Доверяй, но проверяй

(Михеева Л.)

("Бизнес-адвокат", N 12, 2000)

Текст документа

ДОВЕРЯЙ, НО ПРОВЕРЯЙ

Л. МИХЕЕВА

Действующее гражданское законодательство предусматривает необходимость заключения договора доверительного управления имуществом. Договор доверительного управления имуществом заключается в случае признания гражданина безвестно отсутствующим, а также когда возникает необходимость постоянного управления недвижимым и ценным движимым имуществом подопечного (ст. 1026 ГК РФ). Особенностью указанных случаев доверительного управления имуществом является то, что учредителем управления должен стать орган опеки и попечительства, а не собственник имущества или уполномоченное им лицо. Статус органа опеки и попечительства в таких правоотношениях носит двойственный характер. С одной стороны, орган опеки и попечительства - часть механизма власти, наделенная соответствующими полномочиями. С другой - сторона по договору доверительного управления, то есть субъект, лишенный властных полномочий, выступающий в отношениях "на равных началах" (ст. 124 ГК РФ).

Основанием возникновения правоотношений, связанных с доверительным управлением имуществом, является договор, гражданско - правовой акт, сделка. В этом не может быть сомнений, поскольку ст. ст. 38 и 43 ГК РФ устанавливают, что орган опеки и попечительства заключает договор доверительного управления "с лицом, определенным этим органом".

Это означает, что управляющий должен быть выбран и назначен специальным административным актом. Совершенно очевидно, что обязанности управляющего (забота об имуществе) возникнут с момента заключения соглашения (если самим договором не установлено иное). Заметим, что на необходимость предварительного назначения управляющего актом органа опеки и попечительства должно быть указано в соответствующих нормах, регулирующих деятельность данного субъекта. Такие нормы, являясь административно - правовыми, могут быть установлены актом субъекта РФ.

Однако нет препятствий и к тому, чтобы орган опеки и попечительства заключил договор с управляющим непосредственно, без издания соответствующего постановления или распоряжения.

Итак, признав договор основанием возникновения правоотношения между данными сторонами, мы можем применять к обязанностям управляющего нормы ГК РФ об обязательствах. В то же время, что также немаловажно, эти же правила во многом будут применимы к другой стороне - органу опеки и попечительства.

Короче, специфика положения органа опеки и попечительства создает ситуацию, при которой процесс заключения договора доверительного управления регламентируется нормами административно - правовой принадлежности, а права и обязанности сторон по договору - нормами гражданско - правовыми.

Введя данное правило, законодатель предпринял попытку усовершенствовать механизмы охраны имущественных интересов лиц, находящихся под опекой или попечительством, а также безвестно отсутствующих лиц.

Казалось бы, положения о доверительном управлении имуществом указанных лиц способны значительно повысить эффективность охраны их имущественных прав. Судите сами. Наличие специального субъекта - доверительного управляющего имуществом (по общему правилу - профессионала); договорной характер обязательства, возникающего с участием управляющего; возможность привлечения к ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих обязанностей по договору должны обеспечить гарантию сохранности имущества подопечных.

Но неурегулированными остались не менее важные вопросы доверительного управления в этих случаях. Большая их часть относится к характеристике учредителя управления - органа опеки и попечительства.

Правовое регулирование деятельности органов опеки и попечительства осуществляется Гражданским кодексом РФ, Семейным кодексом РФ, Законом РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации". Отдельные вопросы урегулированы, например, Законом РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании". В настоящий момент органы опеки и попечительства функционируют на основании тех или иных актов, изданных субъектами РФ, или актов органов местного самоуправления.

Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления (ст. 34 ГК РФ). Поэтому совершенно справедливо разрешить субъекту РФ своими актами регулировать вопросы организации их деятельности. Однако в соответствии со ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению России и ее субъекта. По нашему мнению, основы деятельности органов опеки и попечительства должны быть заложены нормативно - правовым актом федерального уровня. И главным аргументом в пользу этого служит следующее обстоятельство.

Исполняя предписанные им задачи, органы опеки и попечительства совершают действия, непосредственно создающие или изменяющие субъективные гражданские права физических лиц. И поэтому порядок совершения таких действий, основания для отказа заявителям, вопросы ответственности органа следует урегулировать прежде всего законодательством РФ. По крайней мере, гражданско - правовая часть таких норм должна быть принята на федеральном уровне, поскольку орган опеки и попечительства не является собственником передаваемого в управление имущества. Поэтому к его положению в данном гражданско - правовом обязательстве не могут быть применены все нормы гл. 53 ГК РФ.

Во-первых, не подлежат применению нормы об ответственности по обязательствам, связанным с доверительным управлением (п. 3 ст. 1022 ГК РФ). Если управляющий имуществом подопечного или безвестно отсутствующего лица допустил возникновение гражданско - правовой ответственности и к нему предъявлено соответствующее требование, то обращение взыскания должно ограничиваться имуществом, закрепленным в управлении, и имуществом самого управляющего.

