Правовой режим имущества Центрального банка Российской Федерации
(Фокин А. В.) ("Законодательство и экономика", N 6, 2001) Текст документаПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИМУЩЕСТВА ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. В. ФОКИН
Вопросы правового положения и имущественного статуса Центрального банка Российской Федерации тесно связаны с выполняемыми им функциями. В Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя закреплен принцип единства экономической системы (ч. 1 ст. 8), на основании которого установлена единая денежная система. Денежная эмиссия на территории Российской Федерации отнесена Конституцией РФ к ведению Российской Федерации (п. "ж" ст. 71) и осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации (ч. 1 ст. 75). Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти (ч. 2 ст. 75). В силу специфики своих целей и функций Центральный банк РФ активно участвует в гражданском обороте. Поэтому Центральный банк РФ имеет статус юридического лица (ст. 2 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Примечательно, что первый вариант Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР" (Банке России)", принятый Государственной Думой 27 января 1995 года, был отклонен Президентом Российской Федерации в связи с неопределенностью правового положения Центрального банка РФ как "юридического лица с особым статусом". Президент обратил внимание законодателей на то, что действующее законодательство не предусматривает введения "особого статуса" для юридических лиц. Устранение этого недостатка путем формального исключения из текста закона термина "особый статус" не сняло реальных противоречий в нормах Конституции РФ, Закона о Центральном банке РФ, Гражданского кодекса РФ. Статус Центрального банка, как и других юридических лиц, должен соответствовать нормам Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), регулирующим эти вопросы, так как в сфере гражданско-правового регулирования ГК РФ имеет доминирующее положение по отношению к другим законам (п. 2 ст. 3). В соответствии с ГК РФ юридические лица создаются в установленном законом порядке и в различных предусмотренных законодательством организационно-правовых формах. Указание на организационно-правовую форму юридического лица в обязательном порядке должно быть отражено в его учредительных документах (ст. ст. 52, 54 ГК РФ). Важное значение для определения вида и организационно-правовой формы любого юридического лица имеют цели и характер его деятельности. Согласно Закону о Центральном банке РФ (Банке России) получение прибыли не является целью деятельности Центрального банка РФ (ст. 3). Организации, которые не имеют извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками (ст. 50 ГК РФ, ст. 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях"), признаются некоммерческими организациями. Значит, по смыслу статьи 3 Закона о Центральном банке он является некоммерческой организацией. По всей видимости, поэтому Закон о Центральном банке РФ (Банке России) (ст. 2) предусматривает, что ЦБ РФ в налоговых органах не регистрируется. Согласно ФЗ "О некоммерческих организациях" (п. 2 ст. 2) некоммерческие организации могут создаваться для достижения целого ряда целей, в том числе в управленческих целях, для защиты прав, законных интересов граждан и организаций, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Исходя из смысла ст. 3 Закона о ЦБ его деятельность можно считать направленной на достижение общественных благ и в этом смысле полностью соответствующей целям деятельности некоммерческих организаций, определенных в п. 2 ст. 2 Закона о некоммерческих организациях. Пункт 3 ст. 50 ГК РФ и п. 3 ст. 2 ФЗ "О некоммерческих организациях" предусматривают допустимые формы создания некоммерческих организаций, перечень которых не является исчерпывающим: некоммерческие организации могут создаваться и в других формах, предусмотренных федеральным законом. Состав участников, имеющих право создавать (учреждать) некоммерческие организации, определен в ст. ст. 116 - 123 ГК РФ, ст. ст. 6 - 12 ФЗ "О некоммерческих организациях". Российская Федерация как собственник федерального имущества может создать некоммерческую организацию только в форме учреждения (ст. 120 ГК РФ). В аспекте рассматриваемой проблемы важное значение приобретает вопрос о статусе принадлежащего ЦБ РФ имущества. В соответствии с действующим законодательством Центральный банк РФ создан собственником - Российской Федерацией. Решение о создании ЦБ РФ как некоммерческой организации сформулировано в Законе о Центральном банке РФ (Банке России). Создавая Центральный банк РФ, собственник - Российская Федерация - наделил его уставным капиталом в размере 3 млрд. рублей (ст. 9 Закона о ЦБ РФ). На этом финансирование ЦБ РФ со стороны собственника (Российской Федерации) было прекращено. Таким образом, в конкретном случае с ЦБ РФ собственник (Российская Федерация) финансирует созданное им юридическое лицо частично, только при его создании. По смыслу части 1 статьи 9 ФЗ "О некоммерческих организациях" такой порядок финансирования вполне допустим для учреждения. Статья 2 Закона о ЦБ РФ предусматривает, что "уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России. Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без согласия Банка России не допускаются". На основе вышеприведенных положений можно сделать следующие довольно противоречивые выводы: 1. Имущество Центрального банка РФ является федеральной собственностью, а не собственностью Центрального банка РФ. 2. Центральный банк РФ осуществляет правомочия владения, пользования и распоряжения указанным имуществом, то есть речь идет о традиционной триаде правомочий, охватывающих в своей совокупности исчерпывающий перечень возможностей собственника. 3. Трижды встречающаяся в тексте статьи 2 Закона о ЦБ формула "имущество Банка России" позволяет говорить о принадлежности соответствующего имущества ЦБ РФ. В соответствии с действующим ГК РФ имущество может быть либо в собственности юридического лица, либо принадлежать ему на праве хозяйственного ведения, либо закрепляется за ним на праве оперативного управления. В связи с тем, что в Законе о Центральном банке РФ (Банке России) прямо установлено, что собственником имущества Центрального банка РФ является Российская Федерация, Центральный банк РФ может пользоваться этим имуществом либо на праве хозяйственного ведения, либо на праве оперативного управления. Вместе с тем субъектом права хозяйственного ведения по действующему законодательству может быть только государственное или муниципальное унитарное предприятие как разновидность коммерческих организаций (ст. ст. 113 - 114 ГК РФ). Поэтому федеральное имущество может принадлежать Центральному банку только на праве оперативного управления как некоммерческой организации, созданной в форме учреждения (ст. 296 ГК РФ, п. 1 ст. 9 ФЗ "О некоммерческих организациях"). Согласно ГК РФ под оперативным управлением понимается осуществление учреждением права владения, пользования и распоряжения в отношении закрепленного за ним имущества в пределах, установленных законом, в соответствии с целями деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (ст. 296). Закон о Центральном банке РФ (Банке России) устанавливает некоторые особенности изъятия имущества Центрального банка РФ. Определено, в частности, что изъятие и обременение обязательствами имущества ЦБ РФ без его согласия не допускается (ст. 2). Проанализируем возможные цели данного законодательного установления. Судя по всему, приведенная норма является правовым средством, обеспечивающим соблюдение установленного запрета на предоставление Центральным банком РФ кредитов Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, не предусмотренного законом о федеральном бюджете, а также кредитов на финансирование дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 22 Закона о Центральном банке РФ). То есть можно считать данное установление правовой гарантией соблюдения конституционной нормы об осуществлении денежной эмиссии как основной функции исключительно Центральным банком РФ независимо от других органов государственной власти. Таким образом, предусмотренный ст. 2 Закона о Центральном банке РФ (Банке России) особый порядок изъятия имущества, закрепленного за Центральным банком РФ, объективно обусловлен возложенными на него функциями и, что особенно важно, не противоречит действующему гражданскому законодательству: возможность установления особого правового положения для некоторых видов государственных и иных учреждений не исключается, если соответствующие особенности определены законом или иным правовым актом (п. 3 ст. 120 ГК РФ, ст. 9 ФЗ "О некоммерческих организациях"). Приведенный выше анализ правовых норм гражданского и банковского законодательства приводит к выводу о том, что наиболее правильным и соответствующим законодательству является следующий вывод: имущество Центрального банка РФ закреплено за ним на праве оперативного управления. Существуют и иные точки зрения на статус имущества ЦБ РФ. Так, Л. Г. Ефимова считает, что Центральный банк РФ является государственным унитарным предприятием, основанным на праве хозяйственного ведения, хотя и отмечает, что в некоторых случаях правомочия Центрального банка РФ в отношении закрепленного за ним имущества в отдельных случаях даже несколько шире, чем это характерно для права хозяйственного ведения (например, в определенных законом пределах ЦБ РФ вправе создавать другие организации и наделять их имуществом) <*>. -------------------------------- <*> Правовое регулирование банковской деятельности / Под ред. проф. Суханова Е. А. М., 1997. С. 25 - 26.
По мнению А. Г. Тосуняна, имущество ЦБ РФ не отвечает ни признакам имущества, принадлежащего субъекту на праве хозяйственного ведения, ни имущества, принадлежащего субъекту на праве оперативного управления, ни тем более принадлежащего ему на праве собственности. Основаниями возникновения (приобретения) права собственности являются юридические факты, то есть обстоятельства, в соответствии с законом влекущие возникновение права владения на определенное имущество у конкретных лиц (титульное владение). Титульное владение - это владение вещью, основанное на каком-либо праве (правовом основании или титуле), вытекающем из соответствующего юридического факта. В случае с Центральным банком РФ таким юридическим фактом является принятие и вступление в силу Закона о Центральном банке РФ (Банке России). Центральный банк РФ является титульным владельцем принадлежащей ему собственности, специфической особенностью которого является его обязанность осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения указанным имуществом не в своих интересах, а в интересах государства или, точнее, общества в целом <*>. -------------------------------- <*> Подробнее см.: Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. Деньги и власть // Теория разделения властей и проблемы банковской системы. М., 2000. С. 47 - 48.
Представляется, что для устранения противоречий необходим правовой анализ формулы: уставный капитал и имущество Центрального банка РФ является федеральной собственностью. В соответствии с подпунктом "г" пункта 1 статьи 114 Конституции РФ Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью. Поэтому вполне логичным кажется вывод о том, что Правительство РФ также должно осуществлять управление имуществом Центрального банка РФ. Тем не менее подобный вывод неверен. В соответствии со статьей 75 Конституции РФ защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Государство может выступать субъектом какой-либо деятельности исключительно в лице своих компетентных органов. В силу этого нам необходимо провести сопоставление компетенции Правительства РФ и Центрального банка РФ. Единственным государственным органом, обязанным осуществлять функцию защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты, является Центральный банк РФ. При этом одной из статутных особенностей Центрального банка РФ является его независимость. Получается, что формула "уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью" (ст. 2 Закона о ЦБ РФ) в сопоставлении с положением части 2 статьи 75 Конституции РФ означает: осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения указанным имуществом является неотъемлемой частью компетенции ЦБ РФ, без чего он будет не в состоянии независимо выполнять свои законодательно закрепленные функции. ЦБ РФ осуществляет владение, пользование и распоряжение имуществом, руководствуясь при этом не своими, а государственными и общественными интересами. Как видим, в вопросе о статусе ЦБ РФ как юридического лица и в вопросе статуса имущества ЦБ РФ существует множество неопределенностей, как и в вопросе о конституционном статусе ЦБ РФ, что затрудняет применение законодательства.
------------------------------------------------------------------
Название документа