Право частной собственности на землю
(Жариков Ю. Г.) ("Право и экономика", N 2, 1998) Текст документаПРАВО ЧАСТНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ
КОММЕНТАРИЙ К СТАТЬЕ 36 КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ю. Г. ЖАРИКОВ
Жариков Юрий Георгиевич Специалист по земельному праву и охране природы. Доктор юридических наук, профессор. Ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Родился 10 декабря 1925 г. в деревне Заболотье Людиновского района Калужской области. В 1951 г. окончил Московский государственный юридический институт. В 1951 - 1960 гг. работал в Государственном юридическом издательстве г. Москвы, с 1960 г. работает в ИЗСП. Участвовал в работе над Земельным кодексом Российской Федерации и другими земельно - правовыми актами, законами об охране природы. Автор около 200 научных публикаций, в т. ч. книг: Право сельскохозяйственного землепользования. - М.: Юриздат, 1969; Охрана права землепользования. - М.: Юриздат, 1974; Имущественные споры землепользователей. - М.: Юриздат, 1980; Закон на стороне землепользования. - М.: Юриздат, 1985; Недвижимое имущество: правовое регулирование. - М.: БЕК, 1997 (в соавторстве).
1. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. 2. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. 3. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
Часть 1 статьи 36 Конституции не устанавливает каких-либо предварительных условий приобретения права частной собственности на землю. В ней сказано о праве граждан и их объединений "иметь в частной собственности землю". Следовательно, любой гражданин (конечно, в порядке и на условиях, указанных в законодательстве, принятом в соответствии с положениями новой Конституции) вправе иметь в частной собственности необходимые ему земельные участки. Такими же правами обладают и объединения граждан. Часть 2 статьи 36, учитывая важность собственности граждан на землю, определяет способы ее реализации: владение, пользование и распоряжение. Владеть означает устанавливать границы своего земельного участка и требовать от государственных органов, в том числе суда, их защиты от посторонних лиц и органов управления; пользоваться - эксплуатировать полезные свойства земли и извлекать при этом доходы; распоряжаться - передавать (продавать и в иных формах отчуждать) земельные участки другим лицам. Но важнее всего то, что значительно расширяется содержание самих правомочий собственника. Отныне владение, пользование и распоряжение землей их собственниками осуществляется, как сказано в части 2 статьи 36, "свободно". Теперь нельзя возникновение права частной собственности на землю ставить в зависимость от того, предоставляется (приобретается) ли она для нужд сельскохозяйственного производства, где это право допускалось, или для несельскохозяйственных нужд, где оно, как правило, запрещалось. Нельзя также ограничивать право продажи земли сроками ее приобретения (5 - 10 лет), как это было установлено ранее действовавшим законодательством. Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года <*> "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" предусмотрено: "Граждане и юридические лица - собственники земельных участков имеют право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями". -------------------------------- <*> САПП РФ. 1993. N 44. Ст. 4191.
Свободное хозяйствование на земле однако, нельзя, понимать как произвольное. Часть 2 статьи 36 предусматривает два существенных условия, хотя и не ущемляющих хозяйственной свободы собственников земли, но в разумных рамках ограничивающих их деятельность: они не должны наносить ущерба окружающей среде и нарушать права и законные интересы других лиц. Если собственник земли не соблюдает эти условия закона, для него наступают юридические последствия, предусмотренные экологическим и гражданским законодательством об ответственности за правонарушения. В части 3 статьи 36 установлено, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального законодательства. Это означает, что субъекты Федерации на основе федерального закона могут издавать свои земельные законы, но они не должны противоречить конституционным и федеральным законам. Поскольку вопросы владения, пользования и распоряжения землей, как это предусмотрено статьей 72 Конституции, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, то последние могут, не ожидая издания федерального закона, издавать свой собственный земельный закон. Но если в дальнейшем по этим же вопросам будет издан федеральный закон, то закон субъекта Федерации приводится в соответствие с федеральным законом. Иными словами, в случае противоречия между федеральным законом и иным нормативным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ст. 76). Земельные участки могут находиться в пользовании не только на праве (титуле) собственности, но и на праве бессрочного (постоянного), временного пользования, в том числе аренды. Решение этих вопросов относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации. Что касается "пожизненного наследуемого владения" землей, то в Конституции 1993 года, в отличие от ранее действовавшей, оно не указано. Следовательно, этот правовой институт в земельном праве потерял свое значение в связи с введением института частной собственности на землю. В подтверждение этого в Указе Президента от 24 декабря 1993 года <*> "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" предусмотрено исключение из всех статей Земельного кодекса слов: "пожизненное наследуемое владение". Но гражданин, если пожелает, может сохранить это право. -------------------------------- <*> САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5085.
