Проблемы проведения закупок для государственных нужд
(Томилов Н. О.) ("Юрист", 2014, N 5) Текст документаПРОБЛЕМЫ ПРОВЕДЕНИЯ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
Н. О. ТОМИЛОВ
Томилов Никита Олегович, аспирант кафедры гражданского права и процесса юридического факультета "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации" - Сибирский институт управления.
Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд являются наиболее распространенными случаями участия государственных органов в имущественных отношениях. Данная сфера имеет множество проблем из-за многочисленных пробелов в законодательстве. В настоящей статье рассматриваются наиболее актуальные проблемы сферы государственных заказов и предлагаются способы их решения.
Ключевые слова: государственные закупки, государственные органы, имущественные отношения.
Problems in conducting customs for state needs N. O. Tomilov
Tomilov Nikita Olegovich, postgraduate student of the chair of civil law and process of the law faculty "The Siberian institute of management - branch of the Russian presidential academy of National economy and public administration".
Delivery of products, performance of works, rendering of services for the state needs is the most common case of participation of state bodies in property relations. This area has a lot of problems because of the numerous gaps in the legislation. In this article deals with the most urgent problems in the area of state customs and offers ways of their solution.
Key words: the state customs, public authorities, property relations.
Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд (сфера государственных закупок), регулируемые новым Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <1> (далее - Закон N 44-ФЗ), - наиболее распространенный случай участия государственных органов в имущественных отношениях. Сфера государственных закупок призвана обеспечить нужды государственных органов для исполнения ими своих задач и функций. Однако Закон N 44-ФЗ по-прежнему не решает многие проблемы, существующие в сфере государственных закупок. В настоящей статье рассмотрены наиболее актуальные из них. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1652.
Первая проблема - неэкономное расходование бюджетных средств государственными органами при проведении государственных закупок. Должностные лица зачастую закупают дорогостоящее оборудование, мебель, иные товары по необоснованно завышенным ценам. Например, за 2012 - 2013 гг. только Министерство юстиции Российской Федерации израсходовало 70 000 000 рублей на оказание услуг связи на основе мультисервисной ведомственной сети <2>. -------------------------------- <2> URL: http://zakupki. gov. ru.
По мнению В. Е. Белова, одна из причин существующего положения - недостаточная проработанность нормативной и методической базы по государственным и муниципальным заказам в части формирования заказов. Представляется целесообразным продумать вопрос о том, какие меры ответственности могут применяться к должностным лицам, принимающим не отвечающие общественным интересам решения в отношении номенклатуры, количества (объема) товаров (работ, услуг) и лимитов бюджетного финансирования. Применительно к формированию заказов на федеральном уровне, на наш взгляд, требуется принятие нормативного правового акта, возможно, в форме постановления Правительства РФ, который бы регулировал отношения, связанные с формированием федерального государственного заказа и на основе которого регламентировалась бы деятельность соответствующих государственных органов. Помимо прочего, в данном нормативном правовом акте целесообразно предусмотреть регулирование вопросов, связанных с обоснованием лимитов бюджетного финансирования <3>. Аналогичного мнения придерживается Д. В. Ладугина <4>. -------------------------------- <3> Белов В. Е. Правонарушения в сфере государственных и муниципальных заказов // Законность. 2010. N 12. С. 38. <4> Ладугина Д. В. Правонарушения в сфере государственных и муниципальных заказов // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 8. С. 42.
Ю. А. Здановичем высказано предложение об установлении возможности перечисления образовавшейся по результатам закупок экономии на премирование сотрудников заказчиков или в фонд их заработной платы <5>. -------------------------------- <5> Зданович Ю. А. Проблемы применения Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 10. С. 90.
По мнению К. В. Кичика, в данном вопросе следует исходить из необходимости обеспечить заинтересованность не столько сотрудников заказчиков в эффективном размещении заказов, сколько самих заказчиков. Таким образом, представляется возможной постановка вопроса о перераспределении средств, сэкономленных государственными (муниципальными) заказчиками при проведении закупок, на иные статьи расходов (не обязательно на премирование сотрудников) в зависимости от потребностей заказчиков <6>. -------------------------------- <6> Кичик К. В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: Монография. М.: Юстицинформ, 2012. С. 177.
