Концепция развития гражданского законодательства
(Литовкин В. Н., Рахмилович В. А., Садиков О. Н.) ("Журнал российского права", N 2, 1999) Текст документаКОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В. Н. ЛИТОВКИН, В. А. РАХМИЛОВИЧ, О. Н. САДИКОВ
Разработана Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ <*>
-------------------------------- <*> См.: Концепции развития российского законодательства. Изд. 3-е, перераб. и доп. / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 1998. С. 108 - 116.
В. Н. Литовкин - сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук. В. А Рахмилович - сотрудник ИЗиСП, заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор. О. Н. Садиков - сотрудник ИЗиСП, заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор.
1. Состояние гражданского законодательства
В связи с введением в действие нового Гражданского кодекса РФ, часть первая (1994) и часть вторая (1996), принятию которых предшествовали широкие научные обсуждения и многолетняя подготовительная работа с привлечением зарубежных специалистов - консультантов, имеются все основания считать, что система гражданского законодательства на современном этапе становления российского права сложилась и после принятия подготавливаемой части третьей ГК ее можно считать выработанной не только на переходный к рынку период, но и на более длительную перспективу. Новый ГК РФ содержит развернутую регламентацию всех важнейших отношений и институтов гражданского права, характерных для рыночной экономики, и называет в своих статьях около 30 основных федеральных законов в области гражданского права, которые подлежат разработке и изданию. Ряд таких законов уже принят: это Федеральные законы "Об акционерных обществах" (1995), "Об актах гражданского состояния" (1997), "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (1997), "Об обществах с ограниченной ответственностью" (1998), "О несостоятельности (банкротстве)" (1998), "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (1998), Воздушный кодекс (1997), Транспортный устав железных дорог (1998). В настоящее время достигнута известная полнота регулирования деятельности некоммерческих организаций с принятием Федеральных законов "О некоммерческих организациях", "Об общественных объединениях", "О товариществах собственников жилья", "О свободе совести и религиозных объединениях". Представленная в ГК система институтов и норм частного права отражает также и специфику регулирования предпринимательских отношений и применения к ним общегражданских институтов и норм. В ГК названы основные законы в области предпринимательской деятельности, подлежащие принятию, некоторые из которых уже изданы. Это исключает необходимость в разработке специального Хозяйственного (Торгового) кодекса, что предлагалось некоторыми юристами и экономистами <*>. -------------------------------- <*> См. также концепцию развития гражданского законодательства, подготовленную ИЗиСП при Правительстве РФ в 1995 г. в сб.: "Правовая реформа: концепции развития российского законодательства". М., 1995.
Часть третья ГК, которая включает институты интеллектуальной собственности (патентное право, товарные знаки, авторское и смежные права), наследственное право и основные нормы международного частного права, в складывающуюся законодательную систему гражданского права Российской Федерации существенных коррективов не внесет и лишь завершит ее создание. В целом создаваемая в России система гражданского законодательства традиционна (ГК имеются в большинстве современных государств), учитывает исторический опыт России и является понятной и простой. В ст. 3 ГК закреплен принцип иерархии гражданского законодательства, что должно обеспечивать единство и согласованность норм ГК, издаваемых на его основе и в его развитие законов, указов Президента и постановлений Правительства РФ. Существенно менять эту систему, во всяком случае в ближайшие годы, нет никаких оснований. Необходимо обратить внимание на проблему соответствия российской национальной системы гражданского законодательства национальному гражданскому законодательству других государств СНГ. Правда, на сближение национальных систем гражданского законодательства оказывает влияние фактор разновременного принятия гражданских кодексов в государствах, что со временем утратит свое значение. Общим недочетом складывающейся системы гражданского законодательства являются все более частые случаи отступлений в принимаемых новых законах от норм ГК, что наглядно видно на примере новых транспортных кодексов (воздушного и железнодорожного транспорта), Федерального закона "О товариществах собственников жилья". Это нарушает иерархию гражданских законов и усложняет их применение. Внесение изменений в ранее принятые правовые акты либо их отмена в соответствии с вступившими в силу первой и второй частями ГК РФ не стали самостоятельной задачей правотворческих органов, которые занялись исключительно разработкой и изданием новых актов, предусмотренных новым ГК РФ. Преимущества такого направления в развитии системы актов гражданского права были бы очевидны, если бы "расчистка" прошлого законодательства велась одновременно или опережая процесс нового правотворчества. Изменение ранее изданных нормативных правовых актов стало неотложной необходимостью. Их сохранение - дезориентирующий фактор ГК, законности в гражданских и смежных с ними правоотношениях. Так, таможенное и налоговое