климате в стране, о доверии к нам речи быть не может. Я вот, знаете, и с зарубежными партнерами часто встречаюсь, и в последнее время меня это даже немножко удивило сначала, а потом огорчило - многие крупные компании, руководители крупных компаний в беседе мне лично говорят: мы бы и готовы сделать то-то и то-то, но мы даже не понимаем, с кем мы имеем дело, мы не знаем конечного бенефициара. Вывод национальной экономики, ее стратегических отраслей из офшорной тени - наша приоритетная задача на предстоящий период. Я уже говорил о предварительной проверке, которую провел Минэнерго по моей просьбе, могу вас коротко ознакомить с результатами. Из всего проверенных 352 человек руководящего состава энергетического комплекса у 169 должностных лиц - практически у каждого второго - выявлена аффилированность с 385 коммерческими организациями, кроме, конечно, тех, где они и так работают. Установлены далеко не единичные случаи, когда энергетические комплексы целых регионов Российской Федерации оказываются подконтрольны просто семейным кланам" <5>. -------------------------------- <5> URL: правительство. рф/docs/17435/.
Список офшорных стран и территорий представлен в основном зарубежными территориями Великобритании и Нидерландов, включая весьма "экзотические", принадлежащие британцам остров Святой Елены (на юге Атлантики), Каймановы острова, Монтсеррат (Карибское море), миниатюрные острова Чагос (в центре Индийского океана). В этот список входят и такие страны, как Кипр, Мальта, Люксембург, Панама, Либерия, Гондурас, Сальвадор, Багамы, Ямайка, Монако, британский Гибралтар. Характерно, что все эти страны и территории имеют режим наибольшего благоприятствования в экономических отношениях с Таможенным союзом (далее - ТС) Российской Федерации, Белоруссии и Казахстана. То есть, во-первых, в этих странах (на этих территориях) можно беспрепятственно размещать выведенные из стран ТС капиталы и другие денежные средства. А во-вторых, льготные торговый и таможенный режимы, действующие в офшорных зонах, позволяют перепродавать (то есть реэкспортировать) по сверхвысоким ценам любые товары, вывезенные в те же офшоры из других государств, в том числе из России, Белоруссии и Казахстана. Неудивительно, что такие офшорные страны и территории, как Британские Виргинские острова (в Карибском море), Кипр и Люксембург - традиционно крупные торговые партнеры России с 1990-х годов <6>. -------------------------------- <6> URL: http://www. stoletie. ru/ fakty_i_kommentarii/ doberutsa_i_do_ offshorov_2012-02-29.php.
Провозглашаемые правительственными документами цели и задачи приватизации государственного имущества из года в год претерпевают изменения, несмотря на то что в проводимой экономической политике не происходят перемены, которые могли бы объяснять иную постановку целей и задач приватизации (см. табл. 1).
Таблица 1
Трансформация целей и задач приватизации на современном этапе
Прогнозный план (программа) Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества приватизации федерального имущества на 2010 год и основные направления на 2011 - 2013 годы на 2011 и 2012 годы
Проведение структурных преобразований в соответствующих отраслях экономики
Сокращение государственного сектора экономики в целях развития и стимулирования инновационных инициатив частных инвесторов
Улучшение корпоративного управления
Стимулирование развития фондового рынка
Формирование интегрированных Формирование интегрированных структур в стратегических отраслях структур в стратегических отраслях экономики экономики
Приватизация федерального имущества, не задействованного в обеспечении осуществления государственных функций и полномочий Российской Федерации
Создание условий для привлечения Создание условий для привлечения внебюджетных инвестиций для развития внебюджетных инвестиций в развитие акционерных обществ акционерных обществ на основе новых технологий
Формирование доходов федерального Формирование доходов федерального бюджета бюджета
Примечание. Наличие пустых ячеек в таблице показывает отсутствие соответствующих целей и задач в конкретной редакции программы приватизации. Одни задачи исчезают бесследно (как задача проведения структурных преобразований в соответствующих отраслях экономики), другие неожиданно появляются (как, например, задача улучшения корпоративного управления). Это свидетельствует об отсутствии, во-первых, преемственности подходов к формированию программы приватизации в разные годы, во-вторых - продуманной государственной политики в области приватизации.
К существенным изменениям в постановке задач приватизации относится исключение из числа задач ложного и абсолютно необоснованного требования приватизировать федеральное имущество, не задействованное в обеспечении осуществления государственных функций и полномочий Российской Федерации. Вместо него сформулирована более откровенная задача - сокращение государственного сектора экономики в целях развития и стимулирования инновационных инициатив частных инвесторов. По данным Федеральной службы государственной статистики, к концу 2010 года доля предприятий и организаций, находящихся в частной собственности, составляла 85,1 процента от их общего числа <7>. Остается не совсем ясным, каким образом снижение и без того незначительной доли государственных предприятий в экономике может повлиять на инновационные инициативы частного капитала. -------------------------------- <7> Российский статистический ежегодник 2011: Статистический сборник. М.: Росстат, 2011.
Одновременно в числе государственных задач в области приватизации федерального имущества появилась задача улучшения корпоративного управления. Очевидно, в представлении государственных чиновников, разрабатывающих приватизационную политику Российской Федерации, забота о качестве корпоративного управления относится к государственным обязанностям. Странно, что задача повышения качества корпоративного управления не ставилась перед государственным аппаратом тогда, когда именно государственные предприятия преобладали в российской экономике и определяли характер экономического роста. В течение 2011 - 2013 годов в соответствии с прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества планируется приватизировать 114 федеральных государственных унитарных предприятия (далее - ФГУП), а также находящиеся в федеральной собственности акции 809 открытых акционерных обществ и 40 закрытых акционерных обществ, доли 11 обществ с ограниченной ответственностью и 547 объектов иного имущества государственной казны Российской Федерации, в том числе объекты недвижимого имущества, включая морские и речные суда. Крупными объектами приватизации являются пакеты акций открытых акционерных обществ (ОАО) "Апатит", "Издательство "Просвещение", "Авиакомпания "Сибирь", "Архангельский траловый флот", "Ульяновский автомобильный завод", "Мурманский морской рыбный порт", "Восточный порт", "Алмазный мир". Кроме того, на основании отдельных решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации будут приватизированы пакеты акций крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики, таких как "Современный коммерческий флот" (50 процентов минус 1 акция), "Акционерный коммерческий Сберегательный банк Российской Федерации" (7,58 процента минус 1 акция), "Банк ВТБ" (25,5 процента минус 1 акция), "Объединенная зерновая компания" (прекращение участия Российской Федерации в уставном капитале), "Росагролизинг" (49,9 процента минус 1 акция), "Российские железные дороги" (25 процентов минус 1 акция), "РОСНАНО" (уменьшение доли Российской Федерации до 90 процентов путем выпуска и размещения дополнительных акций). Поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации федерального имущества без учета стоимости акций крупнейших компаний, занимающих лидирующие положения в соответствующих отраслях, в 2011 году ожидались в размере 6 миллиардов рублей, в 2012 и 2013 годах - в размере 5 миллиардов рублей ежегодно. При этом отмечается, что прогноз доходов от продажи федерального имущества может быть скорректирован в случае принятия Правительством Российской Федерации отдельных решений о приватизации акций крупнейших компаний, имеющих высокую инвестиционную привлекательность. В этом случае доходы от продажи федерального имущества в 2011 - 2013 годах с учетом рыночной конъюнктуры могут составить около 1 триллиона рублей. Всего доходы федерального бюджета от приватизации в 2011 году в соответствии с Федеральным законом от 2 октября 2012 года N 151-ФЗ "Об исполнении федерального бюджета за 2011 год" составили 136 миллиардов рублей (с учетом денежных средств, поступивших в федеральный бюджет от продажи 10 процентов акций открытого акционерного общества "Банк ВТБ" - 95,7 миллиарда рублей). При этом общий объем доходов федерального бюджета на 2011 год достиг 11,37 триллиона рублей, то есть доходы от приватизации в 2011 году составили 1,2 процента от общей суммы доходов федерального бюджета <8>. -------------------------------- <8> Федеральный закон от 13 декабря 2010 года N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов".