ПРАВО ЧАСТНОЙ СОБСТВЕННОСТИ ГРАЖДАН И ИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ
Возникает в порядке и способом, определенными законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Так, приобретение земельных участков в частную собственность для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, индивидуального жилищного строительства, а также под индивидуальные жилые дома и хозяйственные постройки граждан в городах, поселках и сельской местности осуществляется в соответствии с Законом от 23 декабря 1992 года <*> "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства". Конкретные размеры приобретаемых земельных участков, а также порядок и условия пользования ими определяют субъекты Федерации путем издания собственного законодательства по этим вопросам. -------------------------------- <*> ВВС РФ. 1993. N 1. Ст. 26.
Названный Закон предоставляет право гражданам, получившим земельные участки в частную собственность, продавать их другим гражданам Российской Федерации независимо от сроков приобретения права собственности на продаваемый земельный участок в пределах норм предоставления земельных участков. При этом использование собственником приобретенного земельного участка не по целевому назначению, если иное не установлено законом, не допускается. Граждане, имеющие земельные участки, размеры которых превышают предельные нормы, во всех случаях сохраняют право пожизненного наследуемого владения или пользования частью земельного участка, превышающей установленные предельные нормы. При этом гражданам дано право приобретать данную часть земельного участка в частную собственность по договорной цене. Такое положение, однако, распространяется лишь на граждан, получивших земельный участок в собственность и пользование после 1 января 1991 года (т. е. после принятия Закона "О земельной реформе"). Согласно пункту 1 Указа Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 года <*> "О реализации конституционных прав граждан на землю" гражданам, получившим земельные участки до 1 января 1991 года на праве пожизненного наследуемого владения и пользования, в том числе сверх установленных предельных норм, и использующим их для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства, жилищного либо дачного строительства, должны быть переданы эти участки бесплатно в частную собственность. Правительству Российской Федерации поручено внести в Государственную Думу проект федерального закона по этому вопросу. Пунктом 2 Указа вменено в обязанность органам местного самоуправления с целью укрепления индивидуального сектора на селе увеличить за счет земельных долей (паев) предельные размеры земельных участков, предоставляемых для ведения личного подсобного хозяйства. -------------------------------- <*> Российская газета. 1996. 12 марта.
ПРОДАЖА ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА
Производится его собственником самостоятельно путем заключения договора с покупателем либо с помощью районного (городского) комитета по земельным ресурсам и землеустройству путем проведения в установленном порядке конкурса или аукциона. Договор купли - продажи (купчая) земельного участка подлежит нотариальному удостоверению и регистрации в соответствующем комитете по земельным ресурсам и землеустройству (до передачи этих функций органам юстиции по новому Закону о госрегистрации прав на недвижимость и сделок с ним <*>). -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
Подробный порядок купли - продажи земли определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 1993 года <*> "Об утверждении Порядка купли - продажи гражданами Российской Федерации земельных участков". -------------------------------- <*> САПП РФ. 1993. N 23. Ст. 2114.
