О конкуренции норм в гражданском и финансовом законодательстве
(Демин А. В.) ("Право и экономика", N 9, 1998) Текст документаО КОНКУРЕНЦИИ НОРМ В ГРАЖДАНСКОМ И ФИНАНСОВОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
А. В. ДЕМИН
Демин Александр Васильевич Кандидат юридических наук. Специалист в области административного и финансового права. Родился 28 января 1967 г. в г. Железногорск Красноярского края. В 1992 г. окончил юрфак Красноярского госуниверситета. 1993 - 1996 гг. - аспирант Уральской государственной юридической академии. С 1992 г. по настоящее время - ассистент, старший преподаватель, доцент Красноярского госуниверситета. Автор 18 научных публикаций, в том числе книг: "Общие вопросы теории административного договора", 1998; "Финансовое право: предмет, метод, нормы и правоотношения", 1998; статей: "Нормативный договор как источник административного права". // Государство и право. 1998. N 2; "Общие принципы налогообложения (анализ судебно - арбитражной практики)". // Хозяйство и право. 1998. N 2, 3.
Правовая система России построена иерархически, одни нормативные акты обладают большей юридической силой по сравнению с другими. При этом юридическая сила правового акта определяется местом издавшего его органа на государственно - управленческой "лестнице". В случае юридической коллизии, т. е. противоречия нормативных актов разного уровня друг другу, должны применяться акты, обладающие большей юридической силой. Но как поступить при коллизии нормативных актов одного уровня? Например, при несоответствии друг другу нормативных предписаний федеральных законов. Такое противоречие представляет собой один из видов юридической коллизии - конкуренцию правовых норм. Речь идет именно о конкуренции норм, поскольку идеально последние представляют собой нормы одного уровня, т. е. содержатся в нормативных актах, обладающих одинаковой юридической силой. Теоретически подобная ситуация недопустима, но на практике иногда встречается. Какими правилами следует руководствоваться для преодоления возникшей неопределенности при применении конкурирующих норм федерального законодательства?
"ПРИНЦИПЫ ПРИОРИТЕТА"
ПРИОРИТЕТ КОДИФИЦИРОВАННОГО АКТА
Данный принцип закреплен в пункте 2 статьи 3 ГК РФ, предусматривающей, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу. Следовательно, при конкуренции гражданско - правовых норм действующего законодательства со статьями ГК РФ применению подлежат нормы ГК РФ. Показательна конкуренция гражданско - правовых норм ГК РФ и Закона РФ "О банках и банковской деятельности" в части одностороннего уменьшения банком процентных ставок по срочным вкладам граждан <*>. Если статья 29 Закона РФ "О банках и банковской деятельности" допускает такую возможность, то часть 3 статьи 838 ГК РФ предусматривает обратное: определенный договором банковского вклада размер процентов на вклад, внесенный гражданином на условиях его выдачи по истечении определенного срока либо по наступлении предусмотренных договором обстоятельств, не может быть односторонне уменьшен банком, если иное не предусмотрено законом. Думается, к договорам банковского вклада, заключенным после 1 марта 1996 года, т. е. с момента введения в действие второй части ГК РФ, в рассматриваемой ситуации применению подлежат именно нормы ГК РФ как кодифицированного акта, которому должны соответствовать иные гражданско - правовые нормы, в каких бы нормативных актах они не находились. Именно такого порядка придерживается в настоящее время и судебная практика. -------------------------------- <*> Закон РСФСР от 13 декабря 1991 г. N 2032-1 "О банках и банковской деятельности в РСФСР" (в ред. от 3 февраля 1996 г.). // Российская газета. 1996. 10 февраля.