Однако не все крупные и значимые объекты федерального имущества, в отношении которых уже проводились приватизационные мероприятия, до недавнего времени были обозначены в прогнозном плане (программе) приватизации федерального имущества. Так, по сообщению газеты "Коммерсантъ" <9>, 24 февраля 2012 года на заседании наблюдательного совета "АЛРОСА" (одна из крупнейших алмазодобывающих компаний мира, на ее долю приходится 25 процентов от мировой добычи) для утверждения выносились основные параметры сделки по продаже 14 процентов акций "АЛРОСА" (по 7 процентов акций выделят основные акционеры - Российская Федерация и Якутия) путем размещения на объединенной бирже ММВБ-РТС. Возможные сроки продажи пакета акций - конец 2012 или начало 2013 года. За девять месяцев 2011 года группа "АЛРОСА" добыла 26,2 миллиона каратов алмазов, выручка от продаж - 107,315 миллиона рублей, чистая прибыль - 35,53 миллиарда рублей. -------------------------------- <9> URL: http://www. kommersant. ru/ doc-y/1873075.
В Послании к парламенту в 2009 году Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев отметил, что форма государственных корпораций в современных условиях в целом бесперспективна. Согласно плану-графику мероприятий по преобразованию и ликвидации государственных корпораций и государственной компании "Автодор", утвержденному 29 декабря 2010 года, они должны быть либо преобразованы, либо реорганизованы, либо ликвидированы. Сейчас в Российской Федерации действуют семь корпораций: "АСВ", "ВЭБ", "Роснано", "Фонд содействия реформированию ЖКХ", "Олимпстрой", "Ростехнологии" и "Росатом". "Роснано" первой из государственных корпораций завершила реорганизацию и с 11 марта 2011 года была перерегистрирована в открытое акционерное общество (100 процентов акций компании поступили в собственность государства). До июня 2012 года ни одна из государственных корпораций не фигурировала в прогнозном плане (программе) приватизации в качестве объекта приватизации. Только распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2012 года N 1035-р в текст прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011 - 2013 годы были внесены дополнения с указанием на приватизацию отдельных крупнейших акционерных обществ, ранее там не присутствовавших. Речь идет о государственной корпорации "Роснано" (уменьшение доли Российской Федерации до 90 процентов путем выпуска и размещения дополнительных акций в 2012 году), научно-производственной корпорации "Уралвагонзавод" (снижение до 75 процентов плюс 1 акция), выходе из участия в открытых акционерных обществах компаний "Зарубежнефть", "ИНТЕР РАО ЕЭС", "Международный аэропорт Шереметьево", "Аэрофлот - российские авиалинии", "АЛРОСА" и других. При этом, несмотря на включение в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества новых крупных объектов, показатели доходов федерального бюджета от приватизации федерального имущества не скорректированы. Следует отметить, что названное распоряжение Правительства Российской Федерации выпущено вразрез с имеющимися решениями Президента Российской Федерации, касающимися перечня стратегических акционерных обществ. В соответствии с последней редакцией Указа Президента Российской Федерации "Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ" <10> пакеты ряда названных компаний должны оставаться в государственной собственности, в частности, "АЛРОСА" (37 процентов от уставного капитала), "Аэрофлот - российские авиалинии" (51,17%), ОАО "Зарубежнефть" (100%), "Международный аэропорт Шереметьево" (50 процентов плюс 1 акция), научно-производственная корпорация "Уралвагонзавод" (100%). Такого рода "нестыковки" могут свидетельствовать о несовпадении взглядов на приватизационную политику в структурах российской исполнительной власти. -------------------------------- <10> Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 года N 1009 "Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ".
На Петербургском международном экономическом форуме генеральный директор научно-производственной корпорации "Уралвагонзавод" О. Сиенко отметил, что компания будет готова к приватизации не ранее конца 2014 года <11>. В свою очередь, президент "РЖД" В. Якунин назвал абсолютно нереальной приватизацию (25 процентов минус одна акция) инфраструктурной монополии в указанные сроки. Да и в "ВТБ" не верят, что успешно смогут продать 25 процентов своих акций в ближайшие два года <12>. -------------------------------- <11> URL: http://ria. ru/ economy/20120621/ 678804476.php. <12> URL: http://www.1prime. ru/ news/articles/ -201/%7B3D5C6013- A87F-4EFB-91DB - C5748B7B946A%7D. uif.
Такие разногласия, как и отсутствие ссылок на экономические расчеты и обоснования при обсуждении вопросов приватизации крупнейших объектов федерального имущества, подтверждают, что в современном российском государстве приватизация федерального имущества продолжает рассматриваться не как экономическая или финансовая задача, а как задача преимущественно политическая. На встрече с представителями Общественного комитета сторонников 6 февраля 2012 года, отвечая на вопрос депутата Одинцовского района, Президент Российской Федерации Д. А. Медведев отметил: "...в том случае, если я буду заниматься этими вопросами, могу Вам сказать, что мы все планы по приватизации доведем до конца, кто бы здесь ни упирался и что бы ни говорил, потому что сделать это нужно даже по идеологическим соображениям, и стесняться здесь нечего" <13>. -------------------------------- <13> Официальный сайт Президента Российской Федерации kremlin. ru/ news/14453.
