Правовое положение федерального органа исполнительной власти в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации
(Кирсанов А. Р.) ("Современное право", N 3, 2002) Текст документаПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ОРГАНА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО И СДЕЛОК С НИМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. Р. КИРСАНОВ
А. Р. Кирсанов, проректор Российского института государственных регистраторов при Министерстве юстиции Российской Федерации.
С момента вступления в силу Федерального закона от 21.07.97 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (в ред. от 12.04.2001, далее - Закон о регистрации) и до создания в субъектах Российской Федерации учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - учреждения юстиции по регистрации прав) уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по обеспечению соблюдения Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним являлись: - Государственный комитет Российской Федерации по жилищной и строительной политике - в отношении органов технической инвентаризации и жилищных органов; - Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству - в отношении органов по земельным ресурсам и землеустройству; - Министерство государственного имущества Российской Федерации - в отношении органов по управлению государственным и муниципальным имуществом. После создания в субъектах РФ учреждений юстиции по регистрации прав уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним стало Министерство юстиции РФ (п. 1 Постановления Правительства РФ от 01.11.97 N 1378 "О мерах по реализации Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (в ред. от 23.01.99)). Правительство РФ поручило Министерству юстиции РФ и другим федеральным органам исполнительной власти разработать проекты следующих нормативных правовых актов, регламентирующих порядок осуществления регистрационной деятельности: - Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним; - Примерного положения об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; - Федеральной программы поэтапного развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; - Положения об установлении максимального размера платежей за регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах. Принятые впоследствии Правительством РФ названные нормативные правовые акты стали - вместе с Гражданским кодексом РФ и Законом о регистрации - основой формирования нормативной базы для деятельности учреждений юстиции по регистрации прав. Уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в соответствии со ст. 10 Закона о регистрации осуществляет: - координацию работ по созданию учреждений юстиции по регистрации прав; - правовой контроль за деятельностью этих учреждений; - разработку методических материалов по вопросам практики ведения государственной регистрации прав; - назначение на должность и освобождение от должности регистратора прав на недвижимое имущество и сделок с ним по согласованию с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации; - обеспечение соблюдения Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним; - обучение и повышение квалификации работников в системе государственной регистрации прав; - контроль за реализацией федеральной программы создания системы государственной регистрации прав в субъектах РФ; - иные установленные законодательством полномочия в системе государственной регистрации прав. Для обеспечения выполнения полномочий, возложенных на Министерство юстиции РФ, образован Департамент государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним <*> (далее - Департамент государственной регистрации прав). -------------------------------- <*> Приказ Министерства юстиции РФ от 25.07.98 N 704-К.
В целях координации работ по созданию учреждений юстиции по регистрации прав Минюст России уполномочен согласовывать порядок их организации, принцип размещения и структуру (п. 2 ст. 9 Закона о регистрации). Субъекты РФ решение этих вопросов должны согласовывать с Минюстом России. В целях обеспечения выполнения статей 10 и 15 Закона о регистрации образована Комиссия Минюста России по назначению регистраторов прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - Комиссия). Комиссия осуществляет свою деятельность в соответствии с Законом о регистрации и иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации. Основные ее задачи - рассмотрение и подготовка документов, представляемых субъектами РФ для назначения кандидатов на должность регистраторов прав на недвижимое имущество и сделок с ним <*>. -------------------------------- <*> Приказ Министерства юстиции РФ от 26.01.98 N 12.
