Положение новое, а проблемы старые

(Дедиков С.)

("Бизнес-адвокат", N 23, 2001)

Текст документа

ПОЛОЖЕНИЕ НОВОЕ, А ПРОБЛЕМЫ СТАРЫЕ

С. ДЕДИКОВ

Сергей Дедиков, адвокат.

Приказом Министерства финансов РФ от 17 июля 2001 г. N 52н утверждено новое Положение о порядке ограничения, приостановления и отзыва лицензии на осуществление страховой деятельности на территории Российской Федерации и одновременно прекращено действие аналогичного нормативного акта 1995 г. Необходимость принятия новых правил осуществления федеральным органом страхового надзора данной деятельности назрела давно, и не только потому, что уже несколько лет не существует Росстрахнадзора, утвердившего прежнее положение, но главным образом по той причине, что в нем была закреплена процедура выдачи предписаний, ограничения, приостановления и отзыва лицензии именно этим ведомством. К тому же документ страдал текстуальными и смысловыми повторами, нечеткостью отдельных положений. В нем присутствовали также нормы, вообще мало согласующиеся с рыночными отношениями, - например, возможность выдачи предписания в случае необоснованного снижения страховой компанией размера страховых тарифов, т. е. цены своей услуги.

Новое Положение принято на основании пп. "в" п. 4 ст. 30 Закона РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации" от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 (в ред. от 20 ноября 1999 г.), устанавливающего право федерального органа исполнительной власти по страховому надзору в случае нарушения страховщиками требований указанного законодательного акта ограничивать, приостанавливать или отзывать лицензию на страховую деятельность. Этот акт оказался более компактным, и большинство его пунктов сформулированы значительно более четко с точки зрения права. В нем, в частности, существенно, с 16 до 8, сокращено количество конкретных оснований для выдачи страховщикам предписаний за допущенные нарушения страхового законодательства. В то же время и этот нормативный акт далек от совершенства, в нем также имеются юридические огрехи, которые способны вызвать существенные проблемы в практике страховой деятельности.

Среди оснований для дачи предписаний первым приведено осуществление страховыми организациями видов деятельности, которыми они вообще заниматься не могут. Согласно ч. 2 п. 1 ст. 6 Закона N 4015-1 страховщики не имеют права непосредственно заниматься производственной, торгово - закупочной и банковской деятельностью.

В реальной жизни нередко возникают проблемы квалификации действий страховых компаний, связанных с реализацией застрахованного имущества, полученного от страхователей в тех случаях, когда тем в связи с произошедшим страховым событием выплачена полная страховая сумма (например, в результате угона застрахованной автомашины владельцу компенсирована полная ее стоимость, а затем автомобиль обнаруживается и по условиям полиса передается страховой компании), а также с продажей имущества, полученного от страхователя в виде оплаты страховых услуг (попутно заметим, что хотя подобные действия формально противоречат страховому законодательству, но существуют вполне корректные схемы обхода этого запрета, скажем, при помощи института отступного или новации долга и т. д. ).

Кроме того, иногда страховые организации вынуждены принимать имущество в погашение долгов от обанкротившихся компаний и банков, в которых были размещены активы, обеспечивающие сформированные страховые резервы. Если такие сделки купли - продажи осуществляются не на систематической основе, то они не могут рассматриваться как занятие торговой деятельностью, а являются формой возмещения долгов или убытков. Правда, вопрос о том, при какой периодичности проведения подобных операций, а в крупных страховых компаниях они могут носить относительно систематический характер, уже может идти речь о нарушении закона, остается открытым.

Предписание может быть выдано страховщику также в случае несоблюдения им правил формирования и размещения страховых резервов и установленных требований к нормативному соотношению между активами и страховыми обязательствами. Однако последнее основание в контексте современного положения дел в этом вопросе носит более чем спорный характер.

Причина такой ситуации заключается в следующем: п. 1 ст. 27 Закона N 4015-1 об организации страхового дела устанавливает, что для обеспечения своей платежеспособности страховщики обязаны соблюдать нормативные соотношения между своими активами и принятыми страховыми обязательствами. При этом Законом право определять методику расчета указанных соотношений предоставлено федеральному органу исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью. Росстрахнадзор, являвшийся таким органом, установил нормативное соотношение между активами и обязательствами страховой организации по единичному риску в п. 3.6 Условий лицензирования страховой деятельности на территории РФ, утвержденных Приказом Росстрахнадзора от 19 мая 1994 г. N 02-02/08 (в ред. письма Росстрахнадзора от 17 июня 1994 г.), где сказано, что максимальная ответственность по отдельному риску по договору страхования не может превышать 10% собственных средств страховщика.

Такой норматив по всей совокупности обязательств страховой организации определен в п. 3 Инструкции о порядке расчета нормативного соотношения активов и обязательств страховщиков, утвержденной Приказом Росстрахнадзора от 30 октября 1995 г. N 02-02/20, где указано, что нормативный размер так называемых свободных активов для страховой организации, проводящей страхование по видам, иным, чем страхование жизни и перестрахование, устанавливается на уровне 16% от суммы страховых взносов (премии) по всем договорам страхования и перестрахования.

Если учесть, что под свободными активами понимается имущество страховщика, свободное от любых будущих обязательств, за исключением прав требования его участников (акционеров) (ч. 3 п. 1), то очевидно - в основе обоих нормативов лежит концепция соотношения собственных средств и страховых обязательств.

Нетрудно заметить, что базы расчета норматива в Законе и в подзаконных актах выбраны разные - в первом случае это все активы страховщика, в состав которых входят как собственные средства, так и страховые резервы, а во втором - только собственные средства. Поскольку подзаконные акты не могут противоречить федеральному законодательству, то имеются формальные основания для признания п. 3.6 Условий лицензирования и п. 3 Инструкции о порядке расчета нормативного соотношения активов и обязательств страховщиков недействительными, и, следовательно, недействительным является выданное на их основании предписание. Пока никто не поднимает этот вопрос, поскольку добиться отмены указанных нормативов, как мне представляется, проблемы не составляет, но вслед за этим орган страхового надзора может установить норматив по одному риску не на уровне 10% от собственных средств, а, скажем, 2 - 3% от общего размера активов страховщика и соотношение свободных активов и суммы обязательств, скажем, 4 - 5% от объема начисленной за отчетный период страховой и перестраховочной премии, т. к. величина страховых резервов обычно многократно превышает объем собственных средств. Однако в случае оспаривания страховщиком в суде обоснованности предписания поданному основанию указанное обстоятельство, на мой взгляд, может сыграть с Минфином России злую шутку.

Меры административного воздействия могут явиться следствием нарушения существующих требований о предоставлении страховой организацией отчетности в Минфин России или территориальный орган страхового надзора, непредставления затребованных ими документов либо предоставления недостоверной информации. Подробнее следует остановиться на таком поводе для выдачи предписания, как несообщение в установленный срок в Минфин об изменениях и дополнениях, внесенных в документы, на основании которых страховщику была выдана лицензия.

Согласно п. 1 ст. 32 Закона N 4015-1 лицензии на осуществление страховой деятельности выдаются на основании соответствующего заявления юридического лица с приложением; учредительных документов, свидетельства о регистрации, справки о размере оплаченного уставного капитала, экономического обоснования страховой деятельности, стандартных правил по видам страхования, расчетов страховых тарифов, сведений о руководителях и их заместителях. Этой норме корреспондирует положение п. 5 этой же статьи, где страховщикам предписано в месячный срок с момента государственной регистрации сообщать в орган страхового надзора об изменениях, внесенных в учредительные документы.

Росстрахнадзор, по извечной российской традиции, сам расширил перечень документов, какие страховая организация обязана предоставить для получения разрешения на осуществление страховой деятельности. Так, в п. 4.1.2 Условий лицензирования, помимо устава и в соответствующих случаях учредительного договора, какие согласно п. 1 ст. 52 ГК РФ, собственно, и являются учредительными документами, указаны также протокол учредительного собрания, решение о создании страховой организации, хотя они к учредительным документам не относятся. В случае с протоколом это просто очередное формальное отступление от буквы закона, не имеющее практического значения, поскольку никакие изменения в такого рода документы в дальнейшем не вносятся. Что касается решений о создании государственных и муниципальных унитарных предприятий, то их изменения обычно влекут необходимость изменения учредительных документов, поэтому проблемы в самом представлении их нет. А вот в отношении сроков вопросы возникают.

Пункт 4.6 Условий лицензирования обязывает страховые организации сообщать об изменениях в течение месяца с момента их внесения. Поэтому вполне может сложиться ситуация, когда страховщик - государственное или муниципальное унитарное предприятие представит измененное решение вместе с измененным уставом в месячный срок с момента государственной регистрации изменений, формально нарушив установленный подзаконным актом срок сообщения об изменении решения.

Возникает вопрос: есть ли в этом случае основания для выдачи ему предписания? По моему мнению, нет, поскольку требования Закона им не нарушены, а в силу п. 3 ст. 55 Конституции РФ только федеральным законом могут вводиться ограничения гражданских прав.

Но самое интересное дальше. По смыслу комментируемого пункта Положения о порядке ограничения действия, приостановления и отзыва лицензии основанием для выдачи предписания служит и несообщение страховщиком об изменениях, внесенных в стандартные правила страхования. Между тем в силу п. 3 ст. 943 ГК РФ стороны договора страхования при его заключении вправе договориться об изменении, дополнении или исключении отдельных положений правил. Складывается очень любопытная ситуация. Любой достаточно крупной страховой компанией заключаются ежегодно десятки, сотни тысяч, а подчас и миллионы договоров страхования. При этом практически при заключении каждого из них могут меняться стандартные правила страхования. Понятно, что если страховщики будут неукоснительно исполнять требования Минфина, то это ведомство, а точнее, его Департамент страхового надзора просто потонет в потоке бумаг. Поэтому ДСН жестко стоит на том, что применение страховщиками не согласованных с ним правил является нарушением, влекущим предписание и другие, более тяжелые последствия. Хотя на самом деле законных оснований ни для такого рода требований, ни для выдачи предписаний по этим поводам здесь нет.

С другой стороны, предоставление законодателем страховщику права самому утверждать стандартные правила тоже не является безупречным. В сделке страхования страхователь всегда является слабейшей стороной и потому, что он кредитор, имеющий право требования к страховщику, и потому, что ему противостоит профессиональный участник рынка страховых услуг, который может воспользоваться своими знаниями для включения в договоры и правила положений, ущемляющих права и охраняемые законом интересы клиента. Поэтому в интересах миллионов страхователей следовало бы ввести на уровне закона обязательный порядок согласования стандартных правил страхования с органом страхового надзора.

Страховщик, получив предписание, обязан в установленные в нем сроки устранить допущенные нарушения и представить в Минфин или территориальный орган страхового надзора соответствующие документы. Если они будут признаны достоверными, предписание снимается, если недостоверными - остается в силе.

К числу самых серьезных недостатков Положения надо отнести п. 10, который, по существу, отдает на усмотрение чиновника вопрос о выборе мер наказания в случае, если страховая организация не исправляет в установленный срок имеющиеся нарушения. Именно в недрах Минфина России по известным только чиновникам мотивам и основаниям будет решаться вопрос о том, просто ли ограничить действие лицензии, приостановить ее либо отозвать. А последствия каждого из этих решений весьма существенно отличаются друг от друга.

Так, ограничение действия лицензии означает запрещение страховщику заключать и продлевать договоры страхования по определенным видам деятельности или на определенной территории. Что касается приостановления действия лицензии, то п. 12 Положения в отличие от ч. 3 п. 3.1 ранее действовавшего акта устанавливает в этом случае временный запрет на заключение и продление не только страховых договоров, но и перестраховочных. С сожалением приходится констатировать, что и тут есть основания для неоднозначного интерпретирования данной нормы. Конечно, по смыслу самого документа имеется в виду, что нельзя заключать такие договоры именно в качестве страховщика и перестраховщика, т. е., другими словами, нельзя принимать на себя новые страховые обязательства. Но некорректно составленный текст позволяет толковать его и как запрет на заключение страховщиком договоров перестрахования в качестве перестрахователя, т. е. когда он страхует свой риск страховой выплаты по уже заключенным договорам страхования. Такое ограничение прав страховщика было бы совершенно неоправданным и, более того, опасным. Дело в том, что во многих договорах об общих условиях факультативного (добровольного с обеих сторон) перестрахования и договорах облигаторного (обязательного) перестрахования предусмотрено, что в случае приостановления действия лицензии одной из сторон другая сторона вправе в одностороннем порядке досрочно расторгнуть заключенные между ними договоры перестрахования, и если это произойдет, то страховщик, не имея возможности перестраховать риски по оставшимся без перестраховочной защиты договорам страхования, может потерять финансовую устойчивость и платежеспособность. К тому же такое толкование, по моему мнению, прямо противоречило бы п. 2 ст. 27 Закона N 4015-1, который обязывает страховщика, принявшего обязательства в объеме, превышающем его возможности их исполнения, за счет собственных активов застраховать у перестраховщиков риск выплаты страхового возмещения или обеспечения независимо от приостановления его лицензии.

Значительно более жестко, чем ранее, трактуется в положении отзыв лицензии. В прежнем акте указывалось, что "отзыв лицензии означает запрет на осуществление страховой деятельности, за исключением выполнения обязательств, принятых по действующим договорам страхования. При этом средства страховых резервов могут быть использованы страховщиком исключительно для выполнения обязательств по договорам страхования" (п. 4.1). Сейчас предусматривается, что отзыв лицензии влечет полное прекращение права на осуществление страховой деятельности и исключение компании из единого Государственного реестра страховщиков и объединений страховщиков (п. 15). Но при таком подходе в Положении не определена судьба ранее заключенных страховщиком и продолжающих действовать договоров, ведь специальных правил о досрочном прекращении страховых договорных обязательств в связи с отзывом у страховщика лицензии в законодательстве нет, а значит, они могут досрочно расторгаться лишь на общих основаниях. Пункт 2 ст. 958 ГК РФ предоставляет исключительно страхователю право отказаться от договора страхования в любое время, у страховщика такого права по закону нет. Поэтому досрочное прекращение договора страхования на добровольных началах в такой ситуации может последовать только при условии включения в текст договора или в стандартные правила страхования соответствующего положения. Однако трудно предположить, чтобы какая-то страховая компания сама включила бы подобные нормы в свои документы, т. к. это будет отпугивать страхователей. Конечно, после отзыва лицензии возможно достижение подобного соглашения, пожалуй, с большинством страхователей. Но кто-то может и не согласиться, чтобы иметь в дальнейшем возможность взыскать с бывшего страховщика убытки, причиненные досрочным расторжением договора. Поэтому необходимо попытаться построить модель действий сторон в этой ситуации.

Норма ст. 419 ГК РФ о прекращении обязательств ликвидацией юридического лица здесь не действует, т. к. отзыв лицензии еще не означает ликвидации страховой организации. Скорее, должна применяться ст. 417 ГК РФ, устанавливающая, что обязательство прекращается полностью или частично, если в результате издания акта государственного органа его исполнение становится невозможным полностью или в части. Хотя акт об отзыве лицензии и не является актом о запрете исполнения обязательства, но прямо к этому ведет. Вместе с тем прекращение обязательства само по себе не является основанием для досрочного расторжения договора (см. ст. ст. 450, 451 ГК РФ). Расторгать его при отказе страхователя, как мне думается, придется бывшему страховщику через суд, опираясь, скорее всего, на расширительное толкование ст. 451 ГК РФ о прекращении договора в связи с существенным изменением обстоятельств. Возможно, судебная практика выработает и какие-то иные варианты разрешения этой дилеммы, но то, что анализируемый акт создал еще одну сложную юридическую проблему, сомнений не вызывает.

Название документа