Именно в начале 2012 года, накануне президентских выборов, в России ожесточились споры о приватизации государственного имущества. Федеральными чиновниками высокого уровня предлагались разноречивые планы приватизации на ближайшие два-три года, что объективно свидетельствовало о наличии противоречий в части планов приватизации. Так, 11 января 2012 года "Российская газета" поместила информацию о том, что вице-премьер Игорь Сечин предложил Премьер-министру России Владимиру Путину отложить продажу ценных бумаг государственных компаний "Роснефть", "Транснефть", "Русгидро", "Зарубежнефть" и "ФСК" (ссылаясь на публикацию газеты "Коммерсантъ", которая, в свою очередь, ссылалась на неназванные источники в Правительстве). Вице-премьер считал, что поводом для переноса приватизации может стать низкая стоимость акций "Роснефти" - 7,27 доллара вместо 10,2 - 10,8 доллара за штуку. Кроме того, И. Сечин полагал, что при утрате государственного контроля "Роснефть" может лишиться возможности работать на шельфе. Продажу акций "Транснефти" Игорь Сечин считал "экономически неэффективной", так как адекватно оценить стоимость компании можно будет только после 2013 года. Вице-премьер также предложил отсрочить приватизацию энергетических компаний "ФСК" и "Русгидро" до "формирования полноценной, способствующей экономическому росту модели регулирования" в отрасли. От приватизации "Зарубежнефти", по мнению И. Сечина, нужно вообще отказаться, так как компания выполняет государственные задачи, которые нельзя перекладывать на коммерческую структуру <14>. -------------------------------- <14> URL: http://www. rg. ru/ 2012/01/11/ privatizacia-site. html.
Реакция противоположной стороны появилась не сразу. Однако уже 24 января 2012 года "Российская газета", по сообщениям агентства "РИА Новости", опубликовала иное мнение: Минэкономразвития России выступило против переноса сроков подготовки энергетических компаний к приватизации и в целом отказа от планов приватизации государственного имущества, обозначенных в 2011 году. "На мой взгляд, переносить сроки подготовки приватизации нет смысла", - сказала Э. Набиуллина журналистам <15>. -------------------------------- <15> URL: http://www. rg. ru/ 2012/01/24/ privatizacia-anons. html.
Дискуссии не затихают до сих пор. Петербургский международный экономический форум-2012, проходивший 21 - 23 июня 2012 года, показал, что существуют разные точки зрения на дальнейшую приватизацию в России. Первый вице-премьер Российской Федерации И. Шувалов не исключил возможность того, что в будущем часть средств Фонда национального благосостояния будет направляться на покупку приватизируемых акций государственных компаний. Бывший Министр финансов Российской Федерации А. Кудрин высказался по этому поводу резко отрицательно, назвав это профанацией приватизации: "Это кошмар, это псевдоприватизация" <16>. Как сообщает агентство "РИА Новости", А. Кудрин сказал журналистам в кулуарах форума, что сегодня нельзя рассчитывать на серьезных инвесторов с Запада. По его мнению, реализация планов Правительства по продаже крупных государственных активов будет рассчитана на внутренних инвесторов. Тем самым будет существенно снижена конкуренция при приватизации. А такая приватизация может иметь признаки приватизации ради каких-то финансовых групп на российском рынке, предупредил бывший Министр финансов. -------------------------------- <16> URL: http://www.1prime. ru/ news/articles/-201/ %7B3D5C6013-A87F-4EFB-91DB - C5748B7B946A%7D. uif.
В спор с Шуваловым вступил и нынешний Министр финансов Российской Федерации А. Силуанов. По словам главы министерства, эта инициатива вызывает сомнения, а в самом Министерстве финансов о таких планах пока не слышали. Как отметил господин Силуанов, "получается, что государство будет покупать активы само у себя, и непонятно, зачем это вообще нужно" <17>. -------------------------------- <17> URL: http://ria. ru/ economy/20120621/ 678804476.php.
При этом, выступая гарантом стабильности, Президент Российской Федерации В. В. Путин, вопреки своей репутации сторонника усиления роли государства в экономике, пообещал продолжить приватизацию и не вводить ограничения на трансграничное движение капитала <18>. -------------------------------- <18> URL: http://www.1prime. ru/ news/articles/ -201/%7B3D5C6013- A87F-4EFB-91DB - C5748B7B946A%7D. uif.
Впрочем, возможно, международный экономический форум выступает подходящей площадкой для споров и дискуссий, и по высказываниям на нем нельзя судить о реальной государственной политике. Более объективно тенденции в области приватизации отражаются в изменениях, вносимых в нормативные акты. Так, в 2010 - 2011 годах в законодательство о приватизации внесен ряд существенных изменений, которые в ближайшее время принципиально изменят качество приватизационных процессов. Попробуем проанализировать эти изменения. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 года N 1094 изменены Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества. Действовавшие ранее Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества были утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2005 года N 806. Основные положения порядка его формирования сводились к следующему: - Минэкономразвития России до 1 апреля выдавало задание Федеральному агентству по управлению государственным имуществом (далее - Росимущество) на разработку прогнозного плана (программы) приватизации; - Росимущество на основе данных Реестра федерального имущества составляло перечень учитываемых в нем предприятий как основу для приватизации; - федеральные органы исполнительной власти представляли свои предложения об исключении из проекта плана отдельных объектов; - выявлялись разногласия и проводились согласительные совещания; - до 30 июня проект прогнозного плана (программы) приватизации направлялся Росимуществом в Минэкономразвития России, а то, в свою очередь, - в Правительство Российской Федерации (за 15 дней до заседания). Такой порядок имел недостатки и порождал целый ряд проблем. Несмотря на постоянное апеллирование к государственным функциям и полномочиям, отсутствовали правила, методики, нормы, критерии, позволяющие определить, какие объем и состав имущества необходимы и достаточны для выполнения определенных государственных функций и полномочий. Решения принимались руководителями различного ранга без необходимого экономического обоснования. Оставалось неясным следующее: - какой объем имущества, находящегося в федеральной собственности, не обеспечивает выполнение государственных функций (является избыточным); - какой объем имущества из общего количества избыточного планируется приватизировать; - какой объем избыточного имущества сохранится в федеральной собственности после реализации плана приватизации. Как следствие подобных неясностей постоянно возникали противоречия между органами власти в части планов приватизации крупнейших компаний. Изменение порядка формирования прогнозного плана (программы) приватизации Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 года N 1094 года ужесточило процедуры рассмотрения предложений федеральных органов исполнительной власти об исключении федерального имущества из программы. Теперь соответствующие предложения должны представляться по специальным формам вместе с подлинниками писем, подписанных лицами, инициирующими исключение федерального имущества из программы. При этом Росимущество в течение 15 дней должно представлять в Министерство финансов Российской Федерации и Федеральную антимонопольную службу сведения о финансовых последствиях исключения объектов из планов приватизации, после получения от этих ведомств ответа с разъяснением их позиции (срок - 10 дней) выявлять разногласия и проводить согласительные совещания и через 20 дней направлять материалы на рассмотрение в Минэкономразвития России. После проведения совещаний в Минэкономразвития России, на которые отводится 15 дней, это министерство в течение 10 дней направляет предложения об исключении объектов из плана приватизации заместителю Председателя Правительства Российской Федерации и при одобрении готовит проект нормативного акта. Вывод напрашивается однозначный: новый порядок формирования прогнозного плана (программы) приватизации не добавил ясности в процедуры обоснования необходимости приватизации тех или иных активов и практически не оставляет шансов на исключение предприятия из проекта плана приватизации. Стало намного сложнее пройти бюрократическую процедуру и добиться исключения объектов из плана приватизации. При этом требуется доказывать, не почему нужно приватизировать, а почему следует оставить предприятие в государственной собственности. Другим значимым изменением законодательства является расширение способов приватизации государственного и муниципального имущества. Статья 13 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее также - Закон N 178-ФЗ) содержит закрытый список способов приватизации <19>. -------------------------------- <19> До 2011 года список способов приватизации включал следующие позиции: 1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество; 2) продажа государственного или муниципального имущества на аукционе; 3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе; 4) продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе; 5) продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ; 6) продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг; 7) продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения; 8) продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены; 9) внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ; 10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.