Допускается продажа земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий. Порядок продажи земли в этих случаях регулируется Указами Президента Российской Федерации от 25 марта 1992 года "О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий" и от 14 июня 1992 года <*> "Об утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности". Названным лицам и организациям предоставлено право приобретать в частную собственность земельные участки при приватизации государственных и муниципальных предприятий в соответствии с утвержденной Президентом и Правительством Российской Федерации программой приватизации. Указом Президента от 22 июля 1994 года утверждены "Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года" <**>. Не допускается отказ в продаже участка собственнику здания, строения, сооружения, нежилого помещения, расположенных на этом земельном участке. Такой отказ возможен исключительно в случаях, предусмотренных федеральным законом. Например, запрещается продажа земельных участков, занятых морскими, речными и воздушными портами. Продаже также не подлежат незастроенные земельные участки: сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фонда, особо охраняемых земель, для которых установлен особый режим приватизации; зараженные опасными веществами и подвергшиеся биогенному заражению; общего пользования (улицы, проезды, дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары и т. п.) <***>. -------------------------------- <*> ВВС РФ. 1992. N 14. Ст. 761; N 25. Ст. 1427. <**> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1478. <***> Пункт 4.2 "Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года".
Если Указом Президента Российской Федерации от 25 марта 1992 года продажа земельных участков разрешалась при приватизации государственных и муниципальных предприятий, то Указом Президента Российской Федерации от 14 февраля 1996 года <*> "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности" предусмотрено дальнейшее расширение права собственности граждан на землю. Устанавливается порядок приобретения права собственности на землю, при котором приобретение собственности на объект недвижимости влечет за собой право на получение в собственность необходимого земельного участка. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1996. N 11. Ст. 1026.
Порядок бесплатной передачи в частную собственность (приватизация) земель колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 года <1> "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" и Положением о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1992 года <2>. Этими нормативными актами определен также порядок получения земли (земельной доли) гражданами при выходе их из состава колхоза или совхоза, в том числе и для организации крестьянского (фермерского) хозяйства. В дополнение к названным нормативным актам издано Постановление Правительства Российской Федерации от 1 февраля 1995 года <3> "О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев". При создании сельскохозяйственного кооператива порядок оценки земельных участков (земельных долей), вносимых в счет паевого взноса члена кооператива, определяется уставом данного кооператива (ст. 11 Закона РФ от 8 декабря 1995 г. <4> "О сельскохозяйственной кооперации"). -------------------------------- <1> СП РФ. 1992. N 1 - 2. Ст. 9. <2> САПП РФ. 1992. N 12. Ст. 931; N 25. Ст. 2219. <3> СЗ РФ. 1995. N 7. Ст. 534. <4> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4870.
Указ Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 года "О реализации конституционных прав граждан на землю" создает дополнительные гарантии прав граждан - собственников земельных долей в сельскохозяйственном производстве. Этим Указом установлено, что собственники земельных долей вправе: передать земельную долю по наследству; использовать ее (с выделением земельного участка в натуре) для ведения крестьянского (фермерского) и личного подсобного хозяйства; продать или подарить земельную долю; обменять ее на имущественный пай или земельную долю в другом хозяйстве; передать земельную долю (с выделением земельного участка в натуре) в аренду крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным организациям, гражданам для ведения личного подсобного хозяйства; передать земельную долю на условиях договора ренты и пожизненного содержания; внести земельную долю или право пользования этой долей в уставный капитал или паевой фонд сельскохозяйственной организации. Указанные сделки с земельными долями осуществляются с учетом ранее принятых обязательств собственниками земельных долей. Возмездное отчуждение земельных долей производится с соблюдением правил, предусмотренных статьей 250 Гражданского кодекса (о преимущественном праве покупки доли остальными участниками долевой собственности). Передача земельных долей в аренду сельскохозяйственным организациям, крестьянским (фермерским) хозяйствам, а также передача земельных долей или права пользования ими в уставный капитал сельскохозяйственных организаций осуществляются на основании договоров между собственниками долей и сельскохозяйственными организациями