законодательство в той части, в какой остались несогласованными с новым ГК, разрушают принцип свободы договора участников гражданских правоотношений. Это и другие основные начала ГК (ст. 1) нарушены оставшимся без изменений Жилищным кодексом РСФСР (1983), в который не были внесены изменения, вытекающие из Конституции. Требования гражданского законодательства плохо выполняются государством, призванным выступать в роли регулятора гражданского оборота и контролера осуществления гражданских правоотношений. Так, в значительной степени именно исполнительная власть несет ответственность за возникновение теневого рынка производства и продажи аудио - и видеокассет, программ ЭВМ, ставшего высокоприбыльным рынком для организованной преступности в видеобизнесе, кинопрокате, тиражировании аудиокассет, издательском деле. Этого могло и не быть, либо такого рода рынок не достиг бы огромных масштабов, если бы органы исполнительной власти на основе Федерального закона "Об авторском праве и смежных правах" от 9 июля 1993 года приняли меры к формированию механизма осуществления выплат вознаграждений изготовителям и импортерам аудио - и видеооборудования, аудио - и видеокассет, авторам, исполнителям. Особую актуальность приобретает вопрос о введении в действие главы 17 ГК "Право собственности и другие вещные права на землю". Согласно ст. 13 Закона "О введении в действие части первой ГК" эта глава вводится в действие одновременно с введением в действие Земельного кодекса РФ. Поскольку в настоящее время сложилась ситуация, в которой новое земельное законодательство создается на уровне субъектов Федерации и вступает в действие в отдельных субъектах в разное время (о правомерности этого сказано в разделе 4 настоящей концепции), встает вопрос о пересмотре ст. 13 этого Закона и о введении в действие главы 17 ГК в отдельных регионах по мере принятия ими соответствующих актов земельного законодательства, которые неизбежно включают и нормы об ипотеке земли и, конечно, должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, включая ГК. Нуждается в пересмотре и вопрос о содержании главы 17 ГК. Предмет регулирования этой главы должен быть расширен. Он должен охватывать все виды природных ресурсов, поскольку они также являются недвижимым имуществом, в отношении которого действующее законодательство допускает существование вещных прав, и законодательство о них, как и земельное законодательство, отнесено Конституцией к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Целесообразно внести в главу 17 ГК соответствующие дополнения и изменить ее название.
2. Законы, которые необходимо принять в ближайшей перспективе
В первую очередь необходимо разработать и принять законы, издание которых прямо предусмотрено ГК. В их числе законы об иммунитете государства и его собственности (ст. 127), о государственной регистрации юридических лиц (ст. 51), новый закон о подрядах для государственных нужд (ст. 768), уставы (кодексы) внутреннего водного транспорта, автомобильного транспорта, торгового мореплавания (ст. 784), законы о специальных видах страхования (ст. 970) и закон о взаимном страховании (ст. 968), законы или иные правовые акты об особенностях отдельных видов договора комиссии (ст. 990), закон о порядке возмещения вреда, причиненного действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070), и ряд других. Необходимо также разработать и принять отсутствующие в настоящее время законы, к которым имеются отсылки в других актах действующего законодательства. Имеются в виду, в частности, предусмотренные Федеральным законом "Об акционерных обществах" федеральные законы об особенностях создания и правового положения акционерных обществ в сферах банковской, инвестиционной и страховой деятельности, а также акционерных обществ, созданных на базе реорганизованных колхозов и совхозов, на базе крестьянских (фермерских) хозяйств и предприятий, обслуживающих сельскохозяйственных производителей. Эту задачу целесообразно решить не путем издания новых специальных законов, а посредством дополнения действующих. Следует разработать предусмотренный ст. 38 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" федеральный закон о федеральном фонде обязательного страхования вкладов граждан. Необходим общий закон о фондах. Нормативные акты, принятые в условиях планово - распределительной экономики, неспособны обеспечить соответствующее современным экономическим и социальным отношениям регулирование. В Жилищном кодексе они плохо сочетаются с нормами Конституции РФ и вступившими в силу положениями действующего ГК РФ, что создает существенные трудности в правоприменительной практике. В настоящее время система управления объектами государственной собственности и государственным имуществом в целом с необходимой четкостью не определена, твердого порядка и стабильности в этой работе нет, компетенция различных органов государственной власти неясна, на уровне закона решение этих вопросов отсутствует, что порождает дублирование и безответственность. Необходимо издание федерального закона об управлении государственной собственностью. Закон должен исчерпывающим образом урегулировать управление федеральной собственностью, включая находящиеся в федеральной собственности ценные бумаги (п. "д" ст. 71 Конституции), и компетенцию соответствующих органов государственного управления. Этот закон должен содержать правила о разграничении федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и собственности муниципальных образований, правила о порядке отнесения государственного имущества к каждому из перечисленных видов (п. "г" ст. 72 Конституции и п. 5 ст. 214 ГК), а также общие начала (правила) управления собственностью субъектов Федерации и муниципальных образований и, может быть, специальные правила о передаче права собственности одним из указанных субъектов права другим. При разработке закона об управлении государственной собственностью следует обсудить вопрос о целесообразности принятия специального закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, что предусмотрено ст. 113 ГК. Дело в том, что утвержденной Правительством РФ Концепцией реформирования предприятий и иных коммерческих организаций предусмотрено скорейшее преобразование государственных унитарных предприятий в хозяйственные общества с государственным капиталом. Тем не менее в настоящее время на данном этапе развития экономики такой закон нужен. Своевременное и исчерпывающее восполнение пробелов в федеральном законодательстве важно не только само по себе, но еще и потому, что оно предотвращает попытки восполнить эти пробелы на региональном уровне законами и иными нормативными актами субъектов Федерации по вопросам, которые, согласно Конституции России, не относятся к их компетенции. Особым вопросом развития гражданского законодательства является организация работы по внесению в новый ГК необходимых поправок, дополнений и усовершенствований. Практика применения ГК и доктринальный анализ его текстов обнаруживают как пробелы и противоречия, так и неудачные решения, что, впрочем, неизбежно в таком сложном и объемном акте, подготовленном в столь короткие сроки. В то же время уже имеется печальный опыт внесения в ГК недостаточно продуманных, скороспелых поправок. Необходимо организовать тщательный мониторинг, анализ как практики применения норм ГК судебными и иными органами, так и критических замечаний, высказываемых в литературе и публичных обсуждениях. Собранные материалы должны подвергаться тщательному профессиональному обсуждению, прежде чем будут приниматься решения о внесении изменений. Зачастую изменения по одному частному, казалось бы, небольшому вопросу оказываются связанными с другим, регулируемым иным институтом. Должна учитываться внутренняя системная взаимосвязанность норм и институтов гражданского законодательства, которая не всегда лежит на поверхности и не всегда и не для всех очевидна.
3. Упрощение системы гражданского законодательства
Общепризнанными требованиями к законодательной системе в целом и отдельным крупным ее звеньям являются, во-первых, желательность уменьшения числа принимаемых законодательных актов посредством их укрупнения и, во-вторых, унификация правового режима при регулировании однородных отношений. Эти общие начала законотворчества, имеющие особое значение для обширного гражданского законодательства, создают экономию при проведении законопроектных работ и существенно повышают эффективность правоприменительной деятельности. Обширность сферы гражданского права и стремление министерств и ведомств, а также отдельных представленных в органах государственной власти социальных групп иметь собственные и удобные для них законы приводят к тому, что число законодательных актов в области гражданского права в России заметно возрастает. Это ведет к усложнению и излишней дифференциации законодательства и одновременно усложняет изучение и применение правовых норм как гражданами и юридическими лицами, так и судебными органами. Примером является законодательство о поставках для государственных нужд. В этой области изданы четыре Закона: "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (1994), "О государственном материальном резерве" (1994), "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" (1994), "О государственном оборонном заказе" (1995). Два закона изданы в 1995 г. о связи: Федеральные законы "О связи общего характера" и "О почтовой связи". Названные Законы могут быть объединены с выделением в них специальных разделов. Правительством РФ были приняты за последние годы более 10 правил оказания отдельных видов услуг, которые во многом дублируют друг друга. Вместе с тем Постановлением Правительства от 19 января 1998 г. N 55 были утверждены новые Правила продажи отдельных видов товаров, которые носят унифицированный характер и отменяют некоторые ранее изданные правила продажи, которые так же, как и правила об оказании услуг, дублировали друг друга. Такую практику унификации нормативных актов следует одобрить и желательно распространить на другие сферы, где имеются схожие или близкие по предмету регулирования законодательные и иные правовые акты. Наряду с объединением и укрупнением законодательных актов внимания заслуживает также проблема унификации их содержания. Особое значение этот аспект имеет для транспортного законодательства ввиду краткости норм ГК о перевозках (гл. 40) и наличия системы транспортных законов об отдельных видах транспорта, которые в настоящее время обновляются. Принятые недавно новые Воздушный кодекс 1997 г. и Транспортный устав железных дорог 1998 г. содержат различные решения в отношении аналогичных и практически важных условий договора перевозки грузов и пассажиров (пределы ответственности перевозчика, исчисление претензионных и давностных сроков и некоторые другие). Такого рода дифференциация законодательства не должна допускаться.
4. О законодательной компетенции Федерации и ее субъектов в области гражданского права
Согласно п. "о" ст. 71 российской Конституции гражданское законодательство отнесено к ведению Российской Федерации, и эта формула повторена в п. 1 ст. 3 нового ГК РФ. Такое решение, как правило, каких-либо сомнений не вызывает и рассматривается как способствующее единству гражданско - правового регулирования в России, однако Конституция допускает некоторые исключения. Дело в том, что согласно п. "к" ст. 72 Конституции семейное, жилищное, земельное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (так называемое экологическое законодательство) отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Но эти отрасли законодательства являются комплексными, поскольку решение поставленных перед ними задач необходимо требует использования и применения институтов гражданского права. Так, содержание земельного законодательства не может быть ограничено включением в него только административных правил, регулирующих порядок владения, пользования или распоряжения землей. Оно неизбежно должно содержать нормы об ограничении земельного оборота и, следовательно, специальные правила о сделках с землей и особенностях вытекающих из этих сделок правоотношений, о лицах, могущих совершать такие сделки, о специфике применяемых гражданско - правовых договоров и иных сделок, о поземельных сервитутах и т. д. Из сопоставления ст. 71 и 72 Конституции следует, что нормы, по своей сущности и содержанию являющиеся нормами гражданского права, но вследствие специфики объекта регулируемых ими гражданских правоотношений входящие в комплексные по характеру отрасли законодательства - земельную, водную, жилищную, о недрах и т. д., могут приниматься (издаваться) как на федеральном, так и на региональном уровнях. При этом в силу ч. 2 ст. 76 Конституции любые такие нормы, принимаемые на уровне субъекта Федерации, должны соответствовать федеральному законодательству, и прежде всего ГК РФ, которому должны соответствовать нормы гражданского права, содержащиеся в любых других российских законах и иных правовых актах (п. 2 ст. 4 ГК). Как разъяснил Конституционный Суд в своем Постановлении по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ (1998), по смыслу ст. 72 и 76 Конституции до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принять собственный закон и иные нормативные акты, но после издания федерального закона такие акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законом. Нормы гражданского права, не относящиеся к комплексным отраслям законодательства, перечисленным в ст. 72 Конституции, на уровне субъектов Федерации приняты быть не могут. Вместе с тем есть и другая позиция - о возможности развития субъектами Федерации гражданского законодательства по предметам совместного ведения. Они могут принимать нормы в этих сферах законодательства только в пределах поручений Федерации. Субъект не компетентен принимать по собственной инициативе нормативные решения в области гражданского права, эта область остается прерогативой Российской Федерации.
5. Соотношение гражданского законодательства и смежных отраслей законодательства
Этот вопрос имеет и иной аспект, помимо затронутого выше в разделе 4. Многие федеральные законы и кодексы затрагивают вопросы гражданского права. Семейный кодекс РФ 1995 г. предусматривает как общие нормы (ст. 4 и 5), так и некоторые специальные правила (ст. 9) о применении к семейным отношениям гражданского законодательства. В природоохранительных законах аналогичных норм нет, и обсуждаемая проблема решается менее ясно. Водный кодекс 1995 г. содержит разрозненные указания о применении к водным отношениям норм гражданского законодательства (ст. 5, 31, 45). Аналогичной является позиция Лесного кодекса 1997 г. (ст. 5, 12, 21, 22, 31, 44). Закон "О недрах" в редакции 1995 г. вообще не содержит отсылок к гражданскому законодательству, хотя в нем используются понятия гражданского права (право собственности, сделка, возмещение вреда). Очевидно, что в природоохранительные законы, по примеру Семейного кодекса, должны быть включены достаточно полные правила о применении норм гражданского законодательства; желательно включение подобной нормы и в трудовое право. Особо актуальной и сложной является рассматриваемая проблема применительно к актам финансового права. Это обусловлено наличием ряда федеральных законов о финансовой и банковской деятельности (Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" 1996 г., Закон "О валютном регулировании" 1992 г., Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" 1996 г., Федеральный закон "О переводном и простом векселе" (1997 г.) и большого массива инструкций и писем Центрального банка, регулирующих финансовые (денежные) правоотношения и затрагивающих денежные отношения, регламентируемые ГК. Не всякое денежное правоотношение (отношение по поводу денег) является финансовым правоотношением. "Денежное" и "финансовое", с точки зрения системы права, т. е. в юридическом смысле, не синонимы. Далеко не все нормы, регулирующие денежные отношения, относятся к финансовому праву как отрасли законодательства. Значительная, если не большая их часть является непосредственно частью гражданского права, составляет прямые его институты, входящие в Гражданский кодекс. Одновременно согласно п. 3 ст. 3 ГК допускается применение к отношениям финансового права (денежным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой и не являющимся правоотношениями гражданского права) норм гражданского законодательства, если это предусмотрено законом. Доктрина российского финансового права традиционно включает в предмет финансового права как особой отрасли права некоторые вопросы кредитования, расчетов и страхования <*>. Между тем названные институты состоят из норм, по своему существу гражданских, являются предметом детальной регламентации в ГК РФ, подчиняются его Общей части и общей части обязательственного права и в силу этого должны считаться отношениями гражданского (а не финансового) права, подпадающими под действие норм ГК. -------------------------------- <*> См. Финансовое право. Учебник / Под ред. Н. И. Химичевой. М., 1995. С. 342, 372, 445; Жданов А. А. Финансовое право РФ: Учебное пособие. 2-е изд. М., 1995.
Сферу финансового права следует ограничить отношениями публично - правового характера (налоги и иные обязательные платежи, формирование бюджетов, бюджетные процедуры, бюджетное финансирование, организация и регулирование государственных финансов, государственный финансовый контроль и некоторые другие). Финансовые законы не должны претендовать на регулирование денежных отношений рынка. Только при таком подходе может быть обеспечено ясное и практически оправданное разграничение сферы действия гражданского и финансового законодательства - норм частного и публичного права. Только так может быть обеспечено нормальное функционирование рыночного хозяйства и его государственное регулирование в условиях правового государства, а не бюрократического администрирования. В тех случаях, когда в акты смежных с гражданским отраслей законодательства оказывается необходимым включить нормы гражданского права или нормы, в той или иной степени затрагивающие гражданские правоотношения, необходимо их строгое согласование с другими так или иначе связанными нормами гражданского права, которое составляет единую логическую систему, все части которой взаимозависимы. Если при этом возникает необходимость отступить от правил ГК (а это значит - внести в него соответствующие изменения), необходимо тщательно взвесить все возможные последствия этого. Существенно важно разграничение гражданско - правового и трудового договоров. Если по заключенному им договору физическое лицо принимает на себя выполнение определенной работы или оказание услуг в условиях подчинения своей деятельности установленным работодателем - заказчиком режиму рабочего времени и трудовой дисциплины, системе охраны труда и т. п., такой договор должен быть признан трудовым, и к нему должен применяться весь корпус трудового законодательства. Такой договор не может быть квалифицирован как гражданско - правовой, даже если он так назван самими сторонами или в каком-либо нормативном акте. Нормы гражданского права могут быть применены к такому договору лишь в той мере, в какой трудовое право вообще допускает их применение к трудовым правоотношениям. Следовало бы включить в Трудовой кодекс общую норму о допустимости субсидиарного применения к трудовым правоотношениям норм гражданского права в тех случаях, когда в трудовом законодательстве соответствующей нормы нет, а применение нормы гражданского законодательства не противоречит существу (природе) трудового правоотношения.
------------------------------------------------------------------
Название документа