Федеральным законом от 11 июля 2011 года N 201-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" в указанный перечень добавлен пункт 1.1: "преобразование унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью" (вступил в силу 2 августа 2011 года). Необходимость введения этой поправки объяснялась сложностью процедур акционирования и наличием небольших унитарных предприятий, активы которых не позволяют сформировать уставный капитал в соответствии с требованиями Федерального закона от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ "Об акционерных обществах". Минимальный размер уставного капитала ОАО определяется статьей 26 этого Федерального закона и в настоящее время составляет 100 тысяч рублей <20>, в то время как согласно части 2 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 8 февраля 1998 года N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" размер уставного капитала общества с ограниченной ответственностью должен быть не менее 10 тысяч рублей. Кроме того, в соответствии со статьей 35 Федерального закона от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" требуется соблюдать соответствие размеров чистых активов и уставного капитала, что может оказаться проблематичным в условиях неблагополучного финансового состояния акционируемого государственного унитарного предприятия. -------------------------------- <20> В соответствии со статьей 26 Федерального закона от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" минимальный уставный капитал открытого общества должен составлять не менее тысячекратной суммы минимального размера оплаты труда (далее - МРОТ), установленного федеральным законом на дату регистрации общества. С учетом положения статьи 5 Федерального закона от 19 июня 2000 года N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда", согласно которому исчисление платежей по гражданско-правовым обязательствам, установленным в зависимости от МРОТ, производится с 1 января 2001 года исходя из базовой суммы, равной 100 рублям (речь идет о минимальном размере уставного капитала открытого общества, зарегистрированного после 1 января 2001 года, составляющем 100 тысяч рублей).
Уместно отметить, что акционирование и преобразование государственного унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью являются такими же полноценными формами приватизации, как и продажа федеральных пакетов акций частным инвесторам. И к ним следует относиться с учетом положений приватизационного законодательства. Однако до сих пор акционирование остается недооцененным с этой точки зрения. Нередко можно услышать, что если 100 процентов акций хозяйственного общества находится в руках государства, то и приватизация как таковая не состоялась - серьезное и опасное заблуждение. Так, например, по заявлению главы "Росатома" С. Кириенко <21>, Российский атомный ледокольный флот ни при каких обстоятельствах не будет передаваться в частные руки. Он подчеркнул, что эти объекты были исключены из списка объектов, запрещенных к приватизации для того, чтобы акционировать ФГУП "Росатом-флот" (7 атомных ледоколов - "Россия", "Советский Союз", "Ямал", "50 лет Победы" (мощностью 75 тысяч л. с.), "Таймыр" и "Вайгач" (мощностью 40 тысяч л. с.), а также атомный лихтеровоз-контейнеровоз "Севморпуть") <22>. "Не надо путать акционирование с продажей в частные руки... управлять этим от имени государства будет госкорпорация "Росатом". У нас ядерные установки по действующему законодательству могут быть только в распоряжении государства" <23>, - сообщил генеральный директор государственной корпорации по атомной энергии "Росатом". -------------------------------- <21> URL: http://www. bbc. co. uk/ russian/rolling_news/ 2011/10/11. <22> Указом Президента Российской Федерации от 28 сентября 2011 года N 1256 "О внесении изменения в Государственную программу приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2284" атомный ледокольный флот и причалы, которые предназначены для его обслуживания, исключены из числа объектов, запрещенных к приватизации. <23> URL: http://www. firstnews. ru/ news/lenta.
Ссылка на управление "от имени государства" государственной корпорацией ничего не объясняет, так как государственные корпорации - самые что ни на есть частные предприятия. Об этом свидетельствует их статус, одинаковый для всех, независимо от того, что каждая государственная корпорация создавалась на основании своего "личного" закона <24>. Этот статус характеризуется тем, что государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации и Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации; государственная корпорация отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ей имуществом, а имущество государственной корпорации является ее собственностью. -------------------------------- <24> См.: Федеральный закон от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"; Федеральный закон от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта"; Федеральный закон от 23 ноября 2007 года N 270-ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии"; Федеральный закон от 19 июля 2007 года N 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий"; Федеральный закон от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства"; Федеральный закон от 17 мая 2007 года N 82-ФЗ "О банке развития".
Председатель Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашин, посетив в феврале 2012 года Калининградскую область, пытался успокоить встревоженных работников Калининградского янтарного комбината: "Ни о какой приватизации, точнее смене собственности, в государстве вопрос не стоит. Это было, есть и будет, пусть оно и называется "акционерное общество, предприятие со 100% государственным участием" <25>. Янтарный комбинат вновь приобретает статус стратегического предприятия. Это связано с тем, что он получил в разработку месторождение изумруда и бериллия. С. В. Степашин отметил, что янтарный комбинат будет акционирован государством, при этом часть акций может достаться Калининградской области. "Приватизации никогда не будет", - сообщил глава Счетной палаты <26>. -------------------------------- <25> Городской портал "Новый Калининград". URL: http://www. newkaliningrad. ru/ news/economy/1458610 (дата обращения: 08.02.2012). <26> URL: http://www. regnum. ru/ news/1496917.php.
Акционирование - это процесс трансформации государственного предприятия в публичную компанию (акционерное общество открытого типа), при котором налицо главные признаки приватизации - возмездность и смена собственности (собственник - акционерное общество). Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" однозначно относит акционирование к способу приватизации государственного и муниципального имущества. Формально рассмотрение акционирования как своеобразной "недоприватизации" государственного имущества позволяет игнорировать действие статьи 12 этого Федерального закона, новая редакция <27> которой недвусмысленно требует установления начальной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим оценочную деятельность. Сохранение практики оценки имущества акционируемого предприятия посредством расчета балансовой стоимости чистых активов предприятия, не подвергшихся переоценке и потому недооцененных, по сей день проявление двойного стандарта при оценке приватизируемого государственного имущества. -------------------------------- <27> См.: Федеральный закон от 31 мая 2010 года N 106-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".