Полагаем, что поощрение должностных лиц будет более эффективным способом экономии бюджетных средств. Заинтересованными в экономии бюджетных средств должны быть как сам заказчик, так и должностные лица, размещающие государственные заказы. С этой целью для вторых следует ввести новый вид премии - премия за работу по размещению заказов, размер которой может быть установлен от 1 до 5% от суммы сэкономленных бюджетных средств в зависимости от вида закупаемых товаров, работ или услуг. Оставшиеся бюджетные средства целесообразно направлять на удовлетворение иных нужд заказчика. Неэкономность расходования бюджетных средств порождает следующую проблему - проблему определения начальной (максимальной) цены контракта. Специалисты отмечают, что при отсутствии методики определения начальной (максимальной) цены контракта "заказчик повсеместно сталкивается с демпингом цен, с непонятно как рассчитанной "экономией", что, как правило, приводит к неисполнению или ненадлежащему исполнению контракта поставщиком" <7>. Из-за отсутствия законодательно установленных четких критериев ценообразования затруднена проверка обоснованности установления цены контракта и при размещении заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) <8>. На практике в качестве начальной цены контрактов заказчики часто указывают количество денежных средств, выделенных им на закупку данного вида продукции, что явно не говорит об экономии <9>. -------------------------------- <7> Кикавец В. В. Закон против государственного заказчика? // Современное право. 2009. N 1. С. 50. <8> Кочаненко Е. П. Порядок заключения государственного (муниципального) контракта вследствие непреодолимой силы // Законодательство и экономика. 2009. N 7. С. 36. <9> Нестерович Н. В. Эффективность Закона 94-ФЗ: есть ли она? // Государственные и муниципальные закупки - 2008: Сб. докладов. М.: Юриспруденция, 2008. С. 115.
Закон N 44-ФЗ допускает установление порядка формирования начальных (максимальных) цен контрактов (цен лотов) федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок лишь на отдельные виды товаров, работ, услуг. Правительство РФ уполномочено на установление закрытого перечня источников информации о ценах товаров, работ, услуг (ч. 19 и 20 ст. 22 Закона N 44-ФЗ). В настоящее время государственные заказчики, уполномоченные органы обязаны обосновывать начальную (максимальную) цену контракта (цену лота). Методика определения начальной (максимальной) цены контракта начала вырабатываться совсем недавно с принятием Приказа Минэкономразвития России от 2 октября 2013 г. N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)" <10>. Однако нормы данного Приказа обобщенны, и возникает сомнение в возможности применять их ко всем видам товаров. Закрытый перечень источников информации о ценах пока еще не установлен. -------------------------------- <10> Приказ Минэкономразвития России от 2 октября 2013 г. N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)" // СПС "КонсультантПлюс".
В. Е. Белов выразил мнение, что одним из вариантов решения проблемы, связанной с необоснованным завышением цен, является дальнейшее расширение перечня товаров, работ, услуг, поставляемых (выполняемых, оказываемых) по государственному заказу, цены на которые регулировались бы государством. Одним из критериев для включения в данный перечень может являться особая значимость материальных и нематериальных благ, используемых для удовлетворения соответствующих потребностей государства, отдельных социальных групп, общества в целом <11>. -------------------------------- <11> Белов В. Е. Определение (формирование) цены государственного контракта: к вопросу об экономии бюджетных средств // Право и экономика. 2010. N 4. С. 8.
Соглашаясь с данным мнением, дополним, что Минэкономразвития следует разработать специальные виды методик для отдельных видов товаров, работ и услуг, в первую очередь необходимых для сфер строительства и автомобилестроения как наиболее затратных. Необходимо установить закрытый перечень источников информации о ценах товаров, работ, услуг. Такими источниками могут быть официальные сайты, функционирование которых будет обеспечиваться уполномоченными органами. Для данных органов необходимо разработать методические рекомендации определения начальной (максимальной) цены контракта, в соответствии с которыми будет формироваться информация на сайтах. Еще одна не менее актуальная проблема - участие в проведении государственных заказов недобросовестных участников. Согласно п. 4 ст. 3 Закона N 44-ФЗ участник закупки - любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя. По мнению К. В. Кичика, для обеспечения защиты имущественных интересов публично-правовых образований следует законодательно установить минимальные квалификационные требования ко всем поставщикам продукции для государственных и муниципальных нужд вне зависимости от способа размещения заказов. Ограничения на участие субъектов в размещении государственных и муниципальных заказов могут быть введены только федеральными законами, в том числе путем установления специальных требований к таким субъектам. Стоит заметить, что заказчики (уполномоченные органы) самостоятельно осуществляют проверку соответствия участников размещения заказов большинству установленных требований путем направления запросов в государственные органы и организации. Возлагать на участников размещения заказа обязанность по подтверждению их соответствия этим требованиям не допускается <12>. -------------------------------- <12> Кичик К. В. Указ. соч. С. 118 - 127.
Отсутствие этой обязанности у участников размещения заказов негативно оценивается специалистами. Как указывает Л. В. Андреева, десятидневный срок, в течение которого государственные органы и организации отвечают на запросы государственных заказчиков (уполномоченных органов) для подтверждения требований, предъявляемых к участникам размещения заказов, нередко не соблюдается. В связи с этим, по мнению автора, целесообразно обязанность предоставления соответствующих документов возложить на участников размещения заказов <13>. -------------------------------- <13> Андреева Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 125.