Во-вторых, учредитель управления в данных случаях не имеет права требовать от управляющего возмещения убытков в порядке п. 1 ст. 1022. Законный представитель подопечного (или орган опеки и попечительства, выполняющий такую функцию) вправе потребовать от управляющего возмещения убытков в пользу выгодоприобретателя (то есть самого подопечного). В то же время при управлении имуществом безвестно отсутствующего лица такими полномочиями должны быть наделены лица, обладающие правами требования к отсутствующему лицу. Они не всегда могут быть указаны в договоре доверительного управления как выгодоприобретатели. Однако соответствующее положение, по нашему мнению, должно присутствовать в нормах гражданского законодательства.

В-третьих, не всегда при прекращении доверительного управления имущество должно быть возвращено учредителю управления. Если подопечный приобрел полную гражданскую дееспособность, то управляющий, отчитавшись о своих действиях, должен передать имущество данному лицу. В случае явки безвестно отсутствующего лица имущество возвращается собственнику. При объявлении такого лица умершим или при установлении факта его смерти управляющий должен передать имущество наследникам или душеприказчику (соответствующее положение должно быть определено в зависимости от содержания норм о наследовании).

В процессе совершенствования правового поля, в котором действует институт доверительного управления, необходимо предусмотреть нормы, регулирующие следующие проблемы.

В соответствии с ГК РФ орган опеки и попечительства должен в необходимых случаях заключать договор доверительного управления имуществом. Однако на сегодняшний день это практически невозможно сделать, поскольку подавляющее большинство таких органов не являются субъектами гражданского права (например, юридическими лицами), или не имеют специального полномочия заключать такого рода договор от имени муниципального образования.

Указанные полномочия могут быть предоставлены органу опеки и попечительства законом субъекта РФ либо уставом или положением о данном муниципальном образовании. В то же время такие акты могут указывать, что право заключать договор от имени муниципального образования (района, города и т. п.) имеет глава администрации либо иное должностное лицо (например, руководитель отдела образования или отдела социальной защиты).

В любом случае договор доверительного управления не может быть заключен от имени администрации (или иного органа), представляющих муниципальное образование в гражданско - правовых отношениях. Надлежащим субъектом в данных отношениях должно быть само муниципальное образование.

Анализ нормативных актов субъектов РФ показал, что на необходимость заключения договора доверительного управления в соответствии со ст. ст. 38 и 43 ГК РФ указывается только в 14 региональных законах. Во многих субъектах РФ нет даже специального закона об органах опеки и попечительства.

Лишь в четырех из 14 регионах в нормативных актах содержится указание на то, что договор доверительного управления заключает непосредственно глава органа местного самоуправления (например, Приморский край, республика Коми). В остальных случаях такая обязанность возложена на администрацию (или иной соответствующий орган). А это означает, что для определения соответствующего компетентного должностного лица необходимо всякий раз знакомиться с уставом или положением об органе местного самоуправления.

Отсутствует механизм регулирования обязанности органа местного самоуправления заключить договор доверительного управления. Гражданский кодекс содержит указание на то, что такой договор должен заключаться при необходимости наличия постоянного управления имуществом. Понятно, что в большинстве случаев подопечные не обладают значительной имущественной массой. Их жилищные права так или иначе защищаются путем наложения запрета на отчуждение их жилого помещения.

Актуальность имеет, пожалуй, лишь вопрос о доверительном управлении имуществом безвестно отсутствующего лица. В этой связи требуется соответствующее изменение норм ст. 256 ГПК РФ, содержащих устаревшую формулировку ("опека над имуществом").

В то же время необходимо закрепить обязанность органов местного самоуправления назначать управляющего во всех случаях по требованию заинтересованных лиц (чаще всего это - кредиторы отсутствующего лица).

Органы опеки и попечительства, как учредители управления, нуждаются в Типовых (обязательных для них) формах договоров доверительного управления имуществом подопечных и безвестно отсутствующих лиц (так же, как это имеет место сейчас при заключении договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ в угольной промышленности). Функциями института доверительного управления в данном случае является охрана интересов незащищенных участников гражданско - правовых отношений. Именно здесь допустимо императивное регулирование прав и обязанностей доверительного управляющего, сроков действия договора, порядка совершения действий по управлению.

И наконец, гражданское законодательство должно содержать специальные положения об ответственности органа опеки и попечительства за выбор доверительного управляющего имуществом и за непринятие мер (или несвоевременное принятие мер) по назначению управляющего, повлекшее утрату имущества лица или иные убытки. Такие же положения об основаниях ответственности должны быть предусмотрены для случаев, когда в соответствии со ст. 37 ГК РФ орган опеки и попечительства будет выдавать управляющему разрешение на отчуждение имущества, переданного в управление.

Название документа