Налоговым кодексом Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 146-ФЗ предусматривается (ст. 6), что нормативный правовой акт о налогах и сборах признается несоответствующим названному Кодексу, если такой акт противоречит общим началам и (или) буквальному смыслу конкретных положений. В части первой Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ прямо указывается, что в случае противоречия между настоящим Кодексом и нормами (положениями) иных актов бюджетного законодательства применяются нормы (положения) Бюджетного кодекса. Приоритет нормы кодифицированного акта действует только в системе отраслевого законодательства. Если в самом кодексе не содержится прямого указания на приоритет его норм перед иными отраслевыми нормами, кодекс должен рассматриваться как ординарный федеральный закон, точнее говоря, как определенная форма закона. В данном случае нормы кодекса каким-либо приоритетом перед нормами иных законов не обладают. Так, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях не содержит статьи о приоритетности его норм. Поэтому в случае конкуренции норм КоАП РФ и иных законов следует использовать принципы приоритета, указанные ниже. Данный вывод подтверждается Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 12 мая 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона РФ от 18 июня 1993 года "О применении контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением". Рассматривая конкуренцию статьи 146.5 КоАП РФ и статьи 7 Закона РФ "О применении контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" от 18 июня 1993 года в части привлечения субъектов предпринимательской деятельности к административной ответственности за продажу товаров без применения контрольно - кассовых машин, Конституционный Суд руководствовался не приоритетом кодифицированного акта, а иными общеправовыми принципами, включая приоритет позднее принятого закона <*>. -------------------------------- <*> См. Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. N 14-П по делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона РФ от 18 июня 1993 года "О применении контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением". // Российская газета. 1998. 21 марта.
ПРИОРИТЕТ СПЕЦИАЛЬНОЙ НОРМЫ ПЕРЕД ОБЩЕЙ (lex specialis derogat generali)
Рассмотрим следующую ситуацию. Закон Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" определяет объект налогообложения НДС как добавленную стоимость, т. е. определенную экономико - правовую категорию <*>. В свою очередь, Закон Российской Федерации "О налоге на добавленную стоимость" объектом налогообложения НДС называет обороты по реализации товаров, работ, услуг, т. е. некоторые юридически значимые действия, сделки <**>. Налицо конкуренция норм налогового законодательства. -------------------------------- <*> Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". // Российская газета. 1992. 10 марта. <**> Закон РСФСР от 6 декабря 1991 г. "О налоге на добавленную стоимость" (в ред. от 22 августа 1995 г.). // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. N 52. Ст. 1871.
Решение должно быть следующим. Закон Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" лишь в самом общем виде формулирует основы налоговой системы, а именно понятие налога, общие принципы налогообложения, правовой статус налоговых органов, налогоплательщиков, коммерческих банков, штрафные санкции и другие вопросы. Последние конкретизируются в специальных законах об отдельных налогах, нормы которых и должны применяться в случае противоречия их нормам более общего налогового закона. Подобный вывод сделан, в частности, Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Деле N 3917/95 от 26 марта 1996 года <*>. Хотя судебная практика по этому вопросу в целом достаточно противоречива. -------------------------------- <*> Вестник ВАС РФ. 1996. N 6.
Широкую известность в свое время получила конкуренция норм уже не действующих сейчас Законов РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности" и "О собственности в РСФСР", регулирующих право собственности на имущество ТОО (АОЗТ) <*>. Согласно пункту 3 статьи 11 Закона РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности" имущество ТОО (АОЗТ) должно было формироваться за счет вкладов участников, полученных доходов и других законных источников и принадлежать его участникам на праве общей долевой собственности. Закон РСФСР "О собственности в РСФСР" в свою очередь предусматривал, что (ст. 14) хозяйственные общества и товарищества, кооперативы, коллективные и иные предприятия, созданные в качестве собственников имущества и являющиеся юридическими лицами, обладают правом собственности на имущество, переданное им в форме вкладов и других взносов их участниками... <**> Следуя указанному выше принципу, мы должны признать, что применительно к отношениям собственности ТОО (АОЗТ) приоритетной в период существования конкуренции являлась соответствующая норма Закона "О предприятиях и предпринимательской деятельности", имевшая специальный характер. Именно такой вывод вытекает из правоприменительной практики Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, относящейся к периоду действия указанных законов <***>. -------------------------------- <*> Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР" (в ред. от 24 декабря 1993 г.). // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1990. N 30. Ст. 416. <**> Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. "О предприятиях и предпринимательской деятельности в РСФСР" (в ред. от 30 ноября 1994 г.). // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1990. N 30. Ст. 418. <***> См. пункт 2 письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10 сентября 1993 г. N С-13/ОП-276. // Вестник ВАС РФ. 1993. N 1.
ПРИОРИТЕТ ПОЗДНЕЕ ИЗДАННОГО АКТА (lex posterior derogat priori)
В практике Верховного Суда Российской Федерации возник вопрос о соотношении юридической силы взаимоисключающих норм двух федеральных законов - ГК РФ и Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Рассматривая возникшую коллизию, Верховный Суд Российской Федерации в решении от 10 декабря 1996 года отметил, что положение статьи 15 (п. 6) Закона об основах налоговой системы в Российской Федерации о первоочередном порядке исполнения банками и кредитными учреждениями платежных поручений на перечисление налогов в бюджет и во внебюджетные фонды введено в действие с 1 июля 1992 года, тогда как статья 855 ГК РФ в части установления очередности списания денежных средств с банковского счета (норма, которой противоречит вышеуказанный законодательный акт), принята позднее и действует с 15 августа 1996 года. На основании этого Верховный Суд сделал вывод о том, что именно эта норма подлежит применению при разрешении вопроса об очередности списания денежных средств со счета (при недостаточности денежных средств на счете для удовлетворения всех предъявленных к нему требований), а не ранее принятая и введенная в действие противоречащая ей правовая норма, содержащаяся в другом законе <*>. Хотя в дальнейшем Конституционным Судом указанная коллизия была разрешена иначе, нас интересует именно логика рассуждений Верховного Суда, применение им принципа lex posterior derogat priori как одного из нормативных оснований для вынесения решения по делу. -------------------------------- <*> Решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1996 г. N ГКПИ 96-325-339, 346.
Конституционный Суд также применил указанный принцип в деле о проверке конституционности абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 года "О применении контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением". В процессе рассмотрения дела Конституционный Суд констатировал неопределенную нормативно - правовую ситуацию в отношении привлечения предпринимателей - физических лиц к административной ответственности за однородное правонарушение. Так, статья 146.5 КоАП РФ предусматривает, что продажа товаров или иных предметов без применения контрольно - кассовых машин влечет наложение штрафа от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда. Одновременно статья 7 Закона о применении контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением устанавливает за неприменение или ненадлежащее применение ККМ при осуществлении денежных расчетов с населением устанавливает иные, значительно более жесткие, чем в КоАП меры ответственности. Конституционный Суд пришел к выводу: поскольку статья 146.5 введена в КоАП Законом Российской Федерации от 1 июля 1993 года, т. е. уже после принятия Закона о применении контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, надлежит руководствоваться позднее принятым законом, а именно нормой, содержащейся в КоАП РФ. Следовательно, указал Конституционный Суд, впредь до урегулирования данного вопроса Федеральным Собранием за совершение правонарушений, связанных с неприменением или ненадлежащим применением ККМ, включая составы, указанные в статье 7 Закона о применении контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, органы налоговой службы вправе налагать штрафы в размере, предусмотренном статьей 146.5 КоАП РФ, т. е. от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда.
НОРМАТИВНО УСТАНОВЛЕННЫЙ ПРИОРИТЕТ
Иногда высшие государственные органы принимают нормативные акты, непосредственно разрешающие правовые коллизии. Так, Постановлением Государственной Думы Российской Федерации от 11 октября 1996 года "О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации" установлено, что в случае противоречия норм налогового, финансового законодательства статье 855 ГК РФ об очередности списания денежных средств с банковских счетов клиентов применяется статья 855 ГК РФ <*>. -------------------------------- <*> Российская газета. 1996. 22 октября.
В дальнейшем с учетом решений Верховного и Конституционного Судов Государственная Дума вновь вернулась к нормативному регулированию указанного вопроса. В статье 17 Федерального закона Российской Федерации от 26 марта 1998 года "О федеральном бюджете на 1998 год" предусматривается, что впредь до внесения в соответствии с решением Конституционного Суда Российской Федерации изменения в статью 855 ГК РФ при недостаточности денежных средств на счете налогоплательщика для удовлетворения всех предъявленных к нему требований списание средств по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и государственные внебюджетные фонды, а также перечисление денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору (контракту), производятся в порядке очередности поступления документов после перечисления платежей, отнесенных статьей 855 ГК РФ к первой и второй очередности <*>. -------------------------------- <*> Федеральный закон РФ от 26 марта 1998 г. N 42-ФЗ "О федеральном бюджете на 1998 год". // Российская газета. 1998. 31 марта.
