Государственное регулирование создания кредитных организаций: правовые аспекты
(Виноградов С. В.) ("Журнал российского права", N 3, 1998) Текст документаГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЗДАНИЯ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
С. В. ВИНОГРАДОВ
Виноградов Сергей Васильевич - адвокат юридической консультации N 11 Московской областной коллегии адвокатов.
В настоящее время банковская система России как один из главных институтов, характеризующих развитость рыночных отношений в стране, претерпев значительные структурные изменения, превратилась в действительно ключевой элемент механизма финансовых отношений. Основным звеном указанного механизма являются кредитные организации, прежде всего банки, главная экономическая функция которых заключается в перераспределении временно свободных финансовых ресурсов. Среди ведущих направлений деятельности кредитных организаций - привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц и последующее размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях платности, возвратности и срочности. В результате указанной деятельности банковская система аккумулирует огромный фонд денежных средств. При этом подавляющее количество средств, сосредоточенных в банковской системе, не является собственностью банков. Поэтому стабильное функционирование банковской системы есть необходимая предпосылка цивилизованного развития рыночных отношений в Российской Федерации. Обеспечить стабильность и предсказуемость банковской системы обязано государство. Одной из форм обеспечения безопасного функционирования банковской системы является государственное регулирование и контроль за созданием, деятельностью и ликвидацией кредитных организаций. Государственное регулирование и контроль на стадии создания кредитной организации выражаются, с одной стороны, в нормативном определении правовых и экономических критериев, только при наличии которых возможна выдача лицензии на осуществление банковских операций; в последующем это не только обеспечивает стабильность банковской системы в целом, но и создает условия защиты прав, интересов вкладчиков и кредиторов регистрируемой кредитной организации. С другой стороны, государственное регулирование процесса создания кредитных организаций осуществляется специальным государственным органом, уполномоченным от имени государства регулировать и контролировать соответствующую деятельность. Сегодня законодательная основа деятельности кредитных организаций практически сформирована. Это позволяет констатировать, что банковская система России действует как двухуровневая, по так называемой германской модели, которая основана, во-первых, на независимом центральном (национальном) банке и, во-вторых, на поощрении универсализации коммерческих банков <*>. Несколько уровней в банковской системе являются следствием необходимости осуществления функции управления государства в банковском секторе экономики России, которая реализуется главным образом через деятельность независимого и авторитетного Центрального банка Российской Федерации. В этой связи Банк России наделен государственно - властными полномочиями в отличие от кредитных организаций, образующих второй уровень банковской системы. Более того, Банк России, являясь главным государственным органом специального регулирования и контроля в банковской сфере, реализует свои властные полномочия в основном в отношении кредитных организаций, в том числе путем регулирования деятельности учредителей по созданию кредитных организаций, а также регистрации кредитных организаций и выдачи им соответствующих лицензий. -------------------------------- <*> См.: Банковский портфель-2. М.: СОМИНТЭК, 1994. С. 403.
В новейшей юридической литературе справедливо высказывается мнение, что банковское право не является ни самостоятельной отраслью права, ни его подотраслью, поскольку регулирует достаточно узкий круг общественных отношений, которые нельзя признать настолько своеобразными, чтобы они смогли составить предмет отдельной отрасли права. Указанные общественные отношения регулируются нормами разных отраслей права, прежде всего гражданского, финансового и административного. Однако термин "банковское право" прочно вошел в профессиональный язык практических работников, и поэтому вряд ли стоит от него отказываться <*>. -------------------------------- <*> См.: Ефимова Л. Г. Банковское право. М., 1994. С. 4 - 5.
