Определение размера возмещения собственнику участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд

(Тараданов Р. А.) ("Закон", 2014, N 2) Текст документа

ОПРЕДЕЛЕНИЕ РАЗМЕРА ВОЗМЕЩЕНИЯ СОБСТВЕННИКУ УЧАСТКА, ИЗЫМАЕМОГО ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

Р. А. ТАРАДАНОВ

Тараданов Роман Александрович, директор ООО "КомплексКонсалтинг".

Статья посвящена проблемам расчета убытков, причиняемых собственнику земельного участка и находящейся на нем недвижимости (улучшений участка) при изъятии имущества для публичных нужд в России. Автор отмечает отсутствие в отечественном законодательстве и правоприменительной практике эффективного механизма, позволяющего учитывать в составе выкупной стоимости упущенную выгоду, а также необходимость применения наиболее корректного - затратного - подхода при расчете стоимости изымаемых объектов капитального строительства.

Ключевые слова: земельный участок, недвижимость, объекты капитального строительства, право собственности на землю, изъятие имущества для публичных нужд, возмещение убытков, упущенная выгода.

Как, наверное, хорошо известно многим читателям, в последние годы на федеральном уровне все чаще стал подниматься вопрос о введении специальных механизмов принудительного изъятия земельных участков для тех или иных государственных целей: сначала для строительства олимпийских объектов в Сочи <1>, потом для проведения саммита АТЭС <2>, затем для размещения инфраструктурных объектов в Новой Москве <3> и, наконец, для проведения чемпионата мира по футболу практически по всей западной части территории России <4>. Венцом же развития этой тенденции, переводящим подобное изъятие из категории экстраординарных случаев в область обычной практики, по-видимому, станет принятие обобщающего новый порядок закона, проект которого в настоящее время находится на рассмотрении в Государственной Думе <5>. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 01.12.2007 N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". <2> Федеральный закон от 08.05.2009 N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". <3> Федеральный закон от 05.04.2013 N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". <4> Федеральный закон от 07.06.2013 N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". <5> Законопроект N 304493-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд" // URL: http://asozd2.duma. gov. ru/ main. nsf/(Spravka)? OpenAgent&RN=304493-5.

В связи с этим представляется разумным вновь поднять вопрос о таком существенном для частных <6> собственников земельных участков элементе механизма изъятия, как порядок определения размера возмещения стоимости изымаемого участка и причиняемых изъятием убытков. Итак, в соответствии с общими нормами ст. ст. 55, 57 и 63 ЗК РФ собственник изымаемого земельного участка имеет право на (1) предоставление равноценного земельного участка или возмещение его рыночной стоимости по своему выбору и (2) возмещение причиняемых изъятием убытков. В совокупности же рыночная стоимость участка и возмещаемые убытки образуют выкупную цену участка в соответствии с п. 2 ст. 281 ГК РФ. -------------------------------- <6> Как разъяснил Президиум ВАС РФ в Постановлении от 01.12.2011 N 9987/11 по делу N А76-2990/2010-21-268/22-315, отношения по изъятию у одного публичного субъекта участка, используемого для публичных нужд, в пользу другого публичного субъекта, также для использования для публичных нужд, в силу своей природы не регулируются нормами гражданского законодательства.

Как разъясняется в п. 28 Постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11 <7>, рыночная стоимость земельного участка определяется в соответствии с положениями ст. 66 ЗК РФ. -------------------------------- <7> Постановление Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства".

Размер же убытков в соответствии с п. 5 утвержденных Постановлением Правительства РФ от 07.05.2003 N 262 Правил <8> определяется по соглашению сторон и рассчитывается в соответствии с методическими рекомендациями, утверждаемыми Федеральной службой земельного кадастра России по согласованию с Министерством экономического развития и торговли РФ и Министерством имущественных отношений РФ. Однако при подготовке настоящей статьи таких действующих рекомендаций обнаружено не было. Ранее действовавшие Рекомендации, утвержденные Росземкадастром в марте 2004 г. <9>, были отменены Приказом Минэкономразвития России от 20.03.2009 N 95 <10>. Впрочем, это обстоятельство едва ли может иметь существенное значение для разрешения споров о размере убытков, поскольку, например, в практике арбитражных судов считается, что методические рекомендации не имеют общеобязательного характера и могут служить лишь в качестве ориентира <11>. -------------------------------- <8> Постановление Правительства РФ от 07.05.2003 N 262 "Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц". <9> Временные методические рекомендации по расчету размера убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков изъятием для государственных или муниципальных нужд или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц (утв. Росземкадастром 11.03.2004). <10> Приказ Минэкономразвития России от 20.03.2009 N 95 "Об отмене Временных методических рекомендаций по расчету размера убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков изъятием для государственных или муниципальных нужд или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц". <11> См., напр.: Постановление ФАС Уральского округа от 27.01.2010 N Ф09-11293/09-С6 по делу N А07-5881/2009.

