Нарушение законодательства о мерах по предупреждению банкротства кредитных организаций
(Михайленко И.) ("Законность", N 10, 2001) Текст документаНАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О МЕРАХ ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ БАНКРОТСТВА КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
И. МИХАЙЛЕНКО
В структуре Закона о банкротстве кредитных организаций в качестве специального объекта правового регулирования выделена группа мер по предупреждению банкротства кредитных организаций. В соответствии со ст. 3 Закона мерами по предупреждению банкротства признаются: 1) финансовое оздоровление кредитной организации; 2) назначение временной администрации по управлению кредитной организацией (далее - временная администрация); 3) реорганизация кредитной организации. Закон о банкротстве кредитных организаций предусматривает ответственность за несоблюдение норм законодательства о мерах по предупреждению банкротства кредитных организаций. Вид ответственности, ее содержание и субъектный состав различаются в зависимости от применяемой к кредитной организации меры по предупреждению банкротства. В отношении мер по финансовому оздоровлению кредитной организации законодатель разделяет ответственность руководителя кредитной организации и применение Центральным банком РФ мер в порядке надзора непосредственно к кредитной организации. Статья 14 Закона о банкротстве кредитных организаций устанавливает, что в случае непринятия мер по финансовому оздоровлению кредитной организации ее руководитель может быть привлечен к ответственности в соответствии с федеральными законами. Дополнительным основанием для привлечения руководителя кредитной организации к ответственности является нарушение специальных требований, установленных в Законе о банкротстве кредитных организаций. К числу нарушений таких требований, в частности, относятся: - невыполнение обязанности по обращению в органы управления кредитной организации с соответствующим ходатайством в случае возникновения оснований для применения мер по предупреждению банкротства, предусмотренных ст. 4 Закона о банкротстве кредитных организаций; - невыполнение обязанности по обращению в Банк России с соответствующим ходатайством в случае, если учредители (участники) кредитной организации отказались принять участие в осуществлении мер по ее финансовому оздоровлению или реорганизации либо не приняли соответствующего решения в срок; - невыполнение обязанности по обращению в органы управления кредитной организации в случае получения требования Банка России об осуществлении мер по финансовому оздоровлению кредитной организации; - осуществление кредитной организацией, несмотря на получение требования Банка России о необходимости применения мер по финансовому оздоровлению, права принимать решение о распределении прибыли между ее участниками (учредителями), выплате (об объявлении) дивидендов, а также распределять прибыль между ее учредителями (участниками) и выплачивать им дивиденды. Как видно, руководитель кредитной организации несет персональную ответственность в процессе деятельности вверенного ему юридического лица, включая ответственность за свои действия в период применения к кредитной организации мер по предупреждению банкротства. Персональный характер ответственности руководителя кредитной организации предполагает возможность привлечения его к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности. Дисциплинарная ответственность носит локальный, внутренний характер, применяется по решению соответствующих органов управления кредитной организации и предполагает наложение на руководителя дисциплинарных взысканий, предусмотренных законодательством о труде. Административная ответственность - ответственность руководителя кредитной организации за нарушение установленных законодательством нормативов управления кредитной организации, т. е. ответственность во внешних публично - правовых взаимоотношениях хозяйствующего субъекта и государства в лице уполномоченных государственных органов. В качестве такого органа указан Центральный банк РФ, которому согласно Инструкции Центрального банка РФ "О порядке осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций" от 12 июля 1999 г. (далее - Инструкция) предоставлено право требовать замены руководителя кредитной организации в случаях: а) непринятия мер по финансовому оздоровлению кредитной организации в порядке и сроки, предусмотренные законодательством; б) выявления фактов недостоверности сведений, представляемых руководителем кредитной организации в соответствии с требованиями Закона о банкротстве кредитных организаций и Инструкции. При этом необходимо учитывать, что ЦБ РФ предоставлено право применить административную санкцию к кредитной организации в целом, поставив перед органами ее управления требование о замене руководителя. Это не означает автоматического отстранения руководителя кредитной организации от исполнения им своих обязанностей. Требование ЦБ должно реализовываться через принятие органами управления (совет директоров либо общее собрание акционеров) решения об отстранении руководителя кредитной организации от занимаемой должности. Требование о замене руководителя кредитной организации оформляется в виде предписания. Невыполнение предписания о замене руководителя кредитной организацией в установленный срок - основание применения ЦБ как надзорным органом более жестких мер воздействия, предусмотренных ст. 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". В соответствии с Законом о банкротстве кредитных организаций ответственность за нарушение требований законодательства при проведении мер по финансовому оздоровлению кредитной организации может быть возложена и на саму кредитную организацию. Основаниями для наступления указанной ответственности являются: - непринятие органами управления кредитной организации решения по направленному руководителем кредитной организации ходатайству об осуществлении мер по финансовому оздоровлению кредитной организации или ходатайству о реорганизации кредитной организации в течение 10 дней с момента его направления и информирование о принятом решении Банка России; - необращение руководителя кредитной организации в Банк России с ходатайством об осуществлении мер по предупреждению банкротства кредитной организации, если ее учредители (участники) отказались принять участие в осуществлении мер по ее финансовому оздоровлению или реорганизации либо не приняли соответствующего решения в установленный законом срок; - непредставление плана мер по финансовому оздоровлению кредитной организации в установленный Банком России срок. Полный перечень мер, которые ЦБ РФ вправе применять к кредитным организациям в порядке надзора, установлен в ст. 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", а порядок их применения предусмотрен Инструкцией Банка России от 31 марта 1997 г. "О применении мер воздействия к кредитным организациям за нарушения пруденциальных норм деятельности". Ответственность за нарушение норм законодательства о мерах по предупреждению банкротства кредитных организаций в рамках деятельности временной администрации носит специальный характер. Прежде всего речь идет о специальном субъектном составе указанной ответственности. Вводится новый орган - временная администрация, которая наделена согласно Закону о банкротстве кредитных организаций существенным объемом полномочий по управлению кредитной организацией. Временную администрацию возглавляет ее руководитель, который в ходе исполнения им своих служебных обязанностей может быть привлечен к гражданско - правовой, административной и уголовной ответственности. Гражданско - правовая ответственность руководителя временной администрации предусмотрена в ст. 25 Закона о банкротстве кредитных организаций, согласно которой если виновными действиями временной администрации причинен вред кредитной организации, то учредители (участники) кредитной организации, владеющие в совокупности не менее 1% уставного капитала кредитной организации, вправе обратиться в арбитражный суд с иском к руководителю временной администрации о возмещении кредитной организации ущерба, который включает только реальный ущерб, без упущенной выгоды. Обращает на себя внимание законодательное закрепление принципа "виновной ответственности" руководителя временной администрации кредитной организации в гражданско - правовых отношениях с учредителями (участниками) кредитной организации. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей руководителем временной администрации могут применяться меры административного характера. Ранее в Законе о банкротстве кредитных организаций (ст. 20) приводился перечень таких санкций к руководителю временной администрации. Центральный банк РФ, в частности, был наделен правом принимать решения: - об отстранении руководителя временной администрации от исполнения своих обязанностей; - об установлении запрета на исполнение руководителем временной администрации своих профессиональных функций на срок до одного года; - об аннулировании аттестата руководителя временной администрации. По мнению некоторых авторов, этот перечень мер ответственности, имеющих значительную внешнюю строгость, на практике был недостаточно эффективен. Это объясняется тем, что законодатель, вводя понятие "ненадлежащее исполнение обязанностей руководителем временной администрации", не разъяснил критериев "ненадлежащего исполнения", не установил перечня деяний руководителя временной администрации, которые бы влекли применение указанных мер ответственности <*>. -------------------------------- <*> Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", М., 2000, с. 158.
В настоящее время в ст. 20 Закона о банкротстве кредитных организаций внесены изменения, которые исключают наложение названных видов взысканий на руководителя временной администрации, заменяя приведенный перечень отсылкой на возможность применения к "недобросовестному" руководителю временной администрации мер ответственности, предусмотренных законодательством. Дополнительной мерой ответственности помимо перечисленных до недавнего времени являлось право Центрального банка РФ выступать с ходатайством об отзыве у руководителя временной администрации лицензии арбитражного управляющего. Такое ходатайство должно было адресовываться государственному органу РФ по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению, в чью компетенцию входит выдача и отзыв лицензий арбитражного управляющего. С внесением в июне 2001 г. изменений в Закон о банкротстве кредитных организаций эта мера воздействия исключена, в первую очередь, в связи с закреплением в новой редакции Закона возможности назначения на должность руководителя временной администрации кредитной организации служащего Банка России и отменой требования об обязательном наличии у такого лица лицензии арбитражного управляющего. По существу, эта ответственность (по крайней мере, в части санкций, применяемых Центральным банком РФ, - отстранение руководителя временной администрации от исполнения своих обязанностей, аннулирование аттестата руководителя временной администрации) носит административный характер. Соответственно, эти нормы должны найти отражение в Кодексе об административных правонарушениях либо до его принятия - в законодательных актах специального характера, регулирующих отдельные группы правоотношений в сфере банковской деятельности. Вместе с тем ситуация видится не столь очевидной. Прежде всего это связано с изменением подхода к правовому статусу самого руководителя временной администрации. В новой редакции Закона о банкротстве кредитных организаций предусматривается назначение на эту должность не арбитражного управляющего, надлежащим образом лицензированного и аттестованного, а служащего Банка России. В этой связи вообще возникает вопрос о возможности применения к руководителю временной администрации ответственности административного характера. Речь может идти о дисциплинарной ответственности служащего Банка России, выполняющего функции руководителя временной администрации, перед Банком России как организацией, с которой он состоит в трудовых отношениях. Все те административные санкции, которые сейчас могут быть применены Банком России в отношении руководителя временной администрации в случае, если руководителем временной администрации становится служащий Банка России, могут быть наложены на него в дисциплинарном порядке. Аналогичным образом решается вопрос с действовавшей ранее и исключенной из нового варианта Закона о банкротстве кредитных организаций нормой, в которой фиксировалось право Центрального банка РФ при определенных условиях обращаться в государственный орган Российской Федерации по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению с ходатайством об отзыве у руководителя временной администрации лицензии арбитражного управляющего. Во-первых, новая редакция Закона о банкротстве кредитных организаций вообще не содержит императивного условия о наличии лицензии арбитражного управляющего к кандидату на должность руководителя временной администрации. Эту должность вправе занимать только служащий Банка России, а в случаях, предусмотренных Федеральным законом "О реструктуризации кредитных организаций", - служащий Государственной корпорации "Агентство по реструктуризации кредитных организаций". Очевидно, что в случае назначения на должность руководителя временной администрации служащего Банка России вопросы применения к нему мер ответственности будут решаться через наложение соответствующих дисциплинарных взысканий. Наконец, в свете указанных изменений в отношении статуса руководителя временной администрации возникают вопросы и в связи с реализацией нормы ст. 25 о праве учредителей (участников) обратиться в арбитражный суд с иском к руководителю временной администрации о возмещении кредитной организации ущерба. Речь идет о гражданско - правовой ответственности руководителя временной администрации. Отмечалось, что последняя редакция Закона о банкротстве кредитных организаций допускает возможность назначения руководителем временной администрации служащего Банка России. Он не имеет лицензии арбитражного управляющего, не является и не может являться индивидуальным предпринимателем, соответственно не может быть ответчиком, по крайней мере, в рамках арбитражного судопроизводства. Впрочем, решение вопроса о надлежащем ответчике в случае появления иска о возмещении ущерба кредитной организации со стороны ее учредителей (участников) остается открытым. Служащие Банка России, назначенные на эту должность, индивидуальными предпринимателями не являются, сохраняют трудовые отношения с Центральным банком РФ, поэтому вряд ли могут выступать в качестве самостоятельного субъекта гражданско - правовой ответственности. В заключение хотелось бы отметить, что в рамках каждой из процедур по предупреждению банкротства кредитной организации ее руководитель либо руководитель временной администрации могут быть привлечены к уголовной ответственности за совершение преступлений, предусмотренных УК РФ: умышленное банкротство (ст. 196), фиктивное банкротство (ст. 197) и неправомерные действия при банкротстве (ст. 195). Вместе с тем специальная уголовная ответственность за совершение преступлений на стадии осуществления мер по предупреждению банкротства кредитных организаций не предусмотрена.
Название документа