Государственная поддержка конкурентной среды в аспекте эффективности государственных закупок

(Лапина Е. Б.) ("Юрист", 2014, N 5) Текст документа

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА КОНКУРЕНТНОЙ СРЕДЫ В АСПЕКТЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК

Е. Б. ЛАПИНА

Лапина Екатерина Борисовна, заведующая отделом договорных отношений Управления филиалов ННГУ, соискатель кафедры конституционного и муниципального права Нижегородского института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

В статье рассмотрены вопросы эффективности и конкуренции при размещении государственных заказов. По мнению автора, данные категории должны соотноситься как цель закупок и средство для ее достижения. Особое внимание уделено трансформации взглядов законодателей на роль конкуренции в системе госзаказа.

Ключевые слова: государственное регулирование, эффективное использование бюджетных средств, государственные закупки, конкуренция, государственный заказ, получатели бюджетных средств.

Efficiency of state purchases through the state support of competitive environment E. B. Lapina

Lapina Ekaterina Borisovna, head of contractual arrangements office Department of branches management Lobachevsky State university of Nizhni Novgorod, applicant for PhD the Department of constitutional and municipal law Nizhny Novgorod institute of business, the branch of the Russian presidential academy of national economy and public administration.

The article under consideration focuses on efficiency and competition in state order placement. The author believes that these two categories should correlate as the aim of state purchases and the means to reach it respectively. The development of legislators' attitude towards the role of competition in order placing scheme is paid particular attention.

Key words: state regulation, efficient use of budgetary means, state purchases, competition, state order, recipients of budgetary means.

Одним из наиболее острых вопросов государственного управления является вопрос эффективного расходования бюджетных средств, в частности, при осуществлении закупок для государственных нужд. Это связано с тем, что государство - один из наиболее крупных закупщиков, чья деятельность оказывает влияние на состояние экономики в целом. На разных этапах исторического развития нашей страны имели место различные подходы к решению указанной проблемы, продиктованные экономическим и политическим государственным курсом. Как отмечают некоторые авторы, краеугольным камнем законодательства о госзакупках является проблема развития конкуренции среди предпринимателей и эффективности расходования бюджетных ресурсов <1>. В данной работе рассматривается вопрос создания условий для развития добросовестной конкуренции в аспекте эффективности госзакупок. -------------------------------- <1> Кирилловых А. А. Правовое регулирование закупок отдельными видами юридических лиц: новации законодательства // Юрист. 2011. N 22. С. 25.

Специфика рынка государственных закупок напрямую связана с его субъектным составом. На таком рынке сторону спроса представляет государство в лице государственных заказчиков - государственных органов, подведомственных им учреждений и иных получателей средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, целью деятельности которых является удовлетворение государственных нужд, т. е. нужд общества в целом. Еще одна характерная особенность стороны спроса, по мнению некоторых авторов, заключается в том, что "при государственных закупках владелец денег и агент закупки разделены" <2>. Таким образом, сторона спроса является основным отличием рынка государственных закупок от рынков частных закупок. -------------------------------- <2> Тажетдинов С. Особенности рынка государственных закупок // Конкуренция и рынок. 2002. N 15. URL: http://www. konkir. ru/ article. phtml? id=610 (дата обращения: 10.06.2013).

В связи с тем что именно в результате конкурентной борьбы между поставщиками (подрядчиками, исполнителями) формируется наиболее выгодное предложение, можно говорить о том, что конкуренция является одним из основных механизмов, позволяющих заказчикам эффективно использовать финансовые средства. Частные заказчики, лично заинтересованные в максимизации своей прибыли, априори стремятся к эффективному использованию своих ресурсов. Несколько иная ситуация характерна для рынка государственных закупок. В связи с особым положением государственных заказчиков регулирующая функция свободных рыночных отношений не всегда оказывается работоспособной, так как непосредственное управление государственными органами осуществляется лицами, не имеющими личной финансовой заинтересованности в эффективном использовании государственных средств. Кроме того, деятельность государственных заказчиков связана с решением общеполезных задач и, как правило, не направлена на извлечение прибыли, а объем закупок связан лишь с бюджетными ограничениями. При этом, хотя необходимость эффективного использования бюджетных средств и продекларирована в действующем законодательстве <3>, но интересы государства могут быть подвержены риску вследствие ошибок или умышленных действий со стороны недобросовестных работников государственных заказчиков. Поэтому, как отмечал Кристофер Бовис, "основной причиной для регулирования публичного сектора... является необходимость привести данные рынки в соответствие с работой частных рынков" <4>. И хотя данное утверждение относилось к рынкам государственных закупок Евросоюза, оно вполне справедливо и для российской действительности. При этом особому государственному регулированию подлежит в первую очередь деятельность государственных заказчиков. -------------------------------- <3> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы "Гарант". <4> Christopher H. Bovis. EU Public Procurement Law // Edward Elgar, 2007. P. 11.