Также следует отметить, что акционирование (а теперь и преобразование в общество с ограниченной ответственностью) являлось в России единственной возможностью приватизировать государственные унитарные предприятия. Приватизация государственного предприятия путем прямой продажи имущественного комплекса новому собственнику в российской практике не применяется. Хотя именно продажа имущественного комплекса позволила бы адекватно оценить рыночную стоимость активов и обеспечить получение государством справедливого дохода в случае продажи всего предприятия в целом. Акционирование государственных унитарных предприятий предполагает внесение имущества (имущественного комплекса) в оплату уставного капитала образуемого акционерного общества (статья 11 Закона N 178-ФЗ). Акционирование предусматривает ряд обязательных процедур: - инвентаризация имущественного комплекса; - проведение аудита промежуточного бухгалтерского баланса на дату инвентаризации; - расчет балансовой стоимости подлежащих приватизации активов как суммы стоимости чистых активов и кадастровой стоимости земельных участков. Наиболее часто возникающими в связи с этим проблемами являются: - недооценка активов государственных предприятий, как следствие, практически полностью амортизированного имущества в условиях фактического прекращения капиталовложений в основные средства и модернизацию производственных мощностей за годы реформ; - отсутствие документов, подтверждающих право собственности Российской Федерации на объекты недвижимого имущества и право пользования государственным предприятием, прежде всего земельными участками (несоблюдение требований пунктов 2 и 3 статьи 11 Закона N 178-ФЗ). Строго говоря, процедуры акционирования государственных унитарных предприятий в отраслях промышленности с точки зрения соблюдения государственных интересов нормативно не урегулированы. Единственным в своем роде нормативным документом, качественно регулирующим процедуры акционирования, является Приказ Минэкономразвития России от 30 августа 2011 года N 423 "Об утверждении Порядка подготовки решений об условиях приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий, осуществляющих деятельность в сфере геодезии и картографии". Этот узкоотраслевой документ может являться образцом методики определения имущества, обеспечивающей выполнение государственных функций, так как четко устанавливает порядок определения состава имущества, необходимого для работ федерального значения. Еще одним, на первый взгляд несущественным, изменением Закона N 178-ФЗ явилось исключение словосочетания "на рынке ценных бумаг" из статьи 13 (было: "продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг", то есть брокерами на фондовой бирже) <28>. В новой редакции указанный пункт предусматривает возможность продажи пакетов акций организаторами торговли, под которыми можно понимать разные юридические и физические лица. Это изменение в законодательстве о приватизации идет в одном русле с Федеральным законом от 31 мая 2010 года N 106-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", в соответствии с которым предоставлена возможность привлекать организаторов продаж в процессе приватизации. -------------------------------- <28> В соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 327-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об организованных торгах" с 1 января 2013 года в подпункте 6 пункта 1 статьи 13 словосочетание "на рынке ценных бумаг" будет исключено.
Если проанализировать доступные в открытых электронных базах ("КонсультантПлюс", "Гарант") нормативные документы Росимущества, то можно сделать вывод о том, что наиболее распространенными в 2011 - 2012 годах способами продажи федеральных пакетов акций хозяйственных обществ являлись: - аукцион с открытой формой подачи предложений о цене (покупатель не выполняет какие-либо условия в отношении имущества); - продажа посредством публичного предложения (в случае если аукцион по продаже указанного имущества был признан несостоявшимся; при этом определяются "шаг понижения", то есть величина снижения цены первоначального предложения, и "цена отсечения", то есть минимальная цена предложения, по которой имущество может быть продано); - "шаг понижения" и "цена отсечения" - 50 процентов от начальной цены; - продажа без объявления цены (если продажа этого имущества посредством публичного предложения не состоялась, начальная цена не объявляется); - внесение в качестве вклада в уставный капитал (создание холдингов и других интегрированных структур). Обращает внимание полное отсутствие конкурсов по продаже пакетов акций (когда покупатель должен выполнить определенные условия в отношении приобретаемого имущества). За период проведения приватизации основной продавец федерального имущества неоднократно менялся. В этой роли последовательно выступали Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом (Госкомимущество), Министерство имущественных отношений Российской Федерации, Российский фонд федерального имущества, Росимущество. Все названные ведомства были федеральными органами исполнительной власти. Теперь ситуация изменилась. Федеральным законом от 31 мая 2010 года N 106-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" пункт 1 статьи 6, определяющий компетенцию Правительства Российской Федерации, дополнен подпунктом 8.1, устанавливающим право Правительства Российской Федерации принимать решение об утверждении перечня юридических лиц для организации от имени Российской Федерации продажи приватизируемого федерального имущества и (или) осуществления функций продавца. Это самое принципиальное изменение законодательства о российской приватизации за весь период ее проведения. Суть этого изменения в том, что теперь Правительство Российской Федерации может назначать организаторами продаж федерального имущества любые юридические лица, причем необязательно зарегистрированные на территории Российской Федерации (резидентов). Перечень организаторов продаж федерального имущества утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2010 года N 1874-р [44] и дополнен распоряжением от 20 декабря 2010 года N 2349-р [45]. Перечень юридических лиц для организации от имени Российской Федерации продажи приватизируемого федерального имущества и (или) осуществления функций продавца достоин того, чтобы быть полностью приведенным (см. табл. 2).
Таблица 2
Перечень организаторов продаж российского федерального имущества
1 Закрытое акционерное общество "Банк Кредит Свисс (Москва)"
2 Закрытое акционерное общество "ВТБ Капитал"
3 Общество с ограниченной ответственностью "Дойче Банк"
4 Общество с ограниченной ответственностью "Инвестиционная компания Внешэкономбанка (ВЭБ Капитал)"
5 Общество с ограниченной ответственностью "Коммерческий банк "Дж. П. Морган Банк Интернешнл"
6 Общество с ограниченной ответственностью "Меррилл Линч Секьюритиз"
7 Общество с ограниченной ответственностью "Морган Стэнли Банк"
8 Общество с ограниченной ответственностью "Ренессанс Брокер"
9 Открытое акционерное общество "Российский аукционный дом"
10 Филиал частной компании с неограниченной ответственностью "ГОЛДМАН САКС (Россия)"
11 Открытое акционерное общество "Альфа-Банк"
12 Общество с ограниченной ответственностью "Барклайс Капитал"
13 Закрытое акционерное общество "БНП ПАРИБА Банк"
14 Открытое акционерное общество "Газпромбанк"
15 Закрытое акционерное общество "Инвестиционная компания "Тройка Диалог"
16 Закрытое акционерное общество "Королевский Банк Шотландии"
17 Открытое акционерное общество "МДМ Банк"
18 Общество с ограниченной ответственностью "Райффайзен Инвестмент"
19 Открытое акционерное общество "Сбербанк России"
20 Акционерное общество "СЖ Корпорейт Файненс Эдвайзори САС"
21 Закрытое акционерное общество "Ситигруп Глобал Маркетс"
22 Общество с ограниченной ответственностью "Ю Би Эс Банк"
23 Закрытое акционерное общество "ЮниКредит Секьюритиз"
К настоящему времени уже выпущен целый ряд распоряжений Правительства Российской Федерации, в соответствии с которыми в качестве единственных исполнителей государственного заказа на организацию и осуществление от имени Российской Федерации отчуждения находящихся в федеральной собственности обыкновенных именных акций крупных компаний определен ряд организаций различных форм собственности (см. табл. 3).
