Новейшие изменения в банковском законодательстве
(Попов А. В.) ("Право и экономика", N 9, 2001) Текст документаНОВЕЙШИЕ ИЗМЕНЕНИЯ В БАНКОВСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
А. В. ПОПОВ
Попов Андрей Владимирович Кандидат юридических наук. Специалист в области гражданского права. Родился 3 марта 1971 г. в Санкт - Петербурге. В 1993 г. окончил Санкт - Петербургский государственный университет. В 1996 - 1999 гг. работал в ЗАО "БНП-Дрезднер банк", в 1999 - 2000 гг.- в юридической фирме "Бейкер и Маккенз". В настоящее время - эксперт по правовым вопросам Международного фонда экономических и социальных реформ "Реформа". Автор многочисленных публикаций по вопросам гражданского права в ведущих юридических журналах.
ПАКЕТ МВФ
Государственная Дума 17 мая 2001 г. приняла в третьем чтении блок законов, условно именуемых "пакет МВФ". В него входят поправки в Федеральные законы "О банках и банковской деятельности" <1>, "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" <2> и "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <3>. Пакет МВФ был рассмотрен и одобрен Советом Федерации 6 июня 2001 г., 19 июня подписан Президентом РФ и 23 июня опубликован <4>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492. <2> Там же. 1999. N 9. Ст. 1097. <3> Там же. 1995. N 18. Ст. 1593. <4> Российская газета. 2001. N 118, 119.
После вступления входящих в пакет МВФ законов в силу правовое регулирование деятельности проблемных банков существенным образом изменилось. Главной причиной принятия поправок было не столько требование Международного валютного фонда по реструктуризации банковской системы Российской Федерации, сколько наличие правового вакуума в российском законодательстве о банкротстве банков, позволяющего банкротить банки таким образом, что их кредиторы, прежде всего вкладчики, годами ждали причитающихся им выплат, в то время как наиболее ликвидные активы этих банков выводились. Старая редакция ст. 20 Закона "О банках и банковской деятельности" закрепляла за Банком России право отозвать банковскую лицензию при совершении банком определенных правонарушений. Теперь Банк России обязан отозвать лицензию, если в процессе осуществления банковского надзора установит: - достаточность капитала кредитной организации снизилась ниже 2%; - размер собственных средств (капитала) стал ниже минимального значения уставного капитала, установленного Банком России на дату регистрации банка; - банк не исполняет в срок требование Банка России об увеличении уставного капитала и собственных средств; - банк не исполняет требования кредиторов по денежным обязательствам. Поправки в Закон "О банках и банковской деятельности" предусматривают 30-дневный срок исковой давности для обжалования приказа Банка России об отзыве лицензии. Тем самым устраняется возможность возникновения двусмысленной ситуации, когда признанному банкротом банку ранее возвращали банковскую лицензию. Основное концептуальное новшество поправок состоит в том, что банк с отозванной лицензией в любом случае должен быть ликвидирован. Ликвидация может происходить в рамках процедуры либо банкротства, либо принудительной ликвидации. Процедура банкротства банка будет проходить следующим образом. После отзыва лицензии Банк России обязан ввести в банке временную администрацию, руководителем которой должен быть служащий Банка России. Основное предназначение временной администрации - проведение комплексного обследования банка. При выявлении признаков банкротства, к которым новой редакцией ст. 2 Закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" добавлен такой относящийся только к кредитным организациям с отозванной лицензией признак, как недостаточность имущества банка для исполнения его обязательств, Банк России обязан обратиться в суд с заявлением о банкротстве банка. Законодательное установление нового признака банкротства позволит разрешить существовавшую до этого проблему, суть которой состоит в том, что ранее зачастую было невозможно возбудить дело о банкротстве в отношении банка с отозванной лицензией. До сих пор единственным признаком банкротства являлась неспособность удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей. Однако при отзыве лицензии банки не имели права исполнять вообще никаких сделок, кроме оплаты текущих коммунальных и эксплуатационных платежей и оплаты труда. Суды же отказывали в принятии заявлений о банкротстве, хотя всем было очевидно, что банк несостоятелен. С расширением признаков банкротства эта проблема устранена. Если же формальные признаки несостоятельности после отзыва у кредитной организации лицензии отсутствуют, то такая организация подлежит принудительной ликвидации в соответствии с процедурой, прописанной в поправках к Закону "О банках и банковской деятельности". Процедура принудительной ликвидации максимально приближена к процедуре банкротства. Это обусловлено тем, что банк, как правило, работает, используя чужие денежные средства, и доля его обязательств перед клиентами весьма существенна. Принудительная ликвидация проходит при непосредственном надзоре Банка России, который представляет в суд для утверждения кандидатуру ликвидатора и контролирует деятельность последнего. Принудительная ликвидация осуществляется при непосредственном участии кредиторов, представленных в собрании и комитете кредиторов. К недостаткам законопроектов, входящих в пакет МВФ, следовало бы отнести слабо разработанные процессуальные формы реализации процедуры принудительной ликвидации. По сути, в ст. 23.1 Закона "О банках и банковской деятельности" введена новая процедура судопроизводства - дела о принудительной ликвидации кредитных организаций. Законность установления этой процедуры выглядит весьма сомнительно. В арбитражном процессе существует всего три вида процедур судопроизводства. По общему правилу все дела по экономическим спорам, в том числе и о принудительной ликвидации юридических лиц, рассматриваются арбитражным судом в порядке искового судопроизводства. Исковое судопроизводство означает, что между истцом и ответчиком существует экономический спор, поскольку у истца к ответчику имеется какое-либо экономическое требование, ибо если нет требования к ответчику, то не может быть и иска. Рассмотрение дела в порядке искового судопроизводства в первой инстанции заканчивается вынесением решения (рассмотрением спора по существу), после чего могут следовать только процедуры обжалования решения. К двум оставшимся видам судопроизводства отнесены дела о банкротстве (ст. 143 АПК РФ <*>) и дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение (ст. 144 АПК РФ). Никаких иных видов судопроизводства в рамках арбитражного процесса не существует. Для их установления необходимо внести специальные поправки в АПК РФ, поскольку согласно ст. 127 Конституции РФ и ст. 4 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" <**> рассматриваемые судами категории дел могут устанавливаться только Конституцией, указанным Федеральным конституционным законом, АПК РФ и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами. Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" к такого рода законам не относится. Сказанное дает основание полагать, что нормы ст. 23.1 Закона "О банках и банковской деятельности" в части установления новой процедуры судопроизводства противоречат Конституции РФ. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1995. N 19. Ст. 1709. <**> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.
С практической точки зрения применение введенной процедуры судопроизводства может вызвать ряд трудностей. Предполагается, что в рамках процесса о принудительной ликвидации арбитражный суд: назначает ликвидатора; рассматривает возражения кредиторов по результатам рассмотрения ликвидатором их требований; признает недействительными сделки, заключенные или совершенные ликвидатором; отстраняет ликвидатора; продлевает срок ликвидации; утверждает отчет о результатах ликвидации. Все эти действия, по идее, должны осуществляться в порядке самостоятельного (отдельного) искового судопроизводства. При этом экономические требования (экономический спор) существуют только в отношении рассмотрения возражений кредиторов и признания недействительными сделок ликвидатора. Во всех остальных случаях нет ни спора, ни ответчика, ни требований к нему. То есть при разрешении этих вопросов в принципе не может быть иска, а следовательно, и процесса. Отдельного упоминания заслуживает процедура установления требований кредиторов. В ст. 23.1 Закона "О банках и банковской деятельности" установлено, что возражения по результатам рассмотрения ликвидатором требований кредиторов рассматриваются в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)" <*> для осуществления процедуры конкурсного производства. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 222.
В соответствии со ст. 114, 46 и 75 Закона "О несостоятельности (банкротстве)" возражения по результатам рассмотрения арбитражным управляющим требований кредиторов заявляются кредитором в арбитражный суд, рассматривающий данное дело о банкротстве. Рассмотрение возражений производится судом в рамках длящегося процесса банкротства. Однако, как было указано, дела о принудительной ликвидации рассматриваются в порядке искового производства, а не в порядке процедуры банкротства, и заканчиваются после вынесения судом решения о ликвидации. Далее следуют процедуры по пересмотру вынесенного решения. А иные вопросы, в частности установление требований кредиторов, отстранение ликвидатора, утверждение отчета о ликвидации, должны разрешаться в порядке отдельного (нового) искового производства. Таким образом, применение норм Закона "О несостоятельности (банкротстве)" к процедуре установления требований кредиторов в рамках процесса о принудительной ликвидации вряд ли возможно, что по сути означает отсутствие правового регулирования в части установления требований кредиторов в процессе принудительной ликвидации кредитной организации. Еще одним концептуальным новшеством поправок явилось включение в Закон "О банках и банковской деятельности" определений банковской группы и банковского холдинга (новая редакция ст. 4). Под банковской группой понимается не являющееся юридическим лицом объединение кредитных организаций, в котором одна (головная) кредитная организация оказывает прямо или косвенно (через третье лицо) существенное влияние на решения, принимаемые органами управления другой (других) кредитной организации. Банковский холдинг - это не являющееся юридическим лицом объединение юридических лиц с участием кредитной организации, в котором головная организация, не являющаяся кредитной организацией, имеет возможность прямо или косвенно (через третье лицо) оказывать существенное влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации. Основным мотивом включения в текст Закона указанных понятий было желание законодателя распространить на банковскую группу и банковский холдинг надзор, осуществляемый Банком России. Согласно ст. 43 Закона "О банках и банковской деятельности" головная кредитная организация банковской группы и головная организация банковского холдинга обязаны представлять в Банк России консолидированную отчетность о деятельности соответственно банковской группы и банковского холдинга. Тем самым Банк России по сути выходит за рамки предоставленной ему Законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" компетенции, предусматривающей осуществление надзора только за деятельностью кредитных организаций. К недостаткам законов, входящих в пакет МВФ, можно отнести и то, что законодатель уклонился от решения такой актуальной проблемы, как определение курса иностранной валюты, применяемой при расчетах с кредиторами банков при их ликвидации. Эта проблема имеет давнюю историю. Согласно старой редакции ст. 20 Закона "О банках и банковской деятельности" с момента отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций срок исполнения ее обязательств считается наступившим. Обязательства кредитной организации в иностранной валюте учитываются в рублях по курсу Банка России, действовавшему на дату отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций. На основании данной нормы Банк России включил в Положение об отзыве лицензии на совершение банковских операций у кредитных организаций в Российской Федерации (утв. Приказом Банка России от 2 апреля 1996 г. N 264 <*>) норму, согласно которой обязательства кредитной организации в иностранной валюте не только учитываются на балансе кредитной организации, но и выплачиваются кредиторам в рублях по курсу Банка России, действовавшему на дату отзыва у нее лицензии на осуществление банковских операций. -------------------------------- <*> Вестник Банка России. 1996. N 15.
Однако Верховный Суд РФ в решении от 2 декабря 1999 г. N ГКПИ 99-551 <*> указал, что норма Закона "О банках и банковской деятельности" определяет курс валюты лишь в целях учета обязательств кредитной организации, а не расчетов с кредиторами, и признал упомянутую норму Положения недействительной. -------------------------------- <*> Информация размещена на сервере Верховного Суда РФ в Internet http://www. supcourt. ru
Следовало ожидать, что при ревизии норм Закона "О банках и банковской деятельности" данный вопрос будет решен. Однако существовавшее правило осталось без изменений.
ПОПРАВКИ В ЗАКОН "О БАНКРОТСТВЕ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ"
Государственная Дума 4 июля 2001 г. приняла в третьем чтении проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О банкротстве кредитных организаций" (в части обеспечения прав вкладчиков при банкротстве кредитных организаций). Законопроект был внесен в Государственную Думу, когда там активно обсуждался вопрос о создании системы гарантирования вкладов. Необходимость и актуальность законопроекта обусловливалась потребностью ускорить процедуру выплат вкладчикам признанных банкротами банков на стадии разработки и создания системы гарантирования вкладов. Не секрет, что на сегодняшний день с момента объявления кредитной организации банкротом и до начала выплат вкладчикам как кредиторам первой очереди зачастую проходит два, два с половиной года. В течение этого срока конкурсный управляющий формирует конкурсную массу, в том числе инициирует судебные разбирательства, связанные с признанием недействительными различных сделок, совершенных банком в целях вывода активов. За это время подлежащие выплате суммы обесцениваются в связи с инфляцией. Основным концептуальным новшеством рассматриваемых поправок является то, что фактически сразу же после открытия конкурсного производства конкурсный управляющий, не дожидаясь составления промежуточного ликвидационного баланса и окончательного формирования конкурсной массы, начинает производить предварительные выплаты. Выплаты осуществляются прежде всего за счет средств обязательных резервов, депонированных кредитной организацией - банкротом в Банке России. Банк России аккумулирует достаточно большие средства банков в виде обязательных резервов. Достаточно сказать, что согласно ст. 38 Закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" нормативы обязательных резервов могут достигать 20% обязательств кредитной организации. На сегодняшний день все эти средства после открытия конкурсного производства перечисляются на корреспондентский счет кредитной организации и лежат мертвым грузом до начала выплат. В поправках предлагается сразу направлять эти средства и все иные поступившие на корреспондентский счет банка деньги для выплат кредиторам первой очереди, к числу которых помимо вкладчиков относятся граждане, являющиеся кредиторами банка по договорам банковского счета, а также граждане, перед которыми банк несет ответственность за причинение вреда жизни или здоровью. На цели предварительных выплат предполагается использовать до 70% всех этих средств. Оставшиеся 30% предназначаются для покрытия судебных расходов, выплат вознаграждения арбитражным управляющим, оплаты текущих коммунальных и эксплуатационных расходов, а также оплаты требований кредиторов, возникших в ходе наблюдения и конкурсного производства. Поправки содержат конкретные сроки для всех процедур, связанных с предварительными выплатами. Предусматривается, что конкурсный управляющий с момента признания банка банкротом приступает к составлению реестра требований кредиторов первой очереди для целей осуществления предварительных выплат. Срок составления этого реестра - два месяца со дня публикации конкурсным управляющим объявления о признании банка банкротом и об открытии конкурсного производства. После составления реестра конкурсный управляющий публикует объявление о порядке и об условиях предварительных выплат, после чего в течение трех месяцев производятся сами выплаты. Граждане, не успевшие в срок заявить свои требования к банку, получат пропорциональное удовлетворение своих требований в первую очередь в ходе основных выплат. В случае если в ходе предварительных выплат требования граждан не будут удовлетворены полностью, в том числе и в связи с рассмотрением спора о величине таких требований, удовлетворение в установленной и невыплаченной части будет осуществляться в первую очередь в ходе основных выплат. Окончив предварительные выплаты, конкурсный управляющий представит о них отчет сразу в три инстанции: арбитражный суд, Банк России и комитет кредиторов. В переходных положениях закона установлено, что он не будет распространяться на кредитные организации, уже признанные банкротами и находящиеся в стадии конкурсного производства.
ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О БАНКРОТСТВЕ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Можно надеяться, что с принятием рассмотренных поправок к указанным законам работа над совершенствованием законодательства о банкротстве кредитных организаций не закончится. Прежде всего необходима кропотливая работа над изменением и дополнением Закона "О несостоятельности (банкротстве)". На сегодняшний день скопилось множество вопросов и проблем, с которыми сталкиваются суды, арбитражные управляющие, участники рынка при применении норм этого Закона, в том числе и в отношении кредитных организаций. К числу основных предложений по совершенствованию законодательства о банкротстве кредитных организаций можно отнести следующие. 1. Введение института корпоративного арбитражного управляющего и корпоративного ликвидатора. Назначенный в кредитную организацию арбитражный управляющий (ликвидатор) зачастую сталкивается с фактами откровенного саботажа. Ему крайне тяжело выполнять свои функции, поскольку бывшее руководство не оказывает ему никакой помощи, в том числе и при передаче документации, работники отказываются ему подчиняться. Самостоятельно собирать и проверять все бумаги арбитражному управляющему (ликвидатору) просто не под силу. Применять же к работникам меры дисциплинарной ответственности он не вправе, поскольку в соответствии с Законом "О несостоятельности (банкротстве)" не наделен трудовой правосубъектностью. Оптимальным решением данной проблемы было бы установление правила, согласно которому функции арбитражного управляющего или ликвидатора могли выполнять специализированные юридические лица. В этом случае в кредитную организацию привлекалась бы команда профессионалов, от чего эффективность работы арбитражного управляющего (ликвидатора) резко бы возросла. При этом представляется целесообразным законодательно ограничить правоспособность рассматриваемых субъектов только осуществлением деятельности в качестве арбитражных управляющих и ликвидаторов, а также ввести обязательное страхование их ответственности. 2. Разработка специального порядка обжалования определений суда, которыми по существу разрешается вопрос о требованиях кредитора к должнику. Данная проблема возникла после выхода Постановления Конституционного Суда РФ от 12 марта 2001 г. N 4-П <*>, установившего, что существующая на сегодняшний день невозможность обжаловать определение суда о размере требований кредитора противоречит Конституции РФ. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2001. N 12. Ст. 1138.
При разработке порядка обжалования необходимо учитывать не только важность соблюдения конституционного права на справедливое судопроизводство, но и то, что банкротство банков имеет значительную специфику, и предоставление кредиторам банков возможности обжаловать размер своих требований может привести к бесконечному продлению сроков рассмотрения дела о банкротстве и нарушению прав иных кредиторов. 3. Урегулирование вопроса об основаниях и последствиях приостановления производства по делу о банкротстве. Актуальность данной проблемы связана с тем, что в судебной практике было несколько дел, когда кредитные организации, в отношении которых была возбуждена процедура банкротства, обжаловали решение Банка России об отзыве лицензии. И уже после того, как эти кредитные организации признавались банкротом и в отношении них открывалось конкурсное производство, суд удовлетворял иск о возврате кредитной организации лицензии (например, банки "Империал", "Никэ" <*>). В результате признанная банкротом кредитная организация обладала лицензией на совершение банковских операций. -------------------------------- <*> См., напр.: Постановление Президиума ВАС РФ от 21 декабря 1999 г. N 5526/96 // Вестник ВАС РФ. 2000. N 4.
Представляется, что в случае обжалования приказа Банка России об отзыве лицензии производство по делу о банкротстве было бы целесообразно приостановить. При этом необходимо определить последствия такого приостановления (в отношении ограничений по сделкам должника, приостановления исполнительного производства, ограничений для органов управления должника и т. д.).
Название документа