Поэтому гораздо более интересным представляется другой вопрос: какие именно убытки подлежат возмещению и как отграничить их от возмещаемой рыночной стоимости участка и находящихся на нем объектов недвижимости? Статья 15 ГК РФ предусматривает два вида убытков: прямой ущерб и упущенную выгоду. Очевидно, что применительно к изъятию земельного участка прямой ущерб состоит в рыночной стоимости этого участка, а упущенная выгода - в не полученных от использования участка доходах. Следовательно, с достаточной уверенностью можно утверждать, что, возмещая собственнику рыночную стоимость изымаемого участка, публичное образование возмещает ему и причиняемый изъятием прямой ущерб. Однако что касается упущенной выгоды, то, как неоднократно отмечалось многими исследователями, обоснование требования о ее возмещении обычно представляет для истцов весьма сложную и нетривиальную задачу. При этом, как очень точно указывает А. В. Егоров <12>, основные сложности обычно связаны с доказыванием, во-первых, факта нарушения, во-вторых, причинно-следственной связи между возникновением упущенной выгоды и действиями причинителя и, в-третьих, размера убытков. -------------------------------- <12> Егоров А. В. Упущенная выгода: проблемы теории и противоречия практики // Убытки и практика их возмещения: Сб. ст. / Отв. ред. М. А. Рожкова. М., 2006. С. 92.

Разумеется, проблемы с доказыванием факта нарушения имущественных интересов собственника при изъятии земельного участка едва ли могут возникнуть - это обстоятельство презюмируется в силу самого факта изъятия участка. Однако две другие проблемы остаются нерешенными, и связано это в первую очередь с тем, что, как опять же отмечает А. В. Егоров <13>, в отечественной юридической науке и судебной практике с советских (и даже, вероятно, дореволюционных) времен доминирует взгляд на упущенную выгоду как на "...гарантированный, безусловный и реальный, а не предполагаемый доход". -------------------------------- <13> Там же. С. 94.

Конечно, в части определения размера упущенной выгоды определенным подспорьем могло бы служить признание того, что ставить собственника изымаемого участка в неравное положение относительно изымающего публичного образования несправедливо. Если говорить более конкретно, то собственник как минимум вправе рассчитывать на получение такого же дохода, который может получить публичное образование от сдачи такого участка в аренду по действующим в соответствующем регионе ставкам арендной платы, установленным в нормативном порядке и, как неоднократно отмечал Президиум ВАС РФ <14>, в силу п. 3 ст. 65 ЗК РФ являющимся регулируемыми ценами. Однако даже в этом случае вполне вероятно, что суды будут требовать предоставления конкретных договоров аренды участков в подтверждение причинно-следственной связи, а именно реальности перспективы получения дохода в виде арендной платы как упускаемой собственником выгоды. -------------------------------- <14> См., напр.: Постановления Президиума ВАС РФ от 05.07.2011 N 1709/11 по делу N А55-35889/2009, от 02.02.2010 N 12404/09 по делу N А58-2302/2008.

Определенным выходом из этой ситуации, вероятно, может стать закладывание размера упущенной выгоды в рыночную стоимость участка при ее определении с помощью доходного подхода, а точнее, входящего в него метода капитализации земельной ренты, предусмотренного п. 4 разд. IV Методических рекомендаций по определению рыночной стоимости земельных участков <15>. -------------------------------- <15> Распоряжение Минимущества России от 06.03.2002 N 568-р "Об утверждении методических рекомендаций по определению рыночной стоимости земельных участков".