Комиссия осуществляет свою деятельность на коллегиальной основе. Заседания комиссии проводятся по мере необходимости. Основанием для их проведения является информация Департамента государственной регистрации прав и Департамента государственной службы и кадров о подготовке документов для рассмотрения. Решения принимаются большинством голосов, причем голос председателя Комиссии является главным. Принятое решение служит основанием для подготовки приказа о назначении конкретного лица на должность регистратора прав или мотивированного отказа в таком назначении, который направляется руководителю органа государственной власти субъекта РФ, представившему документы, а также руководителю территориального органа Министерства юстиции РФ. Порядок работы с документами, выносимыми на рассмотрение Комиссии, предусматривает их предварительную подготовку: прием и оценку на предмет соответствия законодательству РФ. Комиссия уполномочена рассматривать и вопросы, связанные с освобождением от должности регистраторов прав на недвижимое имущество. Основаниями для освобождения регистратора прав от должности могут являться: - достижение им предельного возраста, установленного для замещения государственной должности; - прекращение гражданства Российской Федерации; - несоблюдение обязанностей и ограничений, установленных для государственного служащего; - разглашение сведений, составляющих государственную тайну; - нарушения действующего законодательства, нашедшие отражение в материалах, формируемых Министерством юстиции РФ в ходе осуществления правового контроля за деятельностью учреждений юстиции по регистрации прав; - другие основания, предусмотренные Трудовым кодексом РФ и Федеральным законом от 31.07.95 N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (в ред. от 07.11.2000). В целях реализации ст. 10 Закона о регистрации и п. 13 Примерного положения об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 06.03.98 N 288, Министерство юстиции РФ возложило полномочия по назначению на должность и освобождению от должности регистраторов прав на недвижимое имущество и сделок с ним, не возглавляющих учреждения юстиции по регистрации прав, на свои территориальные органы <*>. Сведения о назначенных на должность или освобожденных от должности регистраторах прав территориальные органы представляют в Минюст России. -------------------------------- <*> Приказ Министерства юстиции РФ от 15.05.98 N 54 "О назначении на должность и освобождении от нее регистраторов прав на недвижимое имущество и сделок с ним, не возглавляющих учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Назначение на должность и освобождение от должности регистраторов прав осуществляются при возникновении спорной ситуации по конкретным лицам, назначаемым на должность или освобождаемым от нее, либо по инициативе Министерства юстиции РФ. В таких случаях в Министерство представляются необходимые документы, на основании которых должно быть принято соответствующее решение. Осуществляя свои полномочия по правовому контролю за деятельностью учреждений юстиции по регистрации прав и обеспечению соблюдения Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, Минюст России утвердил Порядок осуществления правового контроля за деятельностью учреждений юстиции по регистрации прав <*>. -------------------------------- <*> Приказ Министерства юстиции РФ от 16.08.99 N 244 "О правовом контроле за деятельностью учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Непосредственное осуществление такого правового контроля возложено на Департамент государственной регистрации прав. Полномочия по осуществлению контроля за сроками проведения госрегистрации прав и соблюдению порядка предоставления информации о зарегистрированных правах учреждениями юстиции по регистрации прав возложены на территориальные органы Минюста России. В целях всесторонней и объективной оценки правоприменительной практики учреждений юстиции по регистрации прав установлено, что к проведению Министерством юстиции РФ плановых и внеплановых проверок деятельности этих учреждений привлекаются сотрудники территориальных органов Министерства, представители органов исполнительной власти субъектов РФ (по согласованию с руководителями субъектов) и представители иных учреждений юстиции по регистрации прав (по согласованию с главными государственными регистраторами прав на недвижимое имущество и сделок с ним субъектов РФ). Основные цели осуществления правового контроля: - обеспечение соблюдения учреждениями юстиции по регистрации прав порядка осуществления госрегистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, установленного Законом о регистрации и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами РФ; - обеспечение соблюдения учреждениями юстиции по регистрации прав законодательства РФ, определяющего основания возникновения, перехода, прекращения и ограничения прав на объекты недвижимого имущества, порядок совершения сделок с ними. Министерство юстиции РФ в ходе осуществления такого контроля вправе принимать предусмотренные действующим законодательством меры по обеспечению защиты имущественных прав граждан, юридических лиц, Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, а также предупреждать неправомерные действия при проведении госрегистрации прав учреждениями юстиции по регистрации прав. Наконец, правовой контроль является одной из форм оказания учреждениям юстиции по регистрации прав практической помощи при осуществлении ими госрегистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Другим аспектом контрольной функции федерального органа исполнительной власти в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним является направление правового контроля. Министерство юстиции РФ осуществляет правовой контроль по следующим направлениям: - соблюдение положений Закона о регистрации, регулирующих порядок представления документов на государственную регистрацию прав; - правильность проведения правовой экспертизы документов и проверки законности сделок и установления причин, влекущих приостановление государственной регистрации прав или отказ в таковой; - соблюдение положений статей 19 и 20 Закона о регистрации, устанавливающих основания и порядок отказа в государственной регистрации прав и ее приостановления; - соблюдение Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18.02.98 