Одним из наиболее распространенных способов регулирования государственных закупок является попытка искусственного создания таких условий, при которых потенциальные поставщики (подрядчики, исполнители) могли бы конкурировать между собой за возможный доступ к государственному заказу. То есть, другими словами, деятельность государства направлена на стимулирование добросовестной конкуренции при размещении государственного заказа, которая, по аналогии с рынком частных закупок, должна стать регулятором рыночных отношений, способным обеспечить эффективное расходование бюджетных средств. Традиционно создание условий для конкурентной среды достигается путем принуждения государственных заказчиков использовать конкурентные процедуры при размещении заказов, регламентации деятельности государственных заказчиков при проведении таких процедур и установлении ряда ограничений на их действия при закупке продукции. Чтобы понять, какую роль законодатели отдают конкуренции как регулятору эффективности использования бюджетных средств, необходимо проследить эволюцию законодательства о государственном заказе. Следует отметить, что в данной работе рассмотрены не все нормативные правовые акты, принятые для регулирования отношений в сфере госзаказа, а лишь те из них, анализ которых позволяет соотнести и наиболее наглядно продемонстрировать значимость таких категорий, как эффективность и конкуренция при осуществлении государственных закупок. После распада СССР в Российской Федерации началось новое формирование нормативно-правовой базы, регулирующей государственные закупки. И первым шагом на пути к современному госзаказу стал Указ Президента РСФСР от 15 октября 1991 г. "О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году", упразднивший принудительное формирование хозяйственных связей и устанавливающий взаимную экономическую заинтересованность субъектов хозяйственных отношений в качестве основного принципа заключения договоров <5>. Через несколько месяцев был принят Закон Российской Федерации от 28 мая 1992 г. N 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд", который вменял в обязанность государственным заказчикам выбор поставщиков продукции исходя из интересов государства и провозглашал идею выбора поставщиков с использованием конкурентных процедур <6>. Таким образом, в указанном Законе была предпринята первая робкая попытка формирования конкурентных отношений при размещении государственного заказа посредством проведения конкурсного отбора и торгов между потенциальными поставщиками. В конце 1994 г. на смену вышеуказанному Закону пришел Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", устанавливающий условие о необходимости при разработке федеральных целевых программ руководствоваться принципом эффективного использования финансовых ресурсов <7>. Следующим толчком для развития российского госзаказа стали два Указа Президента Российской Федерации: от 3 апреля 1997 г. N 278 "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" и от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". Первый указывал на необходимость принятия федерального закона о государственных закупках, обеспечивающего добросовестную конкуренцию при размещении государственных заказов <8>, а второй устанавливал обязательность проведения торгов (конкурсов) при размещении государственных заказов и регламентировал порядок их проведения, который должен был действовать до принятия указанного выше Закона <9>. 6 мая 1999 г. был принят Федеральный закон N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд", регулирующий отношения, возникающие в процессе проведения конкурса на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд <10>. Таким образом, можно констатировать, что на протяжении восьми рассмотренных лет российские законодатели вели целенаправленную деятельность по созданию условий для добросовестной и открытой конкуренции в сфере государственного заказа, которая должна была стать основным механизмом, обеспечивающим эффективность использования бюджетных средств. -------------------------------- <5> О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году: Указ Президента РСФСР от 15 октября 1991 г. [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы "Гарант". <6> О поставках продукции и товаров для государственных нужд: Закон РФ от 28 мая 1992 г. N 2859-1 [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы "Гарант". <7> О поставках продукции для федеральных государственных нужд: Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы "Гарант". <8> О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)": Указ Президента РФ от 3 апреля 1997 г. N 278 [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы "Гарант". <9> О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд: Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы "Гарант". <10> О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: Федеральный закон от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы "Гарант".

Поистине революционным событием в системе отечественного государственного заказа стало принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ). С одной стороны, этот Закон стал логическим продолжением всей предшествующей работы по регулированию отношений в сфере государственного заказа, а с другой - перенес взгляд на цели размещения государственного заказа и роль конкуренции совершенно в иную плоскость. Если раньше в аспекте госзаказа конкуренция рассматривалась исключительно как средство для эффективного использования бюджетных средств, то с принятием Закона N 94-ФЗ ее статус резко изменился, конкуренция становится одной из основных целей размещения заказа, что было прямо продекларировано в ст. 1 Закона N 94-ФЗ <11>. Такая революционная трансформация роли конкуренции коренным образом изменила всю систему государственных закупок. -------------------------------- <11> О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы "Гарант".