В связи с изложенным источником банковского права, то есть совокупности правовых норм, регулирующих в том числе порядок создания кредитных организаций, служат различные нормативные акты, регулирующие как исключительно банковскую деятельность, так и общественные отношения, являющиеся предметом иных отраслей права, но так или иначе затрагивающие правовые основы создания, деятельности и ликвидации кредитных организаций. Можно выделить как минимум три уровня нормативного регулирования создания кредитных организаций. Первый уровень - федеральные законы, устанавливающие общие правовые основы порядка создания, деятельности и ликвидации кредитных организаций. К таковым относятся Гражданский кодекс Российской Федерации, Закон "Об акционерных обществах" и закон, который пока не принят, но его принятие предусмотрено ГК РФ, а именно - об обществах с ограниченной ответственностью. В силу ст. 1 Федерального закона РФ "О банках и банковской деятельности" кредитная организация - это юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Законом. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество. Из данного определения прежде всего следует, что кредитная организация - это коммерческая организация. Регулирование отношений, возникающих в сфере предпринимательской деятельности, в том числе установление организационно - правовых форм коммерческих предприятий и порядка их регистрации, осуществляется гражданским законодательством. Гражданский кодекс (п. 3 ст. 66) определяет формы хозяйственных обществ: акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью и общество с дополнительной ответственностью. Таким образом, кредитная организация может быть зарегистрирована только в указанных организационно - правовых формах и только в соответствии с указанными федеральными законами. Второй уровень нормативного регулирования создания кредитных организаций составляют специальные федеральные законы, регулирующие исключительно банковскую деятельность, в том числе порядок создания кредитных организаций, а именно: Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" и Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Наконец, на третьем уровне находятся подзаконные нормативные акты, в том числе нормативные акты Банка России, прежде всего Инструкция от 27 сентября 1996 г. N 49 "О порядке регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности", в которой получили детальное развитие нормы права, закрепленные в ранее указанных Законах. Однако в нормах права, регулирующих создание кредитных организаций, имеются существенные противоречия. Например, необходимо обратить внимание на противоречие между порядком регистрации, закрепленным Гражданским кодексом Российской Федерации, и порядком регистрации кредитных организаций, предусмотренным Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Так, ГК РФ предусматривает принятие закона о регистрации юридических лиц. После принятия указанного закона может возникнуть противоречие между ГК РФ и Законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", если не будет принята соответствующая оговорка. Поскольку, согласно ст. 51 ГК РФ юридическое лицо подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, определяемом законом о регистрации юридических лиц впредь до введения в действие закона о регистрации юридических лиц, применяется действующий порядок их регистрации. До сих пор указанный закон не принят. Поэтому в силу ранее установленного порядка, а также п. 6 ст. 4 Закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Банк России уполномочен выполнять функции по государственной регистрации кредитных организаций, а также выдавать и отзывать лицензии кредитных организаций на осуществление банковских операций. Следует заметить, что принятие закона о регистрации юридических лиц и введение его в действие по смыслу ст. 51 ГК РФ означает прекращение с даты его введения полномочий Банка России по государственной регистрации кредитных организаций, поскольку ст. 51 ГК РФ не содержит изъятий из установленного правила о регистрации юридических лиц в органах юстиции. В данной статье нет отсылок к иным федеральным законам, определяющим государственный орган, уполномоченный регистрировать какие-либо группы юридических лиц. Закон о регистрации юридических лиц должен в соответствии с ГК РФ определить лишь порядок их государственной регистрации, но не органы, уполномоченные на регистрацию юридических лиц, помимо органов юстиции. Очевидно, что за Банком России, как за государственным органом, задачей которого является развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, целесообразно оставить функцию регистрации кредитных организаций, поэтому, на наш взгляд, вместе с законом о регистрации юридических лиц следовало бы внести изменения в ст. 51 ГК РФ, изложив ее диспозитивно, а именно: если законом не установлено иное, юридическое лицо подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, определяемом законом о регистрации юридических лиц. В целях выполнения возложенной государством на Банк России задачи по развитию и укреплению банковской системы на стадии создания кредитных организаций Центральный банк выполняет функции по осуществлению регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на право осуществления банковских операций. При этом контрольные функции Банка России на стадии создания кредитных организаций охватывают четыре направления. Это контроль: 1) за первичным созданием кредитных организаций; 2) за расширением круга деятельности кредитных организаций; 3) за реорганизацией кредитных организаций; 4) за изменениями и дополнениями, вносимыми в устав кредитной организации, в состав ее участников и руководителей исполнительных органов. При этом в рамках каждого направления контрольной деятельности Банк России преследует как сходные, так и различные цели. Так, в процессе первичной регистрации кредитной организации Банк России осуществляет контроль по следующим направлениям. 