N 219, а также сроков проведения государственной регистрации; - соблюдение порядка ведения книг учета документов и дел правоустанавливающих документов; - соблюдение положений нормативных правовых актов РФ и субъектов Федерации, касающихся размеров и порядка взимания платы за госрегистрацию прав и предоставление информации о зарегистрированных правах; - соблюдение порядка предоставления информации, установленного статьями 7 и 8 Закона о регистрации; - соблюдение порядка перечисления в Министерство юстиции РФ централизуемой доли средств, полученных в виде платы за госрегистрацию прав и выдачу информации о зарегистрированных правах; - соблюдение актов Министерства юстиции РФ, принятых в порядке реализации положений Закона о регистрации, и иных нормативных правовых актов, касающихся вопросов деятельности учреждений юстиции по регистрации прав; - соблюдение иных положений российского законодательства, имеющих отношение к проводимой учреждениями юстиции по регистрации прав деятельности. Заслуживает внимания порядок осуществления правового контроля. Вначале отметим, что Минюст России осуществляет не только плановые, но и внеплановые проверки деятельности учреждений юстиции по регистрации прав. Плановые проверки проводятся согласно графику, утвержденному распоряжением Министерства на календарный год. Внеплановые проверки деятельности отдельных учреждений юстиции по регистрации прав возможны в случаях систематического поступления информации о нарушениях этими учреждениями законодательства РФ, свидетельствующей о необходимости принятия безотлагательных мер. Внеплановая проверка может проводиться на основании соответствующего обращения руководителя субъекта Федерации. Порядок осуществления правового контроля регламентирован следующим образом. За 10 дней до намеченной даты проверки Департамент государственной регистрации прав направляет руководителю учреждения юстиции по регистрации прав и руководителю территориального органа юстиции сообщение о прибытии комиссии Министерства юстиции РФ. Это сообщение содержит вопросы, которые будут рассматриваться в ходе проведения проверки. Получив сообщение, руководитель территориального органа юстиции выделяет сотрудника (или нескольких сотрудников), который будет участвовать в проверке в качестве члена комиссии Министерства юстиции РФ. По результатам проверки деятельности учреждения юстиции по регистрации прав составляется акт, который подписывается председателем комиссии Министерства и руководителем учреждения юстиции по регистрации прав. При несогласии руководителя учреждения юстиции по регистрации прав с выводами, изложенными в акте проверки, он в письменном виде излагает основания, по которым этот акт им не был подписан. О результатах проверки докладывается министру юстиции или его заместителю, курирующему Департамент государственной регистрации прав. Определен порядок рассмотрения Минюстом России обращений, писем и жалоб граждан, организаций, государственных органов на деятельность учреждений юстиции по регистрации прав. При поступлении в Министерство таких обращений Департамент государственной регистрации прав в целях осуществления правового контроля направляет в соответствующее учреждение юстиции по регистрации прав письмо, содержащее информацию о поступившей жалобе, а также законодательно обоснованное заключение по фактам, изложенным в ней. К письму прилагаются копии поступивших документов, в том числе ответ Департамента государственной регистрации прав заявителю. Копии соответствующих материалов также направляются в территориальный орган Министерства юстиции РФ. Учреждение юстиции по регистрации прав в течение месяца с момента поступления письма Департамента государственной регистрации прав проводит проверку фактов, изложенных в жалобе. При подтверждении фактов нарушений российского законодательства главный государственный регистратор прав на недвижимое имущество и сделок с ним субъекта Федерации принимает меры по их устранению и предотвращению повторения подобных нарушений в дальнейшем, о чем сообщает в Министерство юстиции РФ. Министерство вправе поручить проверку конкретных фактов нарушения законодательства своему территориальному органу. Решение Министерства о предоставлении полномочий по проверке конкретному территориальному органу юстиции оформляется распоряжением, которое направляется в учреждение юстиции по регистрации прав и в территориальный орган юстиции. В этом распоряжении определяются вопросы и порядок проведения проверки деятельности учреждения юстиции по регистрации прав территориальным органом юстиции. Акт проверки, подписанный руководителями территориального органа юстиции и учреждения юстиции по регистрации прав, направляется первым руководителем в Минюст России. Для обучения и повышения квалификации государственных регистраторов прав и иных работников учреждений юстиции по регистрации прав образован Российский институт государственных регистраторов при Министерстве юстиции РФ (далее - Институт). Институт является федеральным государственным учреждением дополнительного профессионального образования. Кроме подготовки и повышения квалификации государственных регистраторов прав и иных работников системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, Институт также занимается: - научными исследованиями и разработками в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; - научно - методическим обеспечением государственной регистрации прав; - осуществлением международного сотрудничества в области государственной регистрации прав. Органами управления Института являются ученый совет, ректор и ректорат. Ученый совет формируется Министром юстиции РФ из ведущих специалистов в области госрегистрации, гражданского законодательства. Председатель ученого совета и ректор Института назначаются на соответствующие должности и освобождаются от них министром юстиции. На должности преподавателей Института принимаются ведущие специалисты и ученые в области государственной регистрации, гражданского права и других дисциплин, предусмотренных учебным планом. Подготовка государственных регистраторов осуществляется в соответствии с утвержденной программой, а также с законодательством РФ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Слушатели набираются из числа лиц, имеющих высшее юридическое либо иное высшее образование и опыт в соответствующей сфере деятельности. Слушателям, успешно выполнившим учебную программу и сдавшим квалификационный экзамен, выдается свидетельство установленного образца. Институт осуществляет фундаментальные и прикладные разработки по вопросам теории и практики становления и развития системы государственной регистрации. В целях решения задач, связанных с разработкой методических материалов по вопросам практики ведения государственной регистрации прав, предусмотренных ст. 10 Закона о регистрации, был образован Методический центр по правовым проблемам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним при Министерстве юстиции РФ как коллегиальный совещательный орган, осуществляющий свою деятельность на общественных началах. Для реализации полномочий Минюста России, предусмотренных Законом о регистрации, при министерстве образован Совет главных государственных регистраторов прав на недвижимое имущество и сделок с ним субъектов Российской Федерации (далее - Совет). Совет является консультативным органом при министерстве: его решения носят рекомендательный характер. Цель его создания - предварительное рассмотрение вопросов государственной регистрации и подготовка предложений, обеспечивающих координацию деятельности учреждений юстиции по регистрации прав по реализации Закона о регистрации и принятых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов РФ. К основным задачам Совета относятся: - обобщение практики и распространение положительного опыта осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним учреждениями юстиции по регистрации прав; - выработка практических рекомендаций и инструктивных материалов по осуществлению государственной регистрации прав, в том числе по ведению Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним; - рассмотрение наиболее сложных или часто возникающих на практике вопросов по государственной регистрации прав и разработка рекомендаций по их разрешению; - рассмотрение вопросов, связанных с созданием единой информационной системы государственной регистрации прав; - обсуждение методических материалов по вопросам государственной регистрации прав, разрабатываемых Министерством юстиции РФ и учреждениями юстиции по регистрации прав, с целью единообразного осуществления государственной регистрации прав. Члены Совета - председатель, заместитель председателя, секретарь, главные государственные регистраторы прав на недвижимое имущество и сделок с ним субъектов Федерации. Главные государственные регистраторы прав, назначенные Минюстом России, являются членами Совета по должности. Председатель, его заместитель, секретарь, а также иные лица, не являющиеся главными государственными регистраторами прав, включаются в состав Совета на основании приказа Министерства юстиции РФ. Председателем Совета является один из руководителей Министерства, курирующий вопросы государственной регистрации прав. Заседания Совета проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в 3 месяца. Решения принимаются большинством голосов и оформляются в виде протоколов, которые рассылаются в учреждения юстиции по регистрации прав и территориальные органы Министерства юстиции РФ. При необходимости решения Совета могут быть оформлены в виде проектов нормативных актов и иных документов Министерства, а также в виде проектов федеральных законов и других нормативных правовых актов для последующего внесения на рассмотрение Правительства РФ. Особо следует сказать о централизуемой доле средств, получаемых в виде платы за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 21.02.98 N 237 такая доля установлена в размере 5%. Централизуемая доля средств подлежит перечислению учреждениями юстиции по регистрации прав на счет Министерства юстиции РФ. Временное положение о порядке перечисления и использования централизуемой доли средств, получаемых в виде платы за регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 02.09.98 N 1013, предусматривает следующие направления расходования Министерством юстиции РФ централизуемой доли: - организация и осуществление подготовки, переподготовки, повышения квалификации работников системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; - разработка методических материалов по проведению государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; - разработка, внедрение и развитие автоматизированной системы обработки, хранения и использования информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделок с ним; - организация информационного обмена и осуществление защиты информации в системе учреждений юстиции по регистрации прав с использованием современных информационных технологий; - организация и проведение семинаров, конференций и совещаний по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; - осуществление иных установленных российским законодательством полномочий в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Важной функцией Минюста России является контроль за реализацией Федеральной программы поэтапного развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 09.04.2001 N 273. Цели и задачи программы - становление и поддержание системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Российской Федерации в соответствии с Законом о регистрации. Программа, рассчитанная на период 2001 - 2006 гг., предусматривает развитие и укрепление системы учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним с сетью филиалов и представительств на территории субъектов Федерации; организационное, информационное, финансовое, методическое, материально - техническое и кадровое обеспечение системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; организацию и совершенствование взаимодействия учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним с органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами (организациями), осуществляющими государственный учет и техническую инвентаризацию объектов недвижимого имущества (органами, осуществляющими деятельность по ведению государственного земельного кадастра, организациями технической инвентаризации, органами по управлению государственным и муниципальным имуществом, комитетами природных ресурсов и др.), а также с налоговыми органами. Результатом реализации программы должно стать формирование системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Российской Федерации.
Название документа