О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
(Сучкова Н. В.) ("Право и экономика", N 3, 1998) Текст документаО ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО И СДЕЛОК С НИМ
Н. В. СУЧКОВА
Сучкова Надежда Васильевна Специалист по гражданскому и земельному законодательству, по вопросам нотариата. Родилась 12 сентября 1958 г. в г. Туле. В 1982 г. окончила юрфак МГУ им. М. В. Ломоносова. 1982 - 1985 гг. - зам. начальника Пушкинского горсобеса; 1985 - 1993 гг. - консультант, 1-й зам. начальника Управления гражданского законодательства Минюста России; 1993 - 1996 гг. - помощник по правовым вопросам частнопрактикующих нотариусов; 1996 г. - по настоящее время - начальник законодательного отдела Федеральной нотариальной палаты. Имеет многочисленные публикации в различных средствах массовой информации.
С принятием Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) возникла необходимость отражения в едином государственном реестре государственной регистрации права собственности и других вещных прав на недвижимое имущество, их ограничения, возникновения, перехода и прекращения, а также права пожизненного наследуемого владения, права постоянного пользования, ипотеки, сервитутов, а равно и иных прав в случаях, предусмотренных данным Кодексом и другими законами. К недвижимым вещам ГК РФ (ст. 130) относит земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения, а также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. При этом в Кодексе не дается исчерпывающий перечень недвижимого имущества, а предусматривается возможность отнесения к недвижимым вещам другими законодательными актами и иного имущества. Потребность в формировании единой системы регистрации прав на все виды недвижимого имущества и всех совершаемых в отношении этого имущества сделок была продиктована, в первую очередь, повышением значимости сделок с недвижимыми вещами в гражданском обороте, а также необходимостью определенности правового статуса отдельных объектов недвижимости, установления единого порядка проведения государственной регистрации, однозначности толкования правил ее осуществления субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления и повышения защиты прав и интересов участников гражданского оборота.
Во исполнение статьи 131 ГК РФ был принят Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон), имеющий ограниченную в отношении недвижимых вещей сферу применения и не распространяющийся на воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания и космические объекты. Главные задачи этого Закона - развитие основных положений Гражданского кодекса Российской Федерации о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и создание необходимых условий для их реализации. Однако, как показывает время, прошедшее с момента вступления данного Закона в силу, возникает множество вопросов по его применению на практике. Даже в определении даты введения Закона в действие нет единства среди представителей научной общественности и специалистов. Некоторые из них утверждают, что датой введения в действие Закона на всей территории России является 31 января 1998 года, другие - 30 января 1998 года, третьи - 29 января 1998 года. Закон был опубликован 28 июля 1997 года в N 30 "Собрания законодательства Российской Федерации" и 30 июля 1997 года в "Российской газете". В статье 33 Закона установлен срок его вступления в силу, который составляет шесть месяцев после официального опубликования Закона. Согласно статье 4 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" официальным опубликованием закона является первая публикация его полного текста в "Российской газете" или в "Собрании законодательства Российской Федерации". Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 24 октября 1996 года N 17-П "По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах" применительно к проверяемому Закону установил, что дата подписания издания в тираж, совпадающая с днем датирования выпуска "Собрания законодательства Российской Федерации", реально не обеспечивает получение информации о содержании закона его адресатами и не может считаться днем обнародования закона. Применяя по аналогии это Постановление Конституционного Суда Российской Федерации в отношении даты выпуска "Собрания законодательства Российской Федерации", в котором был опубликован Закон, делаем вывод, что она также не может считаться днем обнародования этого Закона, поскольку совпадает с датой подписания издания в тираж. Таким образом, датой введения Закона в действие является 31 января 1998 года. Однако кто-то может усомниться в данном выводе, поскольку он сделан все-таки на основании аналогии сходных правоотношений. Вполне вероятно, что последнюю точку при возникновении спора по данному вопросу поставит суд. Законодатель в числе организационных мер по реализации Закона предусмотрел принятие ряда федеральных нормативных правовых актов, определяющих, в частности, правила ведения Единого реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, формы свидетельств и специальной надписи, посредством которых удостоверяется проведенная государственная регистрация, общие положения деятельности учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, максимальный размер платежей за регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах. Постановлением от 1 ноября 1997 года N 1378 "О мерах по реализации Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" Правительство Российской Федерации определило уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и по обеспечению соблюдения правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Таковыми органами являются Министерство юстиции Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по жилищной и строительной политике, Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и Министерство государственного имущества Российской Федерации. 