ОТРАСЛЕВОЙ ПРИОРИТЕТ
Указанный принцип применяется в случае конкуренции норм различных отраслей права. При этом следует выяснить, какую сферу общественных отношений регулируют конкурирующие нормы. Например, если речь идет о налогообложении, то приоритет имеют нормы налогового права, если правовому регулированию подвергаются отношения в сфере гражданского товарооборота - нормы гражданского права. В уже упоминавшемся решении от 10 декабря 1996 года, предметом рассмотрения которого явилась конкуренция норм Гражданского кодекса и Закона РСФСР "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" относительно очередности списания денежных средств с банковских счетов, Верховный Суд сделал следующие выводы. Производство операций по банковскому счету (в том числе и осуществление списания со счета денежных средств по платежным поручениям) обусловлено договором банковского счета и регулируется нормами гражданского законодательства, а именно статьей 845 ГК РФ, предусматривающей обязанность банка выполнять распоряжения клиента о перечислении и выдаче соответствующих сумм со счета; т. е. банк по договору банковского счета является лишь исполнителем распоряжений клиента (плательщика), в связи с чем отношения, складывающиеся между банком и клиентом в процессе исполнения платежных поручений последнего, являются гражданско - правовыми. В соответствии со статьей 864 ГК РФ, регулирующей условия исполнения банком платежного поручения, эти поручения должны исполняться банком с соблюдением очередности списания денежных средств со счета, установленной статьей 855 ГК РФ. Данная норма закона с изменениями и дополнением, действующими с 15 августа 1996 года, предусматривает первоочередной порядок списания по платежным документам по перечислению или выдаче денежных средств именно для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору (контракту), по сравнению с очередностью производства списания по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и некоторые внебюджетные фонды. Таким образом, отношения, связанные с очередностью списания денежных средств с банковского счета клиента, относятся к гражданско - правовым, а не налоговым отношениям. Следовательно, к ним применяются нормы гражданского законодательства, а именно статья 855 ГК РФ. Необходимо отметить, что в финансовом законодательстве многие термины имеют несколько иное содержание, чем в ГК РФ. Это относится к понятиям "предприятия", "имущества", "коммерческой деятельности", "ссуды", "пени" и многим другим. Например, пеня в гражданском законодательстве - это мера ответственности, взыскиваемая в судебном порядке с обязательным учетом принципа: за одно и то же нарушение не может применяться двойная ответственность, т. е. две меры гражданско - правовой ответственности. Применительно к финансовым (точнее налоговым) правоотношениям пеня представляет собой уже не наказание, а меру восстановительного характера, взыскиваемую налоговыми органами в бесспорном порядке при одновременном наложении за конкретное налоговое правонарушение иных штрафных санкций. Так что же такое "пеня"? Думается, содержательно определить данную категорию можно только применительно к конкретным правоотношениям. Дело в том, что многие юридические категории, имеющие общеправовой характер, используются в механизме правового регулирования с обязательным учетом отраслевой специфики. При практическом употреблении указанных терминов нужно определить, к правоотношениям какой отрасли права они применяются. Скажем, для целей налогообложения будет применяться определение "имущества", закрепленное в Налоговом кодексе. При разрешении споров о собственности - нормы Гражданского кодекса. Таким образом, приоритет определяется исходя из отраслевой принадлежности правоотношений, выступающих объектом правового регулирования. Следует помнить, что как гражданско - правовые, так и финансово - правовые нормы могут содержаться не только в отраслевом законодательстве, но и в иных (комплексных) законах. Исключение составляют, пожалуй, только налоговые нормы. Принцип отраслевого приоритета может использоваться и для снятия коллизионных противоречий в рамках одной отрасли права. Например, в сфере финансового законодательства термин "предприятие" имеет различный смысл применительно к разным правоотношениям. Например, согласно статье 1 Закона от 27 декабря 1991 года "О налоге на прибыль предприятий и организаций" применительно к налоговым отношениям, регулируемым данным законом, предприятиями именуются помимо юридических лиц также филиалы и иные обособленные подразделения, юридическими лицами не являющиеся <*>. Закон Российской Федерации от 6 декабря 1991 года "О налоге на добавленную стоимость" добавляет в содержание данного термина полные товарищества, реализующие товары (работы, услуги) от своего имени. В Законе Российской Федерации от 18 июня 1993 года "О применении контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" термину "предприятие" придается еще более широкое содержание: помимо предприятий, организаций, учреждений, филиалов и других обособленных подразделений им именуются и физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица <**>. Чтобы установить на практике подлинный юридический смысл указанной правовой категории следует выяснить, в рамках какого закона и применительно к каким правоотношениям она применяется. -------------------------------- <*> Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2116-1 "О налоге на прибыль предприятий и организаций" (в ред. от 31 декабря 1995 г.). <**> Закон РФ от 18 июня 1993 г. N 5215-1 "О применении контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением". // Российская газета. 1993. 2 февраля.