Однако, как показывает изучение судебной практики, и этот способ не гарантирует однозначного решения проблемы доказывания реальности получения дохода, даже если извлечение такого дохода является общераспространенной в регионе хозяйственной практикой. Так, например, в деле N А61-2588/2011 истец представил отчет об определении размера упущенной выгоды, причиненной невозможностью осуществления на изымаемом участке сельскохозяйственного производства в виде выращивания кукурузы. Арбитражный суд Республики Северная Осетия - Алания в удовлетворении требований отказал за недоказанностью размера причиненных убытков. Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд отменил указанное решение и удовлетворил требования истца, указав со ссылкой на Постановление Президиума ВАС РФ от 06.09.2011 N 2929/11, что объективная сложность доказывания убытков и их размера, равно как и причинно-следственной связи, не должна снижать уровень правовой защищенности участников гражданских правоотношений при необоснованном посягательстве на их права. Суд не может полностью отказать в удовлетворении требования о возмещении убытков только на том основании, что размер убытков не может быть установлен с разумной степенью достоверности. В этом случае размер подлежащих возмещению убытков определяется судом с учетом всех обстоятельств дела, исходя из принципа справедливости и соразмерности ответственности. Однако ФАС Северо-Кавказского округа направил дело на новое рассмотрение, указав, что в представленном истцом отчете и прочих материалах дела "...отсутствуют какие-либо документы, достоверно подтверждающие, что в период до изъятия земельного участка предприятие выращивало такую сельскохозяйственную культуру, как кукуруза. То обстоятельство, что кукуруза является наиболее часто возделываемой сельскохозяйственной культурой на территории Республики, само по себе не свидетельствует о возможности использования ее в расчете упущенной выгоды в отношении конкретного хозяйства. В деле отсутствуют и какие-либо документы, подтверждающие размер затрат предприятия, необходимых для возделывания указанной культуры" <16>. -------------------------------- <16> См.: решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 26.07.2012; Постановления Шестнадцатого ААС от 01.02.2013, ФАС Северо-Кавказского округа от 12.04.2013 по делу N А61-2588/2011.

Хотя представляется, что в данном случае суд кассационной инстанции откровенно занялся переоценкой доказательств (которая, как неоднократно указывал Президиум ВАС РФ <17>, не входит в полномочия суда кассационной инстанции), свои выводы он мотивировал тем, что суд апелляционной инстанции не применил п. 4 ст. 393 ГК РФ, в силу которого при определении размера упущенной выгоды необходимо учитывать предпринятые истцом для ее получения меры и сделанные с этой целью приготовления. То есть суд кассационной инстанции фактически посчитал недоказанным наличие причинно-следственной связи между изъятием участка и неполучением дохода от заявленного способа его использования. -------------------------------- <17> См., напр.: Постановления Президиума ВАС РФ от 30.07.2013 N 885/13 по делу N А50-3826/2012, от 22.02.2011 N 12572/10 по делу N А40-65335/09-98-396.

На счастье истца, в этом деле ему удалось найти соответствующие доказательства в виде бухгалтерской документации, в результате чего Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.08.2013, оставленным без изменения Постановлением ФАС Северо-Кавказского округа от 19.11.2013, иск был удовлетворен повторно. Интересно, что на этот раз суд кассационной инстанции привел в обоснование своих выводов ту же позицию, что и суд апелляционной инстанции в первом (отмененном) Постановлении о недопустимости отказа во взыскании убытков по причине одной только невозможности доказать точный размер убытков. Однако этот пример все равно лишь подтверждает, что рассчитывать на взыскание упущенной выгоды в отсутствие доказательств реальности перспективы получения конкретных доходов от использования участка не приходится. Помимо этого, из соображений объективности представляется необходимым отметить, что изымающим земельный участок органам следует обращать внимание на то, учитывался ли при определении размера не полученных собственником изымаемого участка доходов еще и размер не понесенных им расходов. Дело в том, что, как бы цинично это ни звучало, с изъятием земельного участка собственник не только лишается права собственности, но и освобождается от накладываемого этим правом финансового бремени. В первую очередь речь, конечно, идет о земельном налоге, обязанность уплаты которого возлагается налоговым законодательством практически на всех собственников земельных участков (ст. 388 НК РФ), за несколькими редкими исключениями (ст. 395 НК РФ). Причем с технической точки зрения учет этого обстоятельства едва ли может представлять сложности - достаточно запросить у самого собственника или у соответствующего налогового органа сведения о размере подлежащего уплате в отношении конкретного участка земельного налога. При подготовке настоящей статьи ни в действующем законодательстве, ни в доступной для изучения судебной практике не удалось обнаружить разъяснений о том, как должен решаться вопрос о возмещении убытков в случае предоставления собственнику равноценного участка. Между тем возникновение этого вопроса представляется вполне вероятным. Так, с одной стороны, можно говорить о том, что в этом случае фактически имеет место разновидность договора мены, и, следовательно, если соответствующая доплата не предусмотрена соглашением сторон, согласие собственника на предоставление заменяющего участка автоматически означает и его согласие с равноценностью (п. 2 ст. 568 ГК РФ). Однако, с другой стороны, очевидно, что равноценность участков для собственника прежде всего предполагает равенство размеров их рыночной стоимости. Поскольку подобрать абсолютно равноценные участки объективно невозможно, это фактически делает бессмысленной норму подп. 1 п. 1 ст. 63 ЗК РФ. Поэтому представляется целесообразным расширить толкование указанной нормы, допустив возможность предоставления неравноценного участка с доплатой разницы между стоимостью изымаемого и предоставляемого участков. Причем такая доплата, с согласия сторон, может быть произведена как собственником, так публичным образованием. Что же касается возмещения убытков, причиняемых изъятием находящихся на земельном участке объектов недвижимости и сделанных улучшений, то в общих чертах можно говорить, что в целом при определении размера таких убытков применяется механизм, аналогичный таковому при изъятии земельных участков. Однако ряд отличий все же имеется. Во-первых, необходимо учитывать существенное отличие в процедурах определения рыночной стоимости земельных участков и, например, находящихся на них объектов капитального строительства, к которым в силу п. 10 ст. 1 ГрК РФ относятся почти все здания, строения и сооруж и корректирующие коэффициенты. В то же время затратным подходом вполне объективно определяется рыночная себестоимость таких объектов, т. е. их абсолютная ценность для собственника, а не возможная цена продажи (при сравнительном подходе) либо сдачи в аренду (при доходном подходе), намерения совершить которые у собственника может и не быть. -------------------------------- <19> Корнилов Д. А. Классификация объектов недвижимого имущества для их оценки в случае изъятия для государственных нужд // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. N 3; СПС "КонсультантПлюс".

Во-вторых, в ст. 280 ГК РФ имеется указание на то, что собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в период после принятия решения о его изъятии. Исходя из буквального толкования этой нормы отнесение таких убытков на собственника не является безусловным (иначе на это было бы указано прямо), а лишь может быть произведено при наличии неких дополнительных обстоятельств. Какие это могут быть обстоятельства? При анализе доступной судебной практики такие прецеденты обнаружить не удалось. Отметим лишь, что исходя из общих принципов гражданского законодательства, в том числе презумпции добросовестности (ст. 10 ГК РФ), представляется, что во всех случаях именно изымающее участок публичное образование должно доказывать, что создание на участке новых объектов недвижимости и/или иных улучшений не отвечает требованиям разумности. В частности, неразумным, скорее всего, надлежит считать создание объектов, назначение которых не совпадает с назначением самого участка и других расположенных на нем объектов. И наоборот, во всяком случае, должно признаваться разумным и добросовестным создание объектов и/или улучшений, соответствующих такому назначению (например, высадка зеленых насаждений и организация ирригационных сооружений на землях сельскохозяйственного назначения), а также объектов, которые могут быть использованы и публичным образованием для тех целей, для которых, собственно, и изымается участок (например, прокладка дорог). На основании изложенного представляется возможным сделать вывод о том, что, коль скоро законодатель обратил внимание на необходимость систематизации и совершенствования законодательства об изъятии земельных участков для публичных нужд, было бы целесообразно разработать и утвердить в рамках этого процесса единый методологический подход к определению размера возмещения, подлежащего выплате собственникам изымаемых участков.

------------------------------------------------------------------

Название документа