и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами. Площадь земель сельскохозяйственного назначения, арендуемых для производства сельскохозяйственной продукции, не ограничивается (п. 5 Указа). Указом разрешено руководителям и специалистам сельскохозяйственных органов, специалистам сельскохозяйственного профиля органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также руководителям и специалистам, проработавшим в колхозах, совхозах и других сельскохозяйственных организациях не менее пяти лет, получать земельные участки в собственность бесплатно для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и пользования в иных целях в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет свободных земельных паев хозяйств и фонда перераспределения земель на условиях, предусмотренных для бесплатной передачи земельных участков или земельных долей граждан - сельским товаропроизводителям (п. 7 Указа). Разрешается при передаче сельхозугодий в собственность гражданам и юридическим лицам одновременно передавать им бесплатно в собственность земельные участки, занятые кустарником, мелколесьем и другими сельскохозяйственными угодьями и расположенные между участками продуктивных земель в границах отводимого земельного массива (п. 8 Указа). Названные и другие меры, предусмотренные Указом Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 года, направленные на реализацию конституционных прав граждан на землю, позволят повысить эффективность использования земель в сельском хозяйстве. И, наконец, необходимо назвать еще один Указ Президента Российской Федерации от 16 мая 1997 года N 485 "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" <*>, которым упрощена процедура приобретения земельных участков в собственность граждан и юридических лиц при незавершенном строительстве. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1997. N 20. Ст. 2240.
Установлено, что при приватизации объектов незавершенного строительства право собственности на них может быть зарегистрировано в случае, если заявителем представлены документы, подтверждающие приобретение соответствующего объекта незавершенного строительства, право пользования земельным участком для создания объекта недвижимого имущества, разрешение на производство строительных работ, а также описание объекта незавершенного строительства. Право приобретения в собственность земельных участков (долей земельных участков), на которых расположены ранее приватизированные здания, строения, сооружения, помещения, объекты незавершенного строительства, в первую очередь имеют физические и юридические лица - собственники указанных объектов недвижимости. Приватизацию зданий, строений, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства необходимо осуществлять в дальнейшем, как правило, вместе с земельными участками (соответствующей долей земельного участка), на которых они расположены. В случае отсутствия документов, подтверждающих указанные права, земельный участок предоставляется в фактических границах, существовавших (существующих): - под приватизированным предприятием - на дату утверждения плана приватизации; - под зданиями, строениями, сооружениями, помещениями, объектами незавершенного строительства - на дату вступления в силу права собственности на объект недвижимости. В соответствии с пунктом 4 Указа Президента Российской Федерации N 485 выкупная цена земли при продаже земельных участков (долей земельных участков), на которых расположены приватизируемые здания, строения, сооружения, помещения, объекты незавершенного строительства, устанавливается в размере не ниже 5-кратной ставки земельного налога за единицу площади земельного участка. В расчет принимается ставка земельного налога, действующая на дату подачи продавцу земельного участка заявки на его выкуп. Срок действия заявки на выкуп земельного участка не может превышать одного года со дня ее подачи. При наличии задолженности бюджетов различных уровней перед организациями, выкупающими земельные участки, на которых они расположены, допускается выкуп этих участков в порядке погашения задолженности. Кроме того, издан Указ Президента Российской Федерации от 26 ноября 1997 года "О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды", которым установлено, что расположенные на территориях городских и сельских поселений земельные участки, предназначенные в соответствии с градостроительной и землеустроительной документацией под застройку, либо право аренды этих земельных участков, подлежат продаже гражданам и юридическим лицам на торгах (аукционах, конкурсах), если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Продаже не подлежат лишь находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, оборот которых не допускается законодательством. Во исполнение этого Указа Президента Правительство Российской Федерации утвердило от 5 января 1998 года N 2 "Порядок организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территории городских и сельских поселений, или право их аренды" <*>. -------------------------------- <*> Российская газета. 1998. 22 января.
------------------------------------------------------------------
Название документа