Таблица 3
Организаторы продаж пакетов акций крупных компаний
Основание Продавец Продаваемое имущество
Распоряжение Правительства ООО "Меррилл Линч Пакет акций ОАО "Банк ВТБ" Российской Федерации Секьюритиз" в размере 10 процентов от от 2 ноября 2010 года уставного капитала N 1928-р [46]
Распоряжение Правительства ЗАО "БНП ПАРИБА Пакет акций ОАО "Апатит" в Российской Федерации Банк" размере 20 процентов от от 3 ноября 2011 года уставного капитала N 1920-р [47]
Распоряжение Правительства ООО "Ренессанс Пакет акций ОАО "СГ-транс" Российской Федерации Брокер" (г. Москва) в размере от 27 сентября 2011 года 100 процентов от N 1679-р [48] уставного капитала
Распоряжение Правительства ООО "Морган Пакет акций Российской Федерации Стэнли Банк" ОАО "Современный от 29 июня 2011 года коммерческий флот" N 1103-р [49] в размере до 25 процентов от уставного капитала минус 1 акция
Распоряжение Правительства ООО "Дойче Банк" Пакет акций Российской Федерации ОАО "Современный от 20 сентября 2012 года коммерческий флот" N 1739-р [50] в размере до 25 процентов от уставного капитала минус 1 акция
Распоряжение Правительства ОАО "Газпромбанк" Пакет акций Российской Федерации ОАО "Издательство от 27 сентября 2011 года "Просвещение" в размере N 1678-р [51] 100 процентов от уставного капитала
Распоряжение Правительства ОАО "Альфа-Банк" Пакет акций "Авиакомпания Российской Федерации "Сибирь" в размере до от 3 ноября 2011 года 25,5 процента акций от N 1916-р [52] уставного капитала
Распоряжение Правительства ООО "Райффайзен Пакеты акций Российской Федерации Инвестмент" ОАО "Мурманский морской от 9 февраля 2012 года торговый порт" в размере до N 156-р [53] 25,5001 процента от уставного капитала и ОАО "Пермский свинокомплекс" в размере до 100 процентов от уставного капитала
Распоряжение Правительства ЗАО "ВТБ Капитал" Пакеты акций ОАО "Ванинский Российской Федерации морской торговый порт" от 14 февраля 2012 года в размере до 55 процентов от N 190-р [54] уставного капитала и ОАО "Территориальная генерирующая компания N 5" в размере до 25,1 процента от уставного капитала
Все распоряжения Правительства Российской Федерации, касающиеся отчуждения пакетов акций организаторами продаж, одинаково определяют их полномочия по осуществлению функции продавца федерального имущества. В соответствии с условиями продажи, установленными распоряжениями Правительства Российской Федерации [46 - 54], продавец, действуя на основании агентского договора: - заключает с независимым оценщиком договор об оценке акций; - обеспечивает получение экспертного заключения саморегулируемой организации оценщиков о соответствии отчета об оценке рыночной стоимости акций требованиям российского законодательства; - представляет в Минэкономразвития России и Росимущество отчет о возможных покупателях акций и полученных от них предложениях, касающихся цены и количества акций, а также иных условий отчуждения акций; - в случае принятия Правительством Российской Федерации решения об отчуждении акций заключает от имени и за счет Российской Федерации договоры купли-продажи акций с покупателями, указанными в решении Правительства Российской Федерации, на предусмотренных этим решением условиях, а также подписывает передаточные распоряжения в отношении акций; - по совершении сделки представляет отчет о заключении договоров о купле-продаже акций с покупателями и подписании передаточных распоряжений в отношении акций в Минэкономразвития России и Росимущество. Таким образом, вся подготовительная работа по определению условий продажи федеральных пакетов акций, а также сама сделка осуществляются организатором продажи. В то же время государственный контроль за порядком выполнения им этой работы не определен. В конце октября 2011 года интернет-издания мира облетела информация о результатах исследований ученых Шведского государственного технологического института города Цюриха <29>. Аналитики сложных систем использовали базу данных Orbis от 2007 года, содержащую информацию о 37 миллионах компаний и инвесторов всего мира. Они построили модель, которая показывала, как одни транснациональные корпорации контролируют другие через владение пакетами акций, а также указывала операционные доходы этих компаний, чтобы составить карту распределения экономического влияния. Модель выявила ядро из 1318 компаний, которые, в свою очередь, коллективно принадлежат 147 корпоративным монстрам. Корпорации из "списка 147" контролируют 40 процентов от всего богатства в системе. -------------------------------- <29> См., например: URL: http://www. newscientist. com/ article/mg21228354.500- revealed--the-capitalist - network-that-runs-the-world. html. http://www. economica. com. ua/top/ article/2319027.php. http://delo. ua/world/ kakie-kompanii-kontrolirujut - mirovuju-ekonomiku-166638/. http://censor. net. ua/ news/185818/shveyitsartsy_ vyveli_na_svet_korporatsii_ kotorye_upravlyayut_ mirom_spisok. http://www. smart-payments. info/ publication-one/76.php.