1. Прежде всего он контролирует законность участия юридического или физического лица в качестве учредителя кредитной организации, поскольку нормативными актами установлены ограничения, препятствующие участию некоторых категорий юридических лиц в качестве учредителей. Например, государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ, если иное не установлено законом (п. 4 ст. 66 ГК РФ). Учредителями кредитной организации могут быть юридические и физические лица, участие которых в создании кредитных организаций не запрещено законом. При этом учредители - юридические лица должны быть зарегистрированы в установленном порядке, иметь устойчивое финансовое положение и выполнять обязательства перед федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами за последние три года. Наличие задолженности у юридического лица перед бюджетом, независимо от имеющейся отсрочки по ее уплате, является основанием для отказа в приеме такого юридического лица в состав учредителей кредитной организации (глава 1 Инструкции ЦБР N 49). Для того чтобы Банк России имел возможность осуществлять контроль за законностью участия в кредитной организации, законом предусмотрен перечень документов, представление которых обязательно для регистрации кредитной организации и получения лицензии на осуществление банковских операций. Так, каждый учредитель - юридическое лицо обязан представить в Банк России свидетельство о государственной регистрации, справку органов Государственной налоговой службы об отсутствии задолженности перед бюджетом за последние три года и аудиторское заключение о достоверности финансовой отчетности с приложением балансов и отчетов о прибылях и убытках за три последние года деятельности. 2. Следующим направлением осуществления контрольных функций Банка России при первичном создании кредитной организации является контроль за законностью происхождения имущества и денежных средств, используемых для формирования уставных капиталов вновь регистрируемых кредитных организаций с целью недопущения использования имущества и денежных средств, полученных незаконным путем. По общему правилу для формирования уставного капитала кредитной организации учредители вправе использовать собственные средства или имущество, принадлежащее им на праве собственности. Использование привлеченных денежных средств запрещено законом. В отношении имущества и денежных средств, используемых при формировании уставных капиталов кредитных организаций, действующим законодательством предусмотрен различный подход к возможности его использования в указанных целях. В одних случаях законом прямо запрещено использовать имущество или денежные средства для формирования капиталов кредитных организаций. Так, средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, свободные денежные средства и иные объекты собственности, находящиеся в ведении федеральных органов государственной власти, не могут быть использованы для формирования уставного капитала кредитной организации <*>. Органам местного самоуправления запрещено передавать средства местного бюджета и земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, в уставные капиталы банков и других кредитных организаций <**>. -------------------------------- <*> Это правило в ст. 11 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" изложено в форме презумпции. Случаи использования указанного имущества и денежных средств для формирования уставного капитала кредитной организации могут быть предусмотрены федеральным законом. Однако на сегодняшний день исключения из общего правила, предусмотренного федеральным законом, нет. <**> См. пункт 4 ст. 13 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".
В других случаях возможность использования имущества и денежных средств для формирования уставного капитала кредитной организации зависит от принятия соответствующего решения уполномоченным органом. Так, средства бюджетов субъектов Российской Федерации, свободные денежные средства и иные объекты собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации, могут быть использованы для формирования уставного капитала кредитной организации на основании законодательного акта субъекта Российской Федерации. Использование денежных средств соответствующих бюджетов или иного имущества, находящегося в ведении соответствующих органов государственной власти, помимо указанного порядка, является незаконным, поэтому должно пресекаться Банком России путем отказа в государственной регистрации кредитной организации. Для подтверждения законности использования имущества при формировании уставного капитала кредитной организации Банк России обязует ее учредителей представлять документы, подтверждающие право учредителей на внесение имущества в уставный капитал кредитной организации. 3. Еще одним важным направлением контрольной деятельности Банка России при первичной регистрации кредитных организаций является проверка количества долей (акций), приобретаемых в уставном капитале кредитной организации одним лицом или группой связанных между собой лиц. Следует обратить внимание, что как действующее законодательство, так и действующая редакция Инструкции Банка России N 49 "О порядке регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности" не содержит ограничений минимального количества учредителей кредитной организации. Указанное обстоятельство свидетельствует об изменении приоритетов в контроле за созданием кредитных организаций, поскольку ранее действовавшая редакция указанной Инструкции предусматривала не менее трех учредителей коммерческого банка <*>. Действующая Инструкция N 49 предусматривает лишь то, что учредителями кредитной организации могут быть юридические и физические лица, участие которых в кредитной организации не запрещено действующим законодательством. Поэтому на сегодняшний день возможна ситуация, при которой у кредитной организации будет только один учредитель. -------------------------------- <*> См.: Приложение к "Российской газете" 1996, 2 нояб.
Однако действующим законодательством Банк России уполномочен контролировать количество приобретаемых долей (акций) в уставном капитале кредитной организации. При этом от размера приобретения зависит и форма контроля. В случае приобретения в результате одной или нескольких сделок одним юридическим или физическим лицом либо группой юридических и (или) физических лиц, связанных между собой соглашением, либо группой юридических лиц, являющихся дочерними или зависимыми по отношению друг к другу, более пяти процентов акций (долей) кредитной организации требуется предварительное уведомление Банка России. При этом к ходатайству о государственной регистрации кредитной организации и выдаче лицензии на осуществление банковских операций прилагаются сведения об имущественных отношениях участников по установленной форме. В данном случае Банк России не наделен полномочиями, реализовав которые, он мог бы воспрепятствовать совершению сделки, поэтому он только собирает информацию для будущего использования в рамках пруденциального надзора. Приобретение более 20 процентов долей (акций) в уставном капитале кредитной организации требует предварительного согласия Банка России - во избежание признания указанной сделки недействительной. При этом Банк России наделен соответствующими контрольными полномочиями и в случае неудовлетворительного финансового положения приобретателя акций (долей), нарушения антимонопольных правил или в других случаях, предусмотренных федеральными законами, имеет право не давать согласия на совершение сделки. Очевидно, что в данном случае объектом контроля со стороны Банка России является не деятельность учредителей кредитной организации с точки зрения соблюдения антимонопольных правил, поскольку этим занимается Государственный комитет по антимонопольной политике, представление заключения которого обязательно для согласия на приобретение более 20 процентов долей (акций). Финансовое положение приобретателя более 20 процентов долей (акций) кредитной организации - вот, что проверяет Банк России прежде всего, так как от этого показателя во многом зависит и финансовое положение будущей кредитной организации. Понятие "финансовое положение" - категория экономическая, и с экономической же точки зрения оценивается Банком России. Однако в данном случае "финансовое положение" имеет правовое значение, поскольку юридическим последствием финансовой оценки является либо согласие Банка России на приобретение, либо отказ в совершении такой сделки. 4. В целях обеспечения устойчивости кредитных организаций Банк России устанавливает обязательные нормативы. Для вновь создаваемых кредитных организаций имеют значение два обязательных норматива, поскольку в случае их несоблюдения кредитной организации будет отказано в регистрации. Первый норматив - минимальный размер уставного капитала. Уставный капитал кредитной организации составляется из величины вкладов ее участников и определяет минимальный размер имущества, гарантирующего интересы его кредиторов. Денежная оценка имущества, вносимого в оплату части уставного капитала кредитной организации при ее создании, проводится по соглашению учредителей и утверждается общим собранием учредителей. Банк России ежеквартально устанавливает минимальный размер уставного капитала. Так, на четвертый квартал 1997 г. были определены следующие минимальные размеры уставного капитала: для вновь создаваемых банков - 20,7 млрд. рублей; для дочерних кредитных организаций иностранных банков - 69 млрд.; для расчетных небанковских кредитных организаций - 0,69 млрд. рублей <*>. -------------------------------- <*> См.: Телеграмма Центрального банка РФ от 1 октября 1997 г. N 85-97.
Вклады учредителей в уставный капитал могут быть как в виде денежных средств, так и в виде материальных активов. В связи с этим Банк России устанавливает обязательный норматив - предельный размер неденежной части уставного капитала. Так, доля материальных средств (оборудование, другие основные производственные средства и материальное имущество, используемое банком в его основной деятельности) в уставном фонде всех коммерческих банков не должна превышать 20 процентов в первые два года работы банка и составлять не более 10 процентов в последующие годы. Указанное ограничение не распространяется на размер доли внесенного имущества в оплату акций (пая) в виде банковского здания (помещения). Размер доли нематериальных активов в уставном фонде не должен превышать один процент <*>. При этом запрещается формирование уставного капитала коммерческих банков ценными бумагами и нематериальными активами (в том числе права аренды помещений) <**>. -------------------------------- <*> См.: Телеграмма Центрального банка РФ от 21 февраля 1994 г. N 47-94 "О мерах по укреплению капитальной базы коммерческих банков на территории РФ". <**> См.: Инструкция Центрального банка РФ от 27 сентября 1996 г. N 49.
5. Кроме того, при первичной регистрации кредитной организации Банк России контролирует выполнение учредителями обязательств перед бюджетом. Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" установлено, что за регистрацию кредитных организаций взимается сбор в размере, определяемом Банком России, но не более одного процента от объявленного уставного капитала кредитной организации, а за открытие филиалов кредитных организаций - не более тысячекратного минимального размера оплаты труда. Банк России за регистрацию кредитной организации и открытие филиала установил сбор, соответственно, в размере одного процента от объявленного уставного капитала кредитной организации и тысячекратного размера минимальной оплаты труда <*>. -------------------------------- <*> См.: Письмо Центрального банка РФ от 14 марта 1996 г. N 251 "Об установлении размера сборов за регистрацию кредитных учреждений и открытие филиалов". ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Письмо ЦБ РФ от 14.03.1996 N 251 "Об установлении размера сборов за регистрацию кредитных учреждений и открытие филиалов" утратило силу в связи с изданием Приказа ЦБ РФ от 27.09.1996 N 02-368 "О введении в действие Инструкции N 49 "О порядке регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности". ------------------------------------------------------------------
Таким образом, Банк России установил размер сбора за регистрацию кредитных организаций и филиалов на максимальном уровне, допускаемом законом. Это создает определенные финансовые затруднения при создании кредитных организаций и филиалов, не имеющих на первых порах доходов от своей деятельности. Поэтому банки вынуждены формировать уставный капитал на возможно минимальном уровне, чтобы избежать высоких сборов за регистрацию, тогда как банковская система заинтересована в наращивании уставных капиталов кредитных организаций. Сбор вносится по месту нахождения кредитной организации и зачисляется в доход федерального бюджета. Кроме того, за регистрацию кредитной организации уплачивается государственная пошлина, при этом оплата осуществляется со счета (счетов) по основной деятельности учредителя (учредителей). Оплата государственной пошлины за регистрацию кредитной организации юридическими и физическими лицами, не являющимися ее учредителями, не допускается <*>. -------------------------------- <*> См.: Инструкция от 27 сентября 1996 г. N 49 "О порядке регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности" (гл. 2, п. 5).
6. При первичной регистрации Банк России контролирует соответствие руководства кредитной организации требованиям, предъявляемым законом к наличию соответствующего образования, опыту работы, деловой репутации. Контроль Банка России на стадии создания кредитной организации осуществляется путем изучения представленных учредителями документов и последующего принятия решения. Решение Банка России может быть либо положительным либо отрицательным, то есть применительно к регистрации кредитной организации Банк России либо регистрирует кредитную организацию и выдает лицензию на проведение банковских операций, либо отказывает в ее регистрации и выдаче лицензии. Перечень оснований отказа в государственной регистрации и выдаче лицензии на осуществление банковских операций указан в законе и является исчерпывающим. Отказ в государственной регистрации кредитной организации и выдаче лицензии на осуществление банковских операций допускается только по следующим основаниям. 1. Несоответствие квалификационным требованиям, предъявляемым к предлагаемым кандидатам на должность руководителей исполнительных органов и (или) главного бухгалтера. Под несоответствием квалификационным требованиям, предъявляемым к указанным лицам, понимается: - отсутствие у них высшего юридического или экономического образования и опыта руководства отделом или иным подразделением кредитной организации, связанного с осуществлением банковских операций, либо опыта руководства таким подразделением не менее двух лет; - наличие судимости за совершение преступлений против собственности, хозяйственных и должностных преступлений; - совершение в течение года административного правонарушения в области торговли и финансов, установленного вступившим в законную силу постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях; - наличие в течение последних двух лет фактов расторжения с указанными лицами трудового договора (контракта) по инициативе администрации по основаниям, предусмотренным п. 2 ст. 254 КЗоТ РФ. 2. Неудовлетворительное финансовое положение учредителей кредитной организации или невыполнение ими своих обязательств перед федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами за последние три года. 3. Несоответствие документов, поданных для государственной регистрации кредитной организации и получения лицензии, требованиям федеральных законов. Решение об отказе в государственной регистрации и выдаче лицензии сообщается учредителям кредитной организации в письменной форме и должно быть мотивировано. Отказ Банка России в государственной регистрации и выдаче лицензии, а также непринятие Банком России соответствующего решения в установленный срок могут быть обжалованы в суде. Таким образом, изменение редакции Федеральных законов "О банках и банковской деятельности" и "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", а также введение в действие новой редакции Инструкции Банка России N 49 значительно ужесточило процесс лицензирования банковской деятельности, что явилось закономерным результатом развития банковской системы. Главным же достоинством указанных нормативных актов является детальное изложение процесса порядка регистрации и лицензирования, что, во-первых, сводит к минимуму возможности злоупотреблений со стороны чиновников Банка России, а, во-вторых, делает процесс лицензирования более "прозрачным" <*>. -------------------------------- <*> См.: Хандруев А. Была бы вода прозрачной, рыба переменится
Итак, ужесточение требований Банка России к созданию новых банков, с одной стороны, и процесс становления банковских монополий в России, характеризующийся укрупнением банков, который привел к прекращению свободной конкуренции в банковской сфере и "вымиранию" слабых банков <*>, с другой стороны, предопределили итог: сегодня практически прекращен процесс создания новых банков. -------------------------------- <*> См.: Морозов Ю. В. Банковская система: пути и перспективы
------------------------------------------------------------------
Название документа