Взаимоотношения публично - правовых образований - собственников и учредителей - с учреждениями или унитарными предприятиями
(Грось Л. А.) ("Журнал российского права", N 12, 2001) Текст документаВЗАИМООТНОШЕНИЯ ПУБЛИЧНО - ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ - СОБСТВЕННИКОВ И УЧРЕДИТЕЛЕЙ - С УЧРЕЖДЕНИЯМИ ИЛИ УНИТАРНЫМИ ПРЕДПРИЯТИЯМИ
Л. А. ГРОСЬ
Грось Людмила Алексеевна - заведующая кафедрой гражданского права и гражданского процесса юридического факультета ХГАЭП, доктор юридических наук, профессор (г. Хабаровск).
Вещное право хозяйственного ведения, обладателями которого являются государственные и муниципальные предприятия, было введено в ряд вещных прав Гражданским кодексом РФ. До его принятия государственные и муниципальные предприятия, как известно, обладали закрепленным за ними соответствующими публично - правовыми образованиями имуществом на праве полного хозяйственного ведения. Замена вещных прав государственных и муниципальных предприятий была объективно необходима, так как в течение действия Закона РСФСР "О собственности в РСФСР" 1990 г. до введения в действие ГК РФ накопился богатый "опыт" злоупотребления руководителями юридических лиц - субъектов права полного хозяйственного ведения - предоставленными им правомочиями. Достаточно напомнить, например, о праве свободно распоряжаться имуществом юридического лица - субъекта права полного хозяйственного ведения, если иное не предусматривалось его договором с собственником - учредителем. О каком договоре могла идти речь в то время, если все государственные юридические лица (до 1991 г. - субъекты более узкого, нежели современное право хозяйственного ведения, права оперативного управления) создавались в распорядительном порядке? Договоры не существовали в природе. Закон РСФСР "О собственности в РСФСР" этого "не замечал", в результате имущество государственных предприятий, как об этом пишет Е. А. Суханов, передавалось "в частный сектор на убыточных для собственника (и для юридических лиц - субъектов права полного хозяйственного ведения. - Л. Г.) условиях" <*>. -------------------------------- <*> Научно - практический комментарий к части первой Гражданского кодекса РФ для предпринимателей. М., 1999. С. 370. Следует заметить, что до принятия первой части ГК РФ Правительство РФ предпринимало попытку ограничить возможность отчуждения недвижимого имущества государственными предприятиями (см.: п. 7 Постановления Правительства РФ от 10 февраля 1994 года "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности" // Российская газета. 1994. 19 февр.).
Можно привести множество примеров узаконенного разворовывания имущества крупных и мелких государственных предприятий. В архиве Арбитражного суда Хабаровского края хранится дело, иллюстрирующее попытку борьбы с этим явлением, когда на имущественной базе государственного производственного объединения "Дальлеспром" было создано ЗАО "Экспралес", в число акционеров которого постепенно вошли не только руководители государственного объединения, но и многие чиновники. Арбитражный суд отказал тогда в иске о признании недействительным создания акционерного общества, ставшего собственником государственного имущества и источником дополнительных доходов его участников, сославшись на отсутствие договора между государственным объединением и государством, который ограничивал бы подобные акты распоряжения имуществом субъекта права полного хозяйственного ведения. Гражданский кодекс РФ не упоминает договор между предприятием и собственником - учредителем в качестве юридического факта, определяющего характер их взаимоотношений. Содержание отношений учредителя и предприятия определяется законом и уставом предприятия. При этом учредитель не вправе изменять пределы собственных правомочий в сравнении с тем, как они установлены ст. 295 ГК РФ. Согласно ч. 2 ст. 295 ГК РФ предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться им без согласия собственника. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами. Какими же иными правовыми актами может быть дополнен перечень имущества, которое предприятие не вправе отчуждать без согласия собственника? Существуют, по крайней мере, две точки зрения по этому вопросу. 1. В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. Отношения в области управления публичной собственностью не входят в предмет регулирования гражданского права и потому управление собственностью субъектов РФ не относится ни к исключительной компетенции РФ, ни к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, согласно ст. 73 Конституции РФ управление собственностью субъектов Российской Федерации является предметом ведения исключительно субъектов РФ. 2. Управление государственной собственностью субъектов Российской Федерации осуществляется посредством реализации ими правомочий собственников по распоряжению своим имуществом. Возникающие при этом отношения с унитарными предприятиями суть гражданско - правовые. Если учесть, что гражданское законодательство - предмет ведения исключительно Российской Федерации, субъекты РФ не вправе устанавливать гражданско - правовые нормы. Нормы о видах имущества, на отчуждение которого унитарным предприятиям требуется согласие собственника, являются гражданско - правовыми нормами, так как в соответствии с ч. 1 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство определяет порядок осуществления права собственности и других вещных прав. В связи с этим нормы законов субъектов РФ, постановлений глав их администраций и иных правовых актов не могут устанавливать в соответствии со ст. 295 ГК РФ иные случаи, когда предприятие не вправе распоряжаться своим имуществом самостоятельно. Тем более такие ограничения не могут предусматриваться в уставах унитарных предприятий, договорах их с собственником или в контрактах с руководителями предприятий. При этом следует учесть, что условия договоров, заключенных между собственником соответствующего государственного (муниципального) имущества и таким предприятием, которые изменяют характер и пределы указанных правомочий, являются ничтожными <*>. -------------------------------- <*> См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (п. 39) // Российская газета. 1996. 13 авг.
В литературе по гражданскому праву постоянно подчеркивается, что под "иными правовыми актами", указание на которые содержится в ч. 2 ст. 295 ГК РФ, следует понимать лишь указы Президента РФ и постановления федерального Правительства <*>. Такой вывод авторы делают из анализа содержания ст. 71 Конституции РФ и ст. 3 ГК РФ. -------------------------------- <*> См.: Гражданское право. Т. 1 / Под ред. Е. А. Суханова. М., 1998. С. 603; Научно - практический комментарий к части первой Гражданского кодекса РФ для предпринимателей. С. 43, 374.
Кроме того, акты, содержащие нормы гражданского права, могут издаваться министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти - в случаях и в пределах, предусмотренных ГК РФ, другими законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ (ч. 7 ст. 3 ГК РФ). Означает ли установление ст. 71 Конституции РФ и ст. 3 ГК РФ, что субъекты Российской Федерации в принципе не вправе принимать гражданско - правовые акты? Е. А. Суханов подчеркивает: "...гражданско - правовая регламентация в российском правопорядке носит исключительно федеральный характер, в принципе не оставляя места для нормативных актов субъектов Федерации и муниципальных образований (п. "ж" и "о" ст. 71 Конституции РФ)". Автор полагает, что управление публичным имуществом является только одной из форм осуществления права собственности: в гражданско - правовом смысле собственник и здесь лишь реализует правомочия владения, пользования и распоряжения <*>. -------------------------------- <*> См.: Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С. А. Хохлова. М., 1998. С. 5, 21, 216.
На наш взгляд, на поставленный выше вопрос следует отвечать отрицательно. Часть 5 ст. 76 Конституции РФ подтверждает это: законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятие которых отнесено к ведению Российской Федерации. При этом следует учитывать и то, что к исключительному ведению Российской Федерации п. "д" ст. 71 Конституции РФ относит управление федеральной государственной собственностью. Управление же государственной собственностью субъектов РФ, казалось, остается вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Следовательно, в силу ст. 73 Конституции РФ оно составляет исключительную компетенцию Российской Федерации. Однако и этот вывод нельзя назвать окончательным, безусловным. Общественные отношения в связи с управлением собственностью вне сферы гражданско - правового регулирования - предмет регулирования публично - правовых отраслей права, прежде всего - административного, находящегося в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Перед учеными в области гражданского и административного права, представляется, стоит задача найти критерии разграничения понятий управления публичной собственностью как институтов гражданского и административного права. С нашей точки зрения, установление перечня движимого имущества, которым унитарное предприятие субъекта РФ (муниципального образования) не может распоряжаться самостоятельно, не является гражданско - правовым актом и относится к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ. Высший Арбитражный Суд РФ в абз. 2 п. 8 Постановления от 25 февраля 1998 года "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" указал на допустимость дополнительных к указанному в п. 2 ст. 295 ГК РФ ограничений в праве распоряжения предприятием закрепленным за ним имуществом, которые могут устанавливаться "законом или ИНЫМИ ПРАВОВЫМИ АКТАМИ, РЕГУЛИРУЮЩИМИ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ДАННОГО ПРЕДПРИЯТИЯ (выделено мною. - Л. Г.) <*>. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 13, ч. 2 ст. 13 Федерального конституционного закона об арбитражных судах толкование правовых норм высшей судебной инстанцией является официальным (обязательным) для арбитражных судов, а в принципе - для всякого правоприменителя. Высший Арбитражный Суд в приведенном разъяснении коснулся лишь одной ситуации, когда субъект права хозяйственного ведения распоряжается принадлежащим ему имуществом, однако вполне правомерно его расширительное толкование. Таким образом, субъект РФ вправе осуществлять нормотворческую деятельность в этой части. -------------------------------- <*> Сборник постановлений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (1992 - 1998). М., 1999. С. 101.
Субъекты РФ (муниципальные образования также) активно осуществляют нормотворческую деятельность в сфере регулирования своих отношений с создаваемыми ими предприятиями - субъектами права хозяйственного ведения. Проанализируем это на примере Хабаровского края. Закон "Об управлении государственной собственностью Хабаровского края" <*> предусматривает, что краевое государственное унитарное предприятие не вправе продать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдать его в аренду, в залог, вносить в качестве вклада (пая) в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без предварительного письменного согласия комитета по управлению государственным имуществом края. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законодательством, уставом предприятия, договором (контрактом), заключаемым с предприятием и его руководителем. Кроме того, данный Закон предусматривает, что в уставе краевого государственного унитарного предприятия может устанавливаться размер сделок, при превышении которого они совершаются с согласия Комитета по управлению государственным имуществом края. -------------------------------- <*> См.: Закон Хабаровского края "Об управлении государственной собственностью Хабаровского края" от 23 апреля 1996 года N 40 (в действующей редакции) // Приамурские ведомости. 1996. 25 - 28 июня.
Типовой устав краевого унитарного предприятия и типовой контракт с руководителем краевого унитарного предприятия дают право руководителю предприятия заключать договоры аренды, продажи, мены, дарения, залога и временного пользования, а также внесения в уставный капитал других юридических лиц или иными способами распоряжаться имуществом краевого унитарного предприятия только с согласия Комитета по управлению государственным имуществом края. Таким образом, речь идет о необходимости получения согласия на отчуждение любого имущества. С. А. Свинчукова, начальник юридического отдела государственного унитарного предприятия "Хабаровский универмаг", заметила, что за основу при разработке типового устава краевого унитарного предприятия и типового контракта с руководителем были взяты Примерный устав федерального государственного унитарного предприятия (утвержден распоряжением Министерства государственного имущества РФ от 16 февраля 2000 года N 188-р) <*> и Примерный контракт с руководителем ФГУП (утвержден распоряжением Министерства государственного имущества РФ от 16 февраля 2000 года N 189-р) <**>. В этих правовых актах федерального уровня подобных ограничений правомочия распоряжения имуществом унитарного предприятия нет. Следовательно, они недопустимы и в конкретных уставах конкретных предприятий <***>. Такой вывод вряд ли правомерен. Однако и установленные субъектом РФ правила, в соответствии с которыми требуется получить согласие собственника, чтобы распорядиться любым имуществом предприятия, представляются некорректными. -------------------------------- <*> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 11. <**> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 13 (в действующей редакции). <***> См.: Свинчукова С. А. Распоряжение имуществом унитарного предприятия на праве хозяйственного ведения: проблемы правового регулирования и правоприменения // Проблемы реализации вещных прав на объекты государственной и муниципальной собственности в Хабаровском крае: Материалы региональной научно - практической конференции. Хабаровск, 2001.
В части 2 ст. 295 ГК установлено общее правило, в соответствии с которым предприятие вправе распоряжаться закрепленным за ним недвижимым имуществом лишь с согласия собственника. Остальным имуществом предприятие вправе, по общему правилу, распоряжаться самостоятельно. Абзац 2 ч. 2 ст. 295 ГК РФ допускает исключения из этого правила: они могут устанавливаться законом или иными правовыми актами, не исключая нормативно - правовые акты субъектов РФ. Как следует из содержания нормативно - правовых актов Хабаровского края, ими устанавливаются не исключения из правила абз. 1 ч. 2 ст. 295 ГК РФ, а противоположное общее правило, с чем нельзя согласиться. В договорах на передачу имущества Хабаровского края в хозяйственное ведение унитарным государственным предприятиям указывается: с согласия собственника в лице Комитета по управлению госимуществом края ... предприятие вправе самостоятельно распоряжаться (продавать, сдавать в аренду, передавать во временное пользование и т. д.) ... недвижимым имуществом, транспортными средствами (настоящий перечень может быть расширен указами Президента РФ, постановлениями главы Администрации Хабаровского края). Продажа, сдача в аренду, передача в безвозмездное пользование любого имущества физическим лицам либо негосударственным физическим лицам производится исключительно в соответствии с законодательством по разрешению Комитета по управлению государственным имуществом края. Нетрудно заметить неполное соответствие содержания договора приведенному Закону Хабаровского края "Об управлении государственной собственностью Хабаровского края". Закон, типовые уставы и другие акты должны быть приведены в соответствие с ч. 2 ст. 295 ГК РФ. В них могут устанавливаться конкретные исключения из правила ч. 2 ст. 295 ГК РФ, а не противоположные ему общие правила. Изучение проблемы в Хабаровском крае выявило немало примеров "перекосов" во взаимоотношениях государственных и муниципальных предприятий с их учредителями. Так, распространенным способом "оздоровления" экономического положения в отдельных сферах хозяйствования стало изъятие активов предприятия без ликвидации самого юридического лица и создание на базе изъятого имущества новых предприятий. Складывается ситуация, когда юридическое лицо остается с ничем не обеспеченными долгами, а его кредиторы - лишенными реальной возможности востребовать исполнение обязанностей должником. На практике предпринимаются попытки расценить описанные выше действия как реорганизацию юридического лица, однако в подобных случаях происходит лишь одно - незаконное изъятие собственником имущества субъекта права хозяйственного ведения. Кредиторы предприятий, оставшиеся с долгами, вправе требовать: - либо признания предприятий банкротами, после чего поступить в соответствии с абз. 2 ч. 3 ст. 56 ГК РФ; - либо признания по суду действий публичной власти незаконными и возвращения изъятого имущества. Интересно, что ни одно из разоренных предприятий не предъявило виндикационного иска к собственнику. Это и неудивительно, так как в конкретных ситуациях такими предприятиями явились торговые военные предприятия. Их иски к государству в лице Министерства обороны РФ трудно представить, равно как трудно разобраться сегодня в юридических личностях военных организаций вообще. Изучение судебной практики показывает, что если они ответчики, то главным доводом в свою пользу называют "отсутствие прав юридического лица" <*>. -------------------------------- <*> Неверное мнение о том, что можно обладать правами юридического лица, не будучи им, высказанное в Законе РФ "Об образовании", сегодня достаточно распространено. Культивируется, в частности, оно в юридических отделах администраций некоторых муниципальных образований на территории Хабаровского края.
Другим способом обмануть кредиторов стало создание государственными и муниципальными предприятиями с согласия публично - правовых образований - собственников дочерних государственных и муниципальных предприятий с переводом в их уставные капиталы активов основных предприятий. Формально такие действия также нельзя назвать реорганизацией в форме выделения, хотя, по сути, это действия, которые должны сопровождаться реализацией мер обеспечения интересов кредиторов, как это делается при реорганизации юридических лиц (ст. 60 ГК РФ). Создание дочерних предприятий не может не влечь уменьшения уставного фонда основного предприятия. По смыслу Закона (ч. 6 ст. 114 ГК РФ) предприятие обязано письменно уведомить своих кредиторов, которые вправе потребовать прекращения или досрочного исполнения обязательства и возмещения убытков этим предприятием. Но прямо и определенно ГК РФ этого вопроса не решает, а закон о государственных и муниципальных предприятиях до сих пор не принят. Применение по аналогии норм о защите прав кредиторов основного предприятия при его реорганизации посредством выделения из его состава другого предприятия правоприменительные органы не считают возможным, ошибочно расценивая досрочное исполнение или прекращение обязательства мерой гражданско - правовой ответственности, которая не может применяться по аналогии. На взаимоотношения материнского и дочернего предприятия распространяется правило ч. 2 ст. 105 ГК РФ: материнское предприятие отвечает по обязательствам дочернего при недостаточности его имущества. Так, Администрация г. Комсомольска - на - Амуре заключила договор с одним из унитарных городских предприятий о передаче всего имущества, принадлежащего предприятию на праве хозяйственного ведения, за исключением огораживающего его территорию забора, в безвозмездное пользование. Такой "договор" - не что иное, как изъятие имущества у субъекта права хозяйственного ведения. Цель та же - уберечь имущество от взысканий кредиторов, включая работников этого предприятия. Все эти неправомерные действия публично - правовых образований лишь подрывают доверие к власти. В Хабаровскую краевую ассоциацию юристов достаточно часто поступают запросы, авторы которых - юристы и руководители унитарных предприятий - субъектов права хозяйственного ведения - просят дать юридическую оценку различным ситуациям в их взаимоотношениях с публично - правовыми образованиями - собственниками. Вот один из них: вправе ли учредитель в одностороннем порядке устанавливать размер части прибыли, отчисляемой в бюджет учредителя? На взгляд Ассоциации, размер отчисляемой собственнику части прибыли от использования его имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия, должен устанавливаться учредителем и предприятием на основе договора. При возникновении разногласий спор решает арбитражный суд. Другой вопрос: в какой момент возникает право хозяйственного ведения на недвижимое имущество, по миновании которого учредитель не вправе изъять имущество предприятия без его ликвидации? Учредитель предприятия считает: в момент государственной регистрации в учреждении по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Мнение Ассоциации - право хозяйственного ведения на все имущество, закрепленное за предприятием, в том числе на недвижимость, возникает в момент регистрации предприятия либо передачи имущества, если она осуществлена после регистрации юридического лица. Регистрация права хозяйственного ведения на недвижимость является правоподтверждающим, а не одним из правообразующих фактов. Еще один вопрос: каков субъектный состав обязательства, возникшего из договора аренды имущества предприятия, заключенного им с согласия собственника в лице Комитета по управлению государственным (муниципальным) имуществом? Ответ: арендодатель - предприятие; арендатор - лицо, в аренду которому сдается имущество. Учредитель - публично - правовое образование в лице соответствующего органа, сам орган арендодателем не является. С этим вопросом связан другой: кому принадлежит право получения дохода от аренды? Обратившиеся в Ассоциацию руководители государственного предприятия Хабаровского края рассуждают таким образом: "В соответствии с ч. 2 ст. 299 ГК РФ плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении, поступают в хозяйственное ведение предприятия в порядке, установленном для приобретения права собственности. Сдачу имущества в аренду можно рассматривать не только как распоряжение государственным имуществом, но и как его использование унитарным предприятием. При этом арендная плата является доходом от использования имущества, закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения". Автор вопроса отмечает: "Бюджетное законодательство рассматривает доходы от сдачи в аренду государственного имущества как один из видов неналоговых доходов соответствующих бюджетов <*>. Закон "О бюджетной системе Хабаровского края на 2001 год" прямо предусматривает, что доходы от сдачи имущества краевыми унитарными предприятиями в полном объеме зачисляются в краевой бюджет. Очевидна коллизия гражданского и бюджетного законодательства. Разрешая ее, не следует ли исходить из приоритета норм Гражданского кодекса (согласно ст. 3 Гражданского кодекса)?" -------------------------------- <*> См.: Бюджетный кодекс РФ от 17 июля 1998 года N 116-ФЗ (в действующей редакции). Ст. 42; Бюджетный кодекс Хабаровского края от 28 июля 1999 года N 152 (в действующей редакции) // Сборник нормативных актов Законодательной думы Хабаровского края. 1999. N 7 (ч. 2). Ст. 41.
Ответ Ассоциации: автор вопроса правильно цитирует ч. 2 ст. 299 ГК РФ. Однако следует дополнительно проанализировать абз. 2 ч. 1 ст. 218, а также ст. 136 ГК РФ: "Поступления, полученные в результате использования имущества... принадлежат лицу, использующему это имущество на законном основании, если ИНОЕ (выделено мною. - Л. Г.) не предусмотрено законом, иными правовыми актами или договором об использовании этого имущества". Бюджетные кодексы РФ и Хабаровского края - законы, в которых правомерно закреплено "иное" правило. Иные правила могут устанавливаться подзаконными актами, а также договорами между публично - правовыми образованиями - собственниками и учредителями и учрежденными ими унитарными предприятиями.
Название документа