Как уже говорилось выше, с принятием Закона N 94-ФЗ была выбрана абсолютно иная идеология госзаказа, нежели прежде. Закон N 94-ФЗ, нацеленный на предотвращение недобросовестной конкуренции, настолько детально регламентировал процедуры размещения заказов, что, за исключением редких случаев, не давал государственным заказчикам права принятия самостоятельных решений по выбору поставщиков (подрядчиков, исполнителей), лишая их возможности своими действиями влиять на эффективность осуществляемых закупок. Детальная регламентация закупочного процесса и слишком долгие процедуры размещения заказов сделали систему государственных закупок неповоротливой, не способной оперативно реагировать как на рыночные изменения, так и на злоупотребления со стороны недобросовестных участников размещения заказов. Стоит отметить, что не только излишняя регламентация закупочных процедур, но и некоторые ограничения, налагаемые на действия заказчиков, свидетельствуют о принесении эффективности в жертву добросовестной конкуренции. В качестве наиболее яркого примера превосходства интересов конкуренции над эффективным использованием бюджетных средств стоит привести запрет на закупку продукции с определенным заказчиком товарным знаком, который был установлен ст. 22, 34 и 45 Закона N 94-ФЗ <12>. Такое ограничение, несомненно, расширило круг участников размещения заказов, ущемив при этом право заказчиков на свободу договора и поставив под угрозу эффективность осуществляемых ими закупок, так как указание на товарный знак является для заказчика одним из немаловажных способов эффективного использования денежных средств. Зачастую установление качественных характеристик закупаемых товаров либо вовсе невозможно в связи с отсутствием общепринятых единиц измерения качества продукции, либо влечет непомерно высокие трансакционные издержки, связанные с изучением и измерением качества товаров, относительно стоимости самих товаров. Одним из наиболее распространенных способов снижения указанных издержек является приобретение товаров определенного товарного знака с хорошей репутацией, т. е. товаров таких производителей, которые постоянно (на протяжении длительного периода времени) производят товары высокого качества. Лишившись возможности указывать в документации определенные товарные знаки, заказчики не имеют иных способов достаточно точно описать характеристики приобретаемых товаров. Таким образом, Закон N 94-ФЗ фактически лишил государственных заказчиков возможности удовлетворять свои потребности в качественных товарах, работах и услугах, а следовательно, и эффективно использовать предназначенные для этого денежные средства. -------------------------------- <12> Там же.

С 2014 г. на смену Закону N 94-ФЗ пришел Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". К сожалению, несмотря на многочисленные новеллы указанного Закона, никаких улучшений с точки зрения рассматриваемой проблемы он не привнес, еще более ужесточив систему запретов и регламентации закупочного процесса, сформированную его предшественником. В ст. 8 он устанавливает, что контрактная система направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок <13>, т. е. по аналогии с Законом N 94-ФЗ возводит конкуренцию в ранг первостепенных задач государственных закупок. -------------------------------- <13> О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы "Гарант".

Приходится констатировать, что, создавая условия для конкурентной борьбы и предотвращения коррупции, законодатели проигнорировали интересы государственных заказчиков и государства в целом. Возможно, такое смещение акцентов произошло вследствие того, что контрольные функции в сфере закупок принадлежат ФАС России, главной задачей которой является недопущение ограничения конкуренции. Следует отметить, что автор статьи ни в коей мере не пытается дискредитировать деятельность антимонопольных органов и идею добросовестной конкуренции. Как справедливо указывают специалисты, в целом работа ФАС России по развитию конкуренции на торгах, несомненно, способствует экономии средств бюджетов <14>. Сама по себе идея создания конкурентных условий при размещении заказов представляется вполне разумной, но, доведенная законодателями до абсурда, она превратила конкуренцию из эффективного рыночного механизма в самоцель. К созданию максимально открытых, прозрачных конкурентных отношений необходимо подходить с точки зрения здравого смысла, не делая из них цель, значение которой исчерпывается ею самой. Нельзя не согласиться с мнением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, высказавшего позицию, что основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования <15>. Поэтому в качестве конечной цели регулирования государственных закупок стоит рассматривать их эффективность, а создание условий для развития добросовестной конкуренции должно быть лишь инструментом для решения этой задачи. -------------------------------- <14> Кинев А. Ю. Антимонопольный "заслон" сговорам на торгах // Юрист. 2011. N 16. С. 26. <15> Постановление Президиума ВАС России от 28 декабря 2010 г. N 11017/10 [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы "Гарант".

ЛИТЕРАТУРА

1. Кинев А. Ю. Антимонопольный "заслон" сговорам на торгах // Юрист. 2011. N 16. С. 20 - 26. 2. Кирилловых А. А. Правовое регулирование закупок отдельными видами юридических лиц: новации законодательства // Юрист. 2011. N 22. С. 24 - 30. 3. Christopher H. Bovis. EU Public Procurement Law // Edward Elgar, 2007. 488 p.

Название документа