Другие авторы считают, что установление "квалификационного критерия" к поставщикам ведет к искусственному ограничению участия в торгах и ограничению конкуренции, что является предпосылкой развития коррупции <14>. -------------------------------- <14> Ершов О. Г. Торги подряда в строительстве для государственных нужд сквозь призму антикоррупционного законодательства // Налоги. 2009. N 40. С. 14.
По нашему мнению, следует согласиться с мнением о введении квалификационных требований к участникам размещения заказов и возложении на них обязанности представлять документы для подтверждения соответствия этим требованиям. Для этого предлагается изложить п. 4 ст. 3 Закона N 44-ФЗ в следующей редакции: "4) участник закупки - любое коммерческое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или физическое лицо, зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, если они осуществляют предпринимательскую деятельность не менее двух лет и имеют финансовые, материальные средства, а также иные возможности (ресурсы), необходимые для выполнения условий контракта". В данной редакции не случайно участниками размещения заказа не могут быть некоммерческие организации и физические лица, не зарегистрированные в качестве индивидуального предпринимателя, поскольку они не будут соответствовать приведенным в указанной редакции требованиям. Данные требования необходимы, чтобы не допустить к участию в размещении заказов фирм-однодневок и лиц, не способных исполнить контракт. Это должно стать дополнительной гарантией для заказчика и позволит ограничить возможность для победы "избранных" участников, побеждающих за "откаты". С данной проблемой связана следующая - умышленное занижение цены участниками государственных закупок. Недобросовестные поставщики без особых проблем могут победить на торгах, если предлагают цены ниже рыночных или даже ниже себестоимости. Таких поставщиков интересует только получение аванса без исполнения контракта. Многими авторами высказывается мнение о введении института минимальной цены контракта как границы ("планки"), ниже которой участники размещения заказа не вправе указывать цену своего предложения при проведении закупок. Минимальная цена контракта должна включать в себя себестоимость продукции, являющейся предметом закупки. Она должна быть минимумом, обеспечивающим возмещение затрат поставщика на исполнение контракта, и одновременно гарантией для субъектов рынка от необоснованного демпинга со стороны одного или нескольких его участников. Минимальная цена не должна включать в себя прибыль, на получение которой рассчитывает поставщик. Минимальная цена контракта может быть одним из инструментов по повышению эффективности государственных (муниципальных) закупок, способом борьбы с так называемым конкурсным рейдерством. В связи с этим представляется необходимым введение института минимальной цены контракта (договора) в законодательство о размещении публичных заказов, а также разработка методики определения минимальной цены контракта (договора) <15>. -------------------------------- <15> Кичик К. В. Указ. соч. С. 254 - 255.
По нашему мнению, институт минимальной цены позволит устранить нарушения прав добросовестных поставщиков и обеспечить исполнение контракта. В Законе N 44-ФЗ предлагается определить минимальную цену контракта как себестоимость товара (работы, услуги), ниже которой участники размещения заказа не вправе указывать цену своего предложения при проведении закупок. В таком случае исчезает необходимость устанавливать рекомендации по определению данной цены. Предложение цены ниже минимальной должно стать основанием для отклонения заявки. Таким образом, в результате анализа вышеназванных проблем в сфере государственных закупок следует вывод о необходимости ввести в законодательство ряд следующих изменений: ввести новый вид обязательной премии для должностных лиц, размещающих государственные заказы; установить специальные методики определения начальной (максимальной) цены контракта для отдельных видов товаров, работ и услуг в сферах строительства и автомобилестроения; установить закрытый перечень источников информации о ценах товаров, работ, услуг для заказчиков; допустить к участию в размещении заказов только коммерческие организации и индивидуальных предпринимателей и установить для них дополнительные требования; ввести институт минимальной цены контракта, которая должна равняться себестоимости товаров, работ, услуг.
ЛИТЕРАТУРА
1. Андреева Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2009. 2. Белов В. Е. Определение (формирование) цены государственного контракта: к вопросу об экономии бюджетных средств // Право и экономика. 2010. N 4. 3. Белов В. Е. Правонарушения в сфере государственных и муниципальных заказов // Законность. 2010. N 12. 4. Ершов О. Г. Торги подряда в строительстве для государственных нужд сквозь призму антикоррупционного законодательства // Налоги. 2009. N 40. 5. Зданович Ю. А. Проблемы применения Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 10. 6. Кикавец В. В. Закон против государственного заказчика? // Современное право. 2009. N 1. 7. Кичик К. В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: Монография. М.: Юстицинформ, 2012. 8. Кочаненко Е. П. Порядок заключения государственного (муниципального) контракта вследствие непреодолимой силы // Законодательство и экономика. 2009. N 7. 9. Ладугина Д. В. Правонарушения в сфере государственных и муниципальных заказов // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 8. 10. Нестерович Н. В. Эффективность Закона 94-ФЗ: есть ли она? // Государственные и муниципальные закупки - 2008: Сб. докладов. М.: Юриспруденция, 2008.
------------------------------------------------------------------
Название документа