В списке 50 корпораций, управляющих миром, можно увидеть ряд юридических лиц, чьи российские подразделения или аффилированные лица утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2010 года N 1874-р [44] в качестве организаторов продаж федеральных пакетов акций компаний Barclays plc, JP Morgan Chase & Co, UBS AG, Merrill Lynch & Co Inc, Deutsche Bank AG, Credit Suisse Group, Goldman Sachs Group Inc, Morgan Stanley, Unicredito Italiano SPA, BNP Paribas. К сожалению, риски, возникающие в этой ситуации для приватизируемых российских активов, значительная часть которых продолжает относиться к имеющим стратегическое значение в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 года N 1009 [15], ни чиновниками, ни научной общественностью не анализируются. Сохраняющийся высокий уровень коррупции в Российской Федерации усугубляет остроту возможных проблем. Следует признать, что проводимые в последнее время мероприятия по борьбе с коррупцией на разных уровнях власти дают свои результаты. Кроме того, на снижение коррупционных рисков направлен ряд изменений приватизационного законодательства. В частности, Федеральным законом от 11 июля 2011 года N 201-ФЗ [26] упрощены процедуры участия в приватизации для покупателей: - сокращен и упрощен перечень документов, представляемых покупателями государственного и муниципального имущества (исключены уведомление антимонопольного органа, решение в письменной форме соответствующего органа управления о приобретении имущества, необходимость представления нотариально заверенных копий заменена на копии, заверенные организацией); - установлены требования к оформлению пакета документов; - установлен закрытый перечень документов в составе заявки претендента - это, пожалуй, самое главное. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2011 года N 71 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации по вопросам приватизации государственного и муниципального имущества" изменен порядок организации продажи государственного и муниципального имущества посредством публичного предложения. Упрощена процедура заключения договора о задатке посредством механизма публичной оферты в виде размещения продавцом всей необходимой информации на официальном сайте, которая акцептуется подачей заявки и оплатой задатка (отсутствует необходимость подписания отдельного соглашения о задатке обеими сторонами, что являлось источником злоупотреблений со стороны организатора торгов). Предусмотрена обязанность продавца (в качестве которого могут выступать Росимущество, Министерство обороны Российской Федерации, агент - по решению Правительства Российской Федерации) размещать на официальном сайте информацию об отказе претендентам в допуске к участию в продаже в срок не позднее рабочего дня, следующего за днем принятия указанного решения. Федеральным законом от 31 мая 2010 года N 106-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" введен ряд новаций в части форм продажи государственного имущества. Так, статьей 23 этого Закона предусматривается использование при продаже государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения величины снижения цены первоначального предложения ("шаг понижения") и величины повышения цены ("шаг аукциона"). Статья 32.1 указанного Федерального закона предусматривает проведение продажи государственного или муниципального имущества в электронной форме. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 года N 693 "Об отдельных полномочиях Министерства экономического развития Российской Федерации" определило Минэкономразвития России уполномоченным органом по утверждению требований к продажам в электронной форме. Федеральным законом от 6 декабря 2011 года N 401-ФЗ [62] введены дополнения в статью 15 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ, предусматривающие опубликование информации о приватизации государственного или муниципального имущества в официальных печатных изданиях и размещение на официальных сайтах в сети Интернет не менее чем за тридцать дней до дня осуществления продажи указанного имущества. Эти нововведения, безусловно, направлены на обеспечение прозрачности и открытости процессов приватизации государственного имущества. Однако они не могут компенсировать отсутствие в законодательстве нормы о государственном финансовом контроле за приватизацией государственного имущества. До 31 декабря 2005 года действовал пункт 5 статьи 33 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества": "Контроль за порядком и своевременностью перечисления полученных от продажи федерального имущества денежных средств в федеральный бюджет осуществляют уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, а также Счетная палата Российской Федерации". Кроме того, пунктами 1 и 2 этой статьи устанавливались жесткие сроки перечисления денежных средств, полученных от продажи государственного имущества в государственные бюджеты соответствующего уровня. Размер и виды затрат на организацию и проведение приватизации федерального имущества подлежали установлению Правительством Российской Федерации, а на организацию и проведение приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, и муниципального имущества - соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. В Счетной палате Российской Федерации существовало самостоятельное направление деятельности - государственный финансовый контроль учета, использования и распоряжения федеральной собственностью. В частности, решались следующие задачи: - контроль предпродажной подготовки (в том числе контроль определения рыночной стоимости имущества, рисков вывода активов); - контроль эффективности и законности приватизации (контроль соблюдения порядка приватизации и соответствующего законодательства, полноты и своевременности перечисления доходов от приватизации в федеральный бюджет); - постприватизационный контроль (контроль законности и эффективности распоряжения новым собственником приватизированным имуществом). Именно благодаря этой деятельности стало возможным провести анализ результатов приватизации за 10-летний период и аналитическое исследование, хотя доклад Счетной палаты Российской Федерации по этой теме <30> так и не был заслушан на заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. -------------------------------- <30> Об аналитическом докладе Счетной палаты Российской Федерации читайте в первой части статьи, опубликованной в первом номере журнала за этот год.
Деятельность по государственному финансовому контролю за приватизацией государственного имущества стала сворачиваться начиная с 2006 года. Статьей 126 Федерального закона от 26 декабря 2005 года N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" и статьей 136 Федерального закона от 19 декабря 2006 года N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" на периоды с 1 января по 31 декабря 2006 года и с 1 января по 31 декабря 2007 года было приостановлено действие пунктов 1 и 2 статьи 33 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ [25] в части распределения денежных средств, полученных в результате сделок купли-продажи федерального имущества, а также в части сроков перечисления в федеральный бюджет средств, полученных от покупателей в счет оплаты федерального имущества. В соответствии с Федеральным законом от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" статья 33 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ утратила силу с 1 января 2008 года. Государственный финансовый контроль приватизации государственной собственности в Российской Федерации с этого момента законодательно отменен. Контрольные мероприятия Счетной палаты Российской Федерации, так или иначе затрагивающие вопросы приватизации государственного имущества, относятся к категории наиболее сложных проверок. При проведении таких контрольных мероприятий комиссии проверяющих сталкиваются с самыми разными видами скрытого саботажа со стороны проверяемых компаний - от затягивания с предоставлением запрашиваемой информации до непредоставления ее даже после проведения соответствующих формальных процедур. Как правило, это бывает связано с наличием серьезных нарушений российского приватизационного законодательства. В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 года Президент Российской Федерации В. В. Путин сказал: "Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса... Особенностью последнего времени стало то, что наша недобросовестная часть бюрократии (как федеральной, так и местной) научилась потреблять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах. Стала использовать появившиеся у нас наконец благополучные условия и появившийся шанс для роста не общественного, а собственного благосостояния". По данным международной неправительственной организации Transparency International, в 2011 году в рейтинге мировой коррупции Россия заняла 143 место из 182 возможных (Российская Федерация получила 2,4 балла). Согласно шкале организации "0" означает высокий уровень коррупции, а "10" абсолютную некоррумпированность. Критической составители рейтинга считают отметку в пять баллов <31>. -------------------------------- <31> URL: http://rating. rbc. ru/ article. shtml?2011/ 12/04/33496664.
Председатель Национального антикоррупционного комитета Кирилл Кабанов в интервью информационному радио "КоммерсантЪ-FM" 30 января 2012 года сказал: "В принципе, по нашим оценкам, 300 миллиардов долларов - коррупционный рынок в России. Естественно, коррупционные деньги уходят из России - это специфика нашей коррумпированной бюрократии. Она не вкладывает в Россию, Россия для нее, как для колониальной силы, место зарабатывания и выкачивания средств, а деньги они размещают в Европе" <32>. -------------------------------- <32> Информационное радио "КоммерсантЪ-FM". URL: http://kommersant. ru.
Тем не менее в России до сих пор не ратифицирована статья 20 "Незаконное обогащение" Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, принятая Генеральной Ассамблеей ООН на 51-м пленарном заседании 31 октября 2003 года, в которой указано следующее: "При условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, то есть значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать". Федеральный закон от 8 марта 2006 года N 40-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции" исключил статью 20 из перечня ратифицированных статей. Приватизация российской государственной собственности вступила в свою заключительную стадию. Условия ее проведения сложные как никогда. Назревает очередной этап мирового экономического кризиса. Сторонники и противники масштабной приватизации бьются за последние рубежи государственной собственности. Исход битвы еще неясен. Но, бесспорно, от него во многом зависит будущее не только российской экономики, но и собственно российской государственности.
