Применение Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)

(Сергеев В. И.)

("Право и экономика", N 4, 2002)

Текст документа

ПРИМЕНЕНИЕ ЗАКОНА О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ

И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ

ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА)

В. И. СЕРГЕЕВ

Сергеев Владимир Иванович

Заслуженный юрист РСФСР, доктор юридических наук, полковник юстиции в отставке. Стаж работы - более 33 лет, в том числе в сфере экономики - 15 лет. Специалист в области хозяйственного и банковского права. Член Союза журналистов России.

Родился 2 октября 1946 г. в д. Середа Шебекинского р-на Белгородской обл. Окончил юрфак Военной академии им. В. И. Ленина, Академию народного хозяйства при Совете Министров СССР, Институт финансовых и банковских работников.

Работал в органах Прокуратуры СССР (следователь, начальник криминалистической лаборатории, старший следователь, помощник прокурора, прокурор), в Комитете народного контроля СССР (ведущий инспектор отдела военных и административных органов), Контрольной палате СССР (главный военный инспектор), Комитете по делам военнослужащих при Президенте РФ (начальник отдела оперативных расследований). С 1993 г. - член Международного союза и Межреспубликанской коллегии адвокатов, адвокат.

С 1988 г. опубликовал более 100 различных трудов, в том числе 9 книг: "Защита договорных обязательств", "Судебные речи" и др.

Наконец-то появился давно ожидаемый всеми предпринимателями страны Закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" N 134-ФЗ. Принят Государственной Думой РФ 14 июля 2001 г. и вступил в силу 11 августа 2001 г. Некоторые, прочитав Закон, были приятно удивлены его революционной смелостью и пониманием проблем российских бизнесменов и простых людей, работающих в этом самом бизнесе. Прежде чем дать некоторый юридический анализ этого документа, хотел бы вкратце прокомментировать его идеологическое содержание и посоветовать всем предприятиям и организациям, не откладывая дела в долгий ящик, попробовать применить данные права на практике. За эффект не ручаюсь (о причинах будет сказано ниже). Но так или иначе, государство предоставило возможность для самозащиты, необходимо этим пользоваться.

Закон принят в связи с многочисленными жалобами субъектов предпринимательства, в том числе турфирм, на то, что чиновники их замучили проверками, вымогательством и мешают развитию бизнеса, тормозят практически все инициативы предпринимателей по расширению производства и сферы услуг, совершенствованию базы предпринимательства и пр.

А поэтому, "идя навстречу пожеланиям...", законодатель решил удовлетворить "потребности населения" и посвятил принятый Закон регулированию отношений в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля федеральными органами власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им госучреждениями.

Законом определены: порядок проведения контрольных мероприятий, права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, меры по защите этих прав и законных интересов, обязанности органов государственного контроля и их должностных лиц при проведении мероприятий, связанных с контролем.

Отныне именно данным Законом устанавливается, что проверяемое предприятие признается как добросовестная организация, что на языке права называется презумпцией добросовестности. Одним словом, если проверяющий орган заведомо предполагает нарушение, можно сразу подать жалобу на нарушение проверяющими презумпции добросовестности.

Раньше довольно часто происходило так: "накопают" проверяющие массу нарушений каких-то нормативных актов, инструкций и прочих ведомственных изысков, о которых и слышать-то никто не слыхивал. Однако, когда начинали спрашивать инспекторов, что это за инструкция такая, как и где с ней ознакомиться, можно было получить следующий ответ: "Мы не обязаны вас учить" или "Незнание законов не освобождает от ответственности".

Отныне в соответствии с принятым Законом установлен принцип открытости и доступности для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к нормативным правовым актам, устанавливающим обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля.

Закон требует от проверяющих соблюдения соответствия предмета проводимого мероприятия по контролю компетенции органа государственного контроля, т. е. не вообще проверки всего, а только того, на что в соответствии со своими полномочиями имеет право организация или орган, откуда прибыли проверяющие.

Определяется соответствующая периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающего полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока. А не столько времени, сколько душе инспектора заблагорассудится. Предусмотрена возможность обжалования действий должностных лиц органов государственного контроля, нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю.

Важным, на мой взгляд, является требование о недопустимости взимания органами государственного контроля платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю, за исключением случаев возмещения расходов на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых были выявлены нарушения обязательных требований.

Таким образом, проверяющие не вