Вопросы участия государственной казны в гражданском обороте
(Комягин Д. Л.) ("Право и экономика", N 3, 1999) Текст документаВОПРОСЫ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КАЗНЫ В ГРАЖДАНСКОМ ОБОРОТЕ
Д. Л. КОМЯГИН
Комягин Дмитрий Львович Юрисконсульт Главного управления федерального казначейства Минфина России. Специалист в области финансового права. Родился 30 марта 1969 г. в Москве. Окончил Московскую государственную юридическую академию (МГЮА).
Основной принцип, лежащий в основе концепции действующего Гражданского кодекса (далее - ГК РФ), - равенство участников имущественных отношений. На это указано в главе 5, где говорится о практически новой категории субъектов гражданского права - Российской Федерации, ее субъектах и муниципальных образованиях как участниках гражданских правоотношений. Все они участвуют в отношениях, регулируемых Кодексом, на равных началах с гражданами и юридическими лицами. При реализации принципа материального права зачастую возникает проблема надлежащего ответчика по искам, предъявленным к Российской Федерации и ее субъектам. Проанализировав существующую на сегодняшний день практику, можно сделать вывод, что в качестве такого ответчика в ряде случаев выступает непосредственно казна Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
Определение государственной казны дано в статье 214 ГК РФ, где установлено, что средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. В статье 215 ГК РФ дано аналогичное определение муниципальной казны, которую составляют средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями. Участвуя в правоотнощениях, регулируемых гражданским процессом, государственная казна не умещается в рамках данного законом определения, что позволяет говорить уже о государстве - казне, как некоем субъекте возникающих прав и обязанностей. Юридические лица классифицируются по характеру деятельности: коммерческой (государственные унитарные предприятия, казенные предприятия) либо некоммерческой (учреждения, основанные на государственной собственности). Являясь, в соответствии с ГК РФ, самостоятельными юридическими лицами, они выступают в гражданском процессе от своего имени, отвечая по обязательствам всем своим имуществом. Таким образом, в современном гражданском праве России государство участвует в гражданских правоотношениях, как правило, посредством субъектов, наделенных правами юридического лица. Однако в ряде случаев закон требует вовлечения в гражданский или арбитражный процесс государства непосредственно, без конкретизации в виде территориального органа исполнительной власти либо унитарного предприятия. Здесь и возникает государство - казна как субъект гражданских правоотношений. Закон требует непосредственного участия государственной казны в гражданском и арбитражном процессе, когда собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, т. е. Российская Федерация, субъект Российской Федерации и муниципальное образование, субсидиарно отвечает по обязательствам юридического лица, которому передано такое имущество. Это может быть предусмотрено учредительными документами, либо если банкротство данного лица было вызвано распоряжениями собственника, наделенного правом давать обязательные для выполнения указания (ст. 114 ГК РФ). Что касается учреждений, основанных на федеральной собственности, и казенных предприятий, то статьей 115 ГК РФ прямо установлена субсидиарная ответственность Российской Федерации. В советской цивилистической литературе многими авторами на основании статьи 33 ранее действовавшего ГК РСФСР (1964) высказывалось мнение, что учреждение во всех случаях, даже тогда, когда ему выделяются дополнительные средства из бюджета на покрытие задолженности, является самостоятельным субъектом ответственности. Тем самым отрицалась возможность выступления казны в качестве субъекта субсидиарной ответственности по обязательствам учреждения при нехватке у последнего денежных средств для самостоятельного их погашения. Признание в действующем законодательстве казны субъектом такой ответственности по обязательствам находящихся в ее собственности учреждений дает возможность кредиторам предъявлять требования непосредственно к казне. В определенном смысле это принципиальный момент, характеризующий переход от планового способа ведения хозяйства к рыночным отношениям <*>. -------------------------------- <*> Гринкевич А. Гражданско - правовая ответственность казны.
Наиболее значительными по количеству являются предъявленные к казне иски о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями следственных и судебных органов. Статья 1069 ГК РФ устанавливает ответственность казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования за вред, причиненный в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц. В соответствии со статьей 1070 ГК РФ вред, причиненный незаконными действиями следственных и судебных органов, повлекший последствия в виде незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключение под стражу или подписку о невыезде, незаконного наложения административного взыскания или исправительных работ, возмещается за счет казны Российской Федерации независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом. Кроме того, следует иметь в виду, что в соответствии с ГК РФ вред возмещается в полном объеме (как материальный, так и моральный), хотя данная норма вступает в конфликт с названными ниже нормативными актами советского периода. Поскольку соответствующего закона о порядке возмещения на сегодняшний день не существует, то к оспариваемым правоотношениям применяются Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей" <*> и Инструкция по применению Положения о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденная 2 марта 1982 г. Минюстом СССР, Прокуратурой СССР и Минфином СССР по согласованию с Верховным Судом СССР, МВД СССР и КГБ СССР <**>. Данными нормативными актами установлено, что возмещение производится по чекам местных финансовых органов. В письме Минфина России от 11 июня 1992 г. N 39 "О возмещении расходов местным бюджетам", зарегистрированном Минюстом России и действующем сегодня, содержится указание о возмещении имущественного ущерба из средств местных бюджетов с последующей компенсацией произведенных расходов из республиканского (в настоящее время федерального) бюджета. Данное положение соответствовало финансовой системе, существовавшей до утверждения нынешней Конституции, но оно не вписывается в реалии сегодняшнего дня. После утверждения самостоятельности бюджетов различных уровней финансовые органы местных администраций и субъектов Российской Федерации отказываются выполнять судебные решения о взыскании сумм возмещения ущерба, справедливо апеллируя к ГК РФ и Законам "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса" и "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга, органов местного самоуправления", в соответствии с которыми источником подобных выплат является казна Российской Федерации. -------------------------------- <*> Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. N 21. Ст. 741. <**> Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. 1984. N 3.
До недавнего времени Минфин России и территориальные органы федерального казначейства не признавали себя надлежащими ответчиками по данной категории дел. В соответствии с письмом Минфина России от 15 ноября 1995 г. N 3-А2-02 "Об участии органов федерального казначейства в гражданском и арбитражном процессе", Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О федеральном казначействе", Положением о федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. N 864, органы федерального казначейства не наделены правом выступать в судах от имени Российской Федерации, в их компетенцию входит исполнение решений, принятых распорядителями средств федерального бюджета. Следовательно, органы федерального казначейства по искам, обязанность удовлетворения которых лежит на Российской Федерации (возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями органов предварительного следствия, дознания, прокуратуры и суда, ущерба, причиненного изданием федеральным государственным органом акта, не соответствующего закону или иному правовому акту, и другие), не являются надлежащими ответчиками и не могут выступать в суде от имени Российской Федерации. В соответствии с Приказом Минфина России от 12 февраля 1998 г. N 26 "О порядке организации и ведения Министерством финансов Российской Федерации работы по выступлению от имени казны Российской Федерации, а также по представлению интересов Правительства Российской Федерации в судах", начиная с 16 марта 1998 г., на управления федерального казначейства по республикам, краям, областям, автономным областям и округам, городу Санкт - Петербургу на основании соответствующе оформленных доверенностей (с правом передоверия), выданных Минфином России руководителям этих управлений, возложена организация и ведение в судах работы по выступлению от имени казны Российской Федерации. Таким образом, казну Российской Федерации представляет в судах Минфин России посредством уполномоченных, состоящих в штате территориальных управлений федерального казначейства. При этом представителям Минфина России рекомендовано обращать внимание судов на то, что сумма возмещения взыскивается за счет казны Российской Федерации, а не за счет имущества и денежных средств, переданных Минфину России как федеральному органу исполнительной власти в оперативное управление <*>. -------------------------------- <*> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. N 10.
Исполнительный лист, выданный в соответствии с решением суда о взыскании сумм из средств казны Российской Федерации, направляется для исполнения в Минфин России (Главное управление федерального казначейства). Необходимо заметить, что порядок финансирования решений о возмещении гражданам вреда, нанесенного незаконными действиями государственных органов, и сегодня не установлен, что сводит на нет все названные выше права и гарантии граждан, реального исполнения судебных решений не происходит. Статьей 16 ГК РФ предусматривается возмещение убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу государственными органами и органами местного самоуправления в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта этого органа. Убытки возмещаются Российской Федерацией, ее субъектом или муниципальным образованием. Названная статья является универсальной и может применяться во всех случаях, когда убытки причиняются органами власти. Вместе с тем, в ряде специальных законов также установлена ответственность государственных органов за убытки, причиненные изданием незаконного акта (Таможенный кодекс РФ, Закон "О Государственной налоговой службе РСФСР" и др.). Порядку возмещения убытков, причиненных в результате незаконных действий государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, посвящен пункт 12 Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8, согласно которому ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 1 июня 1995 г. "О государственных долговых товарных обязательствах" исполнение этих обязательств отнесено на счет внутреннего государственного долга Российской Федерации, от имени которой в соответствии со статьей 125 ГК РФ в судах должно выступать Правительство РФ или уполномоченный им государственный орган, юридическое лицо либо гражданин. Порядок назначения представителей интересов Правительства РФ определен Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. N 950 "О порядке назначения представителей интересов Правительства РФ в судах". В соответствии с данным Постановлением представительство на основании распоряжения Правительства РФ (поручения первого заместителя, заместителя председателя Правительства РФ) соответствующему федеральному органу исполнительной власти (в зависимости от характера заявленных требований) осуществляют должностные лица указанных органов. Здесь же установлено, что при удовлетворении судом исковых или иных требований, предъявленных к Правительству РФ, руководитель федерального органа исполнительной власти в установленном порядке вносит предложения об обжаловании решения суда либо о мерах по его выполнению. Самостоятельно решить вопрос об удовлетворении исковых требований уполномоченный орган исполнительной власти не вправе, впрочем, как и Правительство РФ. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации, но не уполномочено принимать к исполнению судебные решения, в соответствии с которыми подлежат к выплате суммы из казны Российской Федерации, возникшие в результате неисполнения государством своих обязательств. Таким образом, государство - казна выступает единственным надлежащим ответчиком по искам об исполнении обязательств из государственного внутреннего долга Российской Федерации. Нельзя не упомянуть подведомственные арбитражному суду дела по экономическим спорам между Российской Федерацией и ее субъектами, а также между субъектами Российской Федерации (п. 2 ч. 1 ст. 22 АПК РФ). Данное положение основывается на нормах ГК РФ. В частности, в пункте 1 статьи 2 ГК РФ предусмотрено, что в регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать Российская Федерация и ее субъекты. При этом установлено, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации выступают в регулируемых гражданским законодательством отношениях на равных началах с другими участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами (ст. 124 ГК РФ). В связи с данной категорией дел следует вспомнить упомянутое выше положение ГК РФ, определившее, что от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, а в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК РФ). Приведенный выше перечень ситуаций, требующих участия казны Российской Федерации в судебном процессе, не исчерпывающий, возможны новые добавления, вытекающие из правовых и экономических реалий. Казна Российской Федерации - это тот универсальный ответчик, который может привлекаться во всех случаях, связанных с ущемлением конституционных прав и свобод физических и юридических лиц. Гарантией от злоупотребления данным демократическим положением должен быть регрессный порядок предъявления требований к виновным юридическим и физическим лицам. В настоящее время такая практика полностью отсутствует, и представляется маловероятным получить в ближайшее время сколько-нибудь значимый эффект от ее введения. Достаточно заметный сдвиг в правосознании возможен лишь в отдаленной перспективе, что диктует необходимость введения каких-то других правовых и финансовых механизмов, создающих защиту государственной казны. Несколько слов о коллизии, которая возникает между вступившим в законную силу судебным решением и федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Дело в том, что расходные статьи федерального бюджета (денежной части государственной казны Российской Федерации), которые утверждаются федеральным законом, имеют силу закона, обязательного для исполнения органами государственной власти. В то же время вступившие в законную силу решение, определение и постановление суда, в том числе увеличивающие либо вводящие новые, не предусмотренные законом о бюджете, статьи расходов, также, в соответствии со статьей 13 ГПК РФ и статьей 13 АПК РФ, обязательны для всех государственных органов и органов местных на всей территории Российской Федерации. Кроме того, в настоящее время в Российской Федерации существует значительный пакет законов, устанавливающих расходы федерального бюджета, не обеспеченные соответствующим финансированием <*>. -------------------------------- <*> Блинов М. Иски о выделении средств из федерального бюджета. // Налоговый вестник. 1998. N 8.
Существует концепция иммунитета бюджетов, т. е. иммунитета государства в сфере внутренних экономических отношений. В принятом Бюджетном кодексе РФ содержится определение иммунитета бюджетов, представляющего собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта и возмещению подлежит только реальный ущерб в размере недофинансирования. Однако это несколько иное, чем было задумано первоначально в его проекте. Идея состояла в том, что бюджет может подлежать корректировке до окончания бюджетного года. Иммунитет бюджетов не должен выходить за рамки публичных, в частности, бюджетных отношений, являясь гарантией исполнения бюджетных назначений, установленных федеральным законом о бюджете на год и аналогичными законами субъектов Российской Федерации. Все элементы иммунитета имущества иностранного государства, т. е. невозможность наложения ареста, невозможность привлечения в качестве предмета обеспечения иска, невозможность обращения взыскания в принудительном порядке во исполнение судебного или арбитражного решения, можно назвать составляющими концепции иммунитета бюджетов в Российской Федерации. Нет смысла доказывать, что за каждой статьей расходов федерального бюджета стоят конституционные права и нужды конкретных людей, у которых нужно что-то отнять, чтобы исполнить судебное решение в пользу другого гражданина. Поэтому в узком смысле иммунитет бюджетов означает защищенность средств федерального бюджета от любых незапланированных операций с ними до санкционирования их ежегодно утверждаемым законом. Таким образом, во всех случаях ущемления конституционных прав и законных интересов юридических лиц ответчиком может выступать государственная казна в лице соответствующих финансовых органов, но существует целый ряд серьезнейших проблем, порожденных как чисто экономическими факторами, так и неполным правовым регулированием, позволяющих говорить о реализации такого правила лишь как об отдаленной перспективе.
Название документа