Литература и информационные источники
1. Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах". 2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года N 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах". 3. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2010 года N 2102-р "Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011 - 2013 годы". 4. URL: http://www. rbcdaily. ru/ 2012/01/12/finance. 5. "КоммерсантЪ-FM". 2012. 30 января. 6. http://vz. ru/news/ 2011/12/19/548063.php. 7. URL: правительство. рф/docs/17435/. 8. URL: http://www. stoletie. ru/ fakty_i_kommentarii/ doberutsa_i_do_offshorov_2012-02-29.php. 9. Российский статистический ежегодник 2011: Статистический сборник. М.: Росстат, 2011. 10. Федеральный закон от 2 октября 2012 года N 151-ФЗ "Об исполнении федерального бюджета за 2011 год". 11. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2010 года N 2102-р "Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011 - 2013 годы". 12. Федеральный закон от 13 декабря 2010 года N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов". 13. "Коммерсантъ". URL: http://www. kommersant. ru/ doc-y/1873075. 14. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 июня 2012 года N 1035-р "О внесении изменений в раздел I Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2011 - 2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2010 года N 2102-р". 15. Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 года N 1009 "Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ" (в редакции от 9 июня 2012 года). 16. URL: http://ria. ru/economy/ 20120621/678804476.php. 17. URL: http://www.1prime. ru/news/articles/-201/%7B3D5C6013-A87F-4EFB-91DB-C5748B7B946A%7D. uif. 18. Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: kremlin. ru/news/14453. 19. URL: http://www. rg. ru/2012/ 01/11/privatizacia-site. html. 20. URL: http://www. rg. ru/2012/ 01/24/privatizacia-anons. html. 21. URL: http://ria. ru/economy/ 20120621/678804476.php. 22. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 года N 1094 "О внесении изменений в Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества". 23. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2005 года N 806 "Об утверждении Правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и внесении изменений в Правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества". 24. Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". 25. Федеральный закон от 11 июля 2011 года N 201-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества". 26. Федеральный закон от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ "Об акционерных обществах". 27. Федеральный закон от 19 июня 2000 года N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда". 28. Федеральный закон от 8 февраля 1998 года N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью". 29. URL: http://www. bbc. co. uk/ russian/rolling_news/2011/10/11. 30. Указ Президента Российской Федерации от 28 сентября 2011 года N 1256 "О внесении изменения в Государственную программу приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2284". 31. URL: http://www. firstnews. ru/ news/lenta. 32. Федеральный закон от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом". 33. Федеральный закон от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта". 34. Федеральный закон от 23 ноября 2007 года N 270-ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии". 35. Федеральный закон от 19 июля 2007 года N 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий". 36. Федеральный закон от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства". 37. Федеральный закон от 17 мая 2007 года N 82-ФЗ "О банке развития". 38. Городской портал "Новый Калининград". URL: http://www. newkaliningrad. ru/ news/economy/1458610 (дата обращения: 08.02.2012). 39. URL: http://www. regnum. ru/news/ 1496917.php. 40. Федеральный закон от 31 мая 2010 года N 106-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". 41. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 августа 2011 года N 423 "Об утверждении Порядка подготовки решений об условиях приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий, осуществляющих деятельность в сфере геодезии и картографии". 42. Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 327-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об организованных торгах". 43. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2010 года N 1874-р "Об утверждении прилагаемого перечня юридических лиц для организации от имени Российской Федерации продажи приватизируемого федерального имущества и (или) осуществления функций продавца". 44. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2010 года N 2349-р "О дополнении перечня юридических лиц для организации от имени Российской Федерации продажи приватизируемого федерального имущества и (или) осуществления функций продавца, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2010 года N 1874-р". 45. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 ноября 2010 года N 1928-р "Об определении единственного исполнителя государственного заказа на организацию и осуществление от имени Российской Федерации отчуждения находящихся в федеральной собственности обыкновенных именных акций ОАО "Банк ВТБ". 46. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2011 года N 1920-р "Об определении ЗАО "БНП ПАРИБА Банк" единственным исполнителем государственного заказа на организацию и осуществление отчуждения находящихся в федеральной собственности обыкновенных именных акций ОАО "Апатит". 47. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2011 года N 1679-р "Об определении единственного исполнителя государственного заказа на организацию и осуществление от имени Российской Федерации отчуждения находящихся в федеральной собственности обыкновенных именных акций ОАО "СГ-транс" (г. Москва)". 48. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 года N 1103-р "Об определении единственного исполнителя государственного заказа на организацию и осуществление от имени Российской Федерации отчуждения находящихся в федеральной собственности обыкновенных именных акций ОАО "Современный коммерческий флот". 49. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2012 года N 1739-р "Об определении единственного исполнителя государственного заказа на организацию и осуществление от имени Российской Федерации отчуждения находящихся в федеральной собственности обыкновенных именных акций ОАО "Современный коммерческий флот". 50. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2011 года N 1678-р "Об отчуждении находящихся в федеральной собственности обыкновенных именных акций открытого акционерного общества "Издательство "Просвещение". 51. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2011 года N 1916-р "Об определении ОАО "Альфа-Банк" единственным исполнителем государственного заказа на организацию и осуществление от имени РФ отчуждения находящихся в федеральной собственности обыкновенных именных акций ОАО "Авиакомпания "Сибирь". 52. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012 года N 156-р "Об определении ООО "Райффайзен Инвестмент" единственным исполнителем государственных заказов на организацию и осуществление отчуждения находящихся в федеральной собственности обыкновенных именных акций ОАО "Мурманский морской торговый порт". 53. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2012 года N 190-р "Об определении ЗАО "ВТБ Капитал" единственным исполнителем государственных заказов на организацию и осуществление отчуждения находящихся в федеральной собственности обыкновенных именных акций ОАО "Ванинский морской торговый порт". 54. URL: http://www. newscientist. com/ article/ mg21228354.500- revealed-the-capitalist - network-that-runs - the-world. html. 55. URL: http://www. economica. com. ua/ top/article/ 2319027.php. 56. URL: http://delo. ua/world/ kakie-kompanii - kontrolirujut - mirovuju-ekonomiku-166638/. 57. URL: http://censor. net. ua/news/ 185818/ shveyitsartsy_vyveli_ na_svet_korporatsii_ kotorye_upravlyayut_ mirom_spisok. 58. URL: http://www. smart-payments. info/ publication-one/76.php. 59. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2011 года N 71 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации по вопросам приватизации государственного и муниципального имущества". 60. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 года N 693 "Об отдельных полномочиях Министерства экономического развития Российской Федерации". 61. Федеральный закон от 6 декабря 2011 года N 401-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации". 62. Федеральный закон от 26 декабря 2005 года N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год". 63. Федеральный закон от 19 декабря 2006 года N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год". 64. Федеральный закон от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации". 65. URL: http://rating. rbc. ru/ article. shtml?2011/ 12/04/33496664. 66. Информационное радио "КоммерсантЪ-FM". URL: http://kommersant. ru. 67. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 31 октября 2003 года N A/RES/58/4. 68. Федеральный закон от 8 марта 2006 года N 40-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции".
------------------------------------------------------------------
Название документа