ОБЩЕПРАВОВОЙ ПРИОРИТЕТ
Представим ситуацию, когда для преодоления конкуренции норм применить вышеуказанные принципы не представляется возможным: нормативный приоритет не установлен, в кодексе нет статьи о приоритетности его норм (или вообще нет кодекса), конкурируют нормы законов одной отрасли права, специальные, принятые в один день. В процессе правового толкования здесь необходим системный анализ смысла законодательства, изучение общеправовых принципов - гуманности, справедливости, равенства, приоритета прав человека и других. По отношению к принципам приоритета их применение носит субсидиарный характер. Так, при разрешении уже упоминавшейся коллизии норм КоАП и Закона Российской Федерации "О применении контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" Конституционный Суд сослался на принцип гуманности закона в правовом государстве. Применительно к рассматриваемой ситуации он выражается следующей формулой: если две охранительные нормы, устанавливающие юридическую ответственность за однородное правонарушение, в части наказания противоречат друг другу, - применяется норма, предусматривающая более мягкую меру ответственности. В литературе высказано мнение об абсолютном приоритете норм налогового права перед нормами иных отраслей. Это обосновывается особой ролью налогообложения в процессе реализации государством публичных функций, включая защиту и обеспечение конституционных прав человека. Косвенно эту идею можно проследить в Постановлении Конституционного Суда от 23 декабря 1997 года, где отмечается, что налоги являются важнейшим источником доходов бюджета, за счет которого должны обеспечиваться соблюдение и защита прав и свобод граждан, а также осуществление социальной функции государства; без поступлений в бюджет налоговых платежей невозможно финансирование предприятий, выполняющих оборонный заказ, учреждений здравоохранения, образования, армии, правоохранительных органов, выплата заработной платы работникам бюджетной сферы <*>. Априори утверждать какой-либо безусловный приоритет налоговых норм перед гражданско - правовыми, и шире - норм публичного права перед частноправовыми, некорректно. Юридическая сила нормативных актов определяется не отраслевой принадлежностью, а их формально - родовыми признаками - федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства и т. д. Например нормы, закрепленные в Конституции Российской Федерации, действительно обладают верховенством в правовой системе. Однако иные нормы конституционного права, содержащиеся в федеральных законах, равнозначны по юридической силе законодательно установленным нормам других отраслей, включая и частноправовые. -------------------------------- <*> Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 855 ГК РФ и части шестой статьи 15 Закона РФ от 23 декабря 1997 г. N 21-П "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". // Российская газета. 1998. 1 июня.
Таким образом, в рамках предложенной системы принципов приоритета можно установить определенную иерархию. Расположив их по приоритетности применения, получим следующую "цепочку": нормативно установленный приоритет - приоритет кодифицированного акта - отраслевой приоритет - приоритет специальной нормы перед общей - приоритет позднее принятого акта - общеправовой приоритет. Применять их нужно последовательно, в случае невозможности использовать один принцип следует руководствоваться следующим. Отметим, что принципы приоритета нормативно не закреплены, поэтому они не обладают признаком официальной формализации, характерным для норм права. Тем не менее, перед нами нормативные правила, фактически имеющие общеобязательный характер. Во всяком случае все субъекты права, включая и государственные органы, воспринимают их именно так. Эти процессуальные принципы имеют общий характер, определенное содержание, рассчитаны на неограниченный круг субъектов и неоднократное применение, санкционированы государством путем признания их в правоприменительной практике. Правовым источником данных норм - принципов выступает правовой обычай, а именно сложившееся в результате неоднократного и длительного применения, общепризнанное (в том числе государством) и широко используемое в какой-либо сфере деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством и официально не зафиксированное в каком-либо юридическом документе. Можно отнести их и к общепризнанным нормам и принципам международного права, являющимся согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации частью правовой системы России.
------------------------------------------------------------------
Название документа