4 марта 1998 года в "Российской газете" было опубликовано Постановление Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 года N 219 "Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним". До опубликования данного Постановления государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществлялась каждым субъектом Российской Федерации на свой лад и по собственному усмотрению. Однако в пункте 4 названного Постановления Правительства Российской Федерации установлено, что Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним применяются на территории Российской Федерации всеми органами, осуществляющими регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним начиная с даты введения в действие Закона. Поскольку пунктами 72, 77 этих Правил утверждены формы свидетельства о регистрации права и регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки, то указанный порядок применения распространяется и в отношении форм свидетельства и регистрационной надписи. Вместе с тем законодатель определил государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним как особый юридический акт, которым государство признает и подтверждает возникновение, ограничение (обременение), переход или прекращение прав на недвижимое имущество. Именно государственная регистрация является теперь единственным доказательством существования зарегистрированного права, то есть необходимым и достаточным доказательством принадлежности лицу зарегистрированного права. При этом законодатель отмечает, что государственную регистрацию нужно проводить по установленной системе записей о правах на каждый объект недвижимого имущества в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, удостоверять соответственно свидетельством о государственной регистрации прав и специальной регистрационной надписью на документе, выражающем содержание сделки. Причем до установления единой формы свидетельства юридически действенными признаются формы свидетельства о государственной регистрации, утвержденные самими субъектами Российской Федерации и администрациями городов. И если изменения, которые должны быть в связи с принятием Постановления Правительства Российской Федерации внесены регистрирующими органами в Единый реестр, можно объяснить как исправление технических ошибок, то вряд ли подобное объяснение применимо к нарушению прав участников гражданских правоотношений, права и сделки с недвижимым имуществом которых были совершены, зарегистрированы и удостоверены старыми образцами форм до опубликования этого Постановления. Представляется, что с принятием Правил ведения Единого государственного реестра прав проблемы регистрирующих органов не окончились, так как еще не утверждены правила ведения дел правоустанавливающих документов и книг учета документов, которые являются неотъемлемой частью Единого реестра и отнесены к документам вечного хранения. Еще только предстоит разработать и утвердить порядок перечисления централизуемой доли средств, получаемых в виде платы за регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах. Проблемы же граждан и юридических лиц усугубляются не только отсутствием или несвоевременным принятием тех или иных нормативных актов, способствующих реализации Закона, но и субъективным толкованием его положений регистраторами прав на недвижимое имущество и сделок с ним, которыми могут быть и лица, не имеющие высшего юридического образования. Так, статья 17 Закона содержит перечень документов, являющихся основанием для государственной регистрации наличия, возникновения, прекращения, перехода, ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Указанный перечень представляемых документов считается исчерпывающим, если они отвечают требованиям Закона и если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Но в ряде регионов (Вологодская, Псковская, Ярославская области) регистрирующие органы для проведения регистрации прав на недвижимое имущество, неоднократно бывшее в обороте до введения в действие Закона, требуют предъявления правоустанавливающих документов по сделкам, совершенным и зарегистрированным до вступления в силу Закона. Согласно Инструкции о порядке совершения нотариальных действий государственными нотариальными конторами РСФСР, утвержденной Министерством юстиции РСФСР 6 января 1987 года N 01/16-01, при нотариальном удостоверении сделки документы, подтверждающие право собственности на отчуждаемую вещь, оставались в нотариальной конторе, а сторонам сделки выдавались на руки экземпляры нотариально удостоверенных договоров. Исключение из этого общего правила составляли сделки, вследствие которых отчуждалась лишь часть имущества либо их предметом являлись земельные участки. В этих случаях на правоустанавливающих документах нотариусом делалась соответствующая отметка и они представлялись в регистрирующие органы. Применение Закона к правоотношениям, правам и обязательствам, которые возникли до его вступления в силу, является неправомерным. А в ряде случаев это требование просто невыполнимо, так как по различным объективным причинам не сохранились нотариальные архивы или архивы регистрирующих органов. Кроме того, подобные требования также не способствуют развитию рынка недвижимости в этих регионах. Еще одно "новшество" деятельности регистрирующих органов (например, Московской областной регистрационной палаты) - требование обязательности регистрации прав на объект недвижимости, возникших и зарегистрированных в установленном порядке до введения в действие Закона, то есть по здравому смыслу речь идет о вторичной регистрации прав на объект недвижимости. Мотивы данного требования объясняются тем, что, по мнению регистрирующих органов, до введения в действие Закона государственной регистрации как таковой не было, а была просто регистрация, которой подлежали только сделки (договоры), а также тем, что данное требование вытекает из пункта 2 статьи 6 самого Закона. Во-первых, вряд ли можно предположить, что проводимая на основании статьи 239 ГК РСФСР, пункта 17 Инструкции о порядке регистрации строений в городах, рабочих, дачных и курортных поселках РСФСР, утвержденной Приказом Министерства коммунального хозяйства РСФСР от 21 февраля 1968 года N 83, статьи 131 ГК РФ, статьи 8 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" государственными органами власти (исполнительными комитетами районных городских Советов народных депутатов, местными администрациями, органами бюро технической инвентаризации и иными органами местного самоуправления) регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним до введения в действие Закона не являлась государственной. Имеющиеся в законодательстве Российской Федерации редакционные различия понятий "государственная регистрация" и "регистрация" (например, в ст. 131 ГК РФ, в п. 14 Указа Президента РФ от 28 февраля 1996 г. N 293 "О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования" упоминается государственная регистрация, а в ст. 8 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", в ст. 7 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", в п. 22 Положения о продаже гражданам квартир в собственность и оплате расходов на их содержание и ремонт, утвержденного Постановлением Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 21 апреля 1989 г. N 134, - регистрация) не меняют сущности и значимости их конечного результата - признания и подтверждения государством возникновения, ограничения, перехода, прекращения прав на недвижимое имущество и заключения, прекращения, изменения договоров. Во-вторых, и ранее и в настоящее время законодательство связывало момент перехода права собственности на недвижимое имущество с государственной регистрацией отчуждения такого имущества (ст. 135 ГК РСФСР и ст. 223 ГК РФ), если иное не было установлено законом. Именно с этого момента вместе с правом собственности у собственника недвижимости возникали также и обязательства по содержанию имущества, уплате налогов на это имущество. В-третьих, Федеральный закон "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (ст. 8) сохранил впредь до введения в действие закона о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним действующий порядок регистрации недвижимого имущества и сделок с ним. В связи с этим в субъектах Российской Федерации проведенная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним удостоверялась где-то только лишь посредством специальной регистрационной надписи на договоре, а где-то также и путем выдачи регистрационного свидетельства. Но проведенная в том или ином порядке регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним признается Законом юридически действительной. В-четвертых, принимая во внимание признание Законом государственной регистрации прав, осуществляемой ранее в отдельных субъектах Федерации, представляется, что пункт 2 статьи 6 Закона предусматривает в установленном случае обязательную регистрацию прав на объект недвижимости, возникших и не зарегистрированных до введения этого Закона. Названное требование регистрирующих органов, учитывая определенный порядок обращения за регистрацией прав, может привести к нарушению гарантированного права наследования. Смерть наследодателя и отсутствие по различным причинам прежнего правообладателя вещи, от которого она перешла к наследодателю, повлекут за собой невозможность не только проведения регистрации, но даже и подачи заявления о государственной регистрации. Немало трудностей на практике возникает и в связи с созданием органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Согласно Закону такими органами должны стать учреждения юстиции, порядок создания, структуру и принципы размещения которых определяет каждый субъект Российской Федерации по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Основным источником средств для создания системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним являются бюджетные средства. При этом Закон предполагает безвозвратные отчисления средств из бюджета на эти цели, поскольку полученная плата за регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах должна использоваться исключительно на создание, поддержание и развитие системы государственной регистрации, включая обеспечение государственных гарантий зарегистрированных прав. Единственное исключение из этого составляет установленная централизованная доля, которая направляется в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Данные положения Закона довольно-таки обременительны для бюджетов различных уровней и, как правило, субъекты Российской Федерации создают учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним при условии определенных отчислений получаемых от их деятельности средств в соответствующие бюджеты <*>. -------------------------------- <*> Бережная О. Регистрация отдельно - гарантии отдельно. // Российская газета. 1998. 7 февраля. N 5.
Вряд ли допустимо проявление в этих случаях субъектами Российской Федерации правового нигилизма и нарушение Конституции Российской Федерации, предусматривающей обязательность соблюдения законов всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями. Разумнее было бы внести соответствующие, отвечающие насущным требованиям времени, изменения в Закон. Несовместимыми, на наш взгляд, являются положения Закона, устанавливающие, с одной стороны, проведение в ходе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним правовой экспертизы документов и проверку законности сделки, а с другой стороны, предписывающие выполнение этих действий лицу, не имеющему высшего юридического образования. Более того, вводя обязательность правовой экспертизы документов и проверки законности сделки, Закон не предусматривает ответственности за неисполнение или некачественное исполнение указанных действий. Учреждение юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним несет ответственность лишь за своевременность и точность записей о праве на недвижимое имущество и сделках с ним в Едином государственном реестре прав и за полноту и подлинность выдаваемой информации о правах на недвижимое имущество и сделках с ним. То, что регистратор учреждения юстиции может не иметь высшего юридического образования, а само учреждение юстиции не несет ответственности за непроведение или некачественное проведение правовой экспертизы и проверки документов и заключаемой сделки, ставят под сомнение возможность обеспечения государством надлежащей защиты прав и законных интересов участников гражданских отношений и заинтересованных третьих лиц. Поэтапное создание системы учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним предполагается завершить к 1 января 2000 года. В течение переходного периода субъекты Российской Федерации могут, проведя необходимые структурные и функциональные преобразования, использовать для государственной регистрации прав органы, которые осуществляли регистрацию тех или иных прав и учет объектов недвижимого имущества до введения в действие Закона. Такими органами, как правило, являлись бюро технической инвентаризации, комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, комитеты по управлению имуществом, жилищные органы. Однако в компетенцию указанных органов не входило проведение ими правовой экспертизы документов при регистрации ими тех или иных прав и учете различных объектов недвижимости. С финансовой точки зрения вопрос о целесообразности увеличения на непродолжительное время количества сотрудников этих органов и введения в штат лиц, в обязанности которых входило бы осуществление названных полномочий, в большинстве регионов не может быть решен положительно. А главное, в этом нет никакой необходимости, поскольку данные органы, как и учреждения юстиции, никакой ответственности за это не несут. Правда, большинство субъектов Российской Федерации неординарным образом используют перечисленные коллизии Закона. Они не только не создают учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, но даже до настоящего времени не определили органы, используемые для государственной регистрации прав. Нетрудно представить, что в самом сложном положении при этом все-таки остаются участники сделки, поскольку, принимая данный Закон, законодатель, по-видимому, не слишком обременял себя заботой о защите их прав и законных интересов. Усугубляет сложившуюся ситуацию и тот факт, что с момента введения в действие Закона утратили силу правила об обязательном нотариальном удостоверении договоров продажи, дарения недвижимости и продажи предприятия. В государстве с низким уровнем правовой культуры большей части населения и высокой степенью криминогенности общества это - событие, последствия которого не все еще четко себе представляют. Отрицательные результаты отмены только лишь обязательного нотариального удостоверения доверенностей на право пользования и распоряжения автомототранспортными средствами привели к тому, что уже в 1997 году двенадцать субъектов Федерации (Архангельская, Оренбургская, Ярославская, Тверская, Мурманская области, Красноярский край и др.) вошли в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации с законодательной инициативой о восстановлении обязательного нотариального удостоверения таких доверенностей. В силу закона нотариус призван обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариальных действий от имени Российской Федерации. Его действия по подготовке проекта договора, по установлению личностей обратившихся за удостоверением сделки, по выяснению дееспособности граждан и проверке правоспособности юридических лиц, проверке соответствия условий данной сделки и представленных документов требованиям закона представляют собой не что иное, как правовую экспертизу и проверку законности сделки. При этом вовсе не альтруистские побуждения движут нотариусом. Получая предусмотренную законом плату за совершение нотариальных действий, частнопрактикующий нотариус в отличие от регистратора прав на недвижимое имущество и сделок с ним несет личную имущественную ответственность за каждую совершенную с его участием сделку. И ответственность эта реальная, а не из области радужных предположений. Более того, в последнее время при возникновении подобной ситуации частнопрактикующие нотариусы при наличии их вины не дожидаются обращения сторон сделки в суд, а возмещают понесенные сторонами сделки убытки в добровольном порядке. По сути дела отказ от института нотариата "ударит" и по местным бюджетам, за счет которых создаются в том числе и учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Уменьшение дохода нотариусов снизит их налогооблагаемую базу для исчисления подоходного налога, что приведет к уменьшению поступлений в соответствующие бюджеты. Вместе с тем необходимо отметить, что Закон по сравнению с ГК РФ расширяет возможности по введению обязательной нотариальной формы сделок. Если статья 163 ГК РФ предусматривает обязательность нотариального удостоверения сделок в случаях, указанных в законодательных актах, то Закон допускает установление таких случаев также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в целях предотвращения нарушения прав и законных интересов участников гражданского оборота, уменьшения количества обращений граждан и юридических лиц в судебные органы за защитой уже нарушенных прав уполномоченным федеральным органам исполнительной власти необходимо в самое ближайшее время скоординировать деятельность подведомственных им органов и учреждений по недопущению последними нарушений законодательства Российской Федерации. Более того, решение проблемы сбалансированного сочетания защиты права собственности с обязанностью государства по обеспечению иных гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и законных интересов граждан видится в скорейшем внесении изменений в действующий Закон.
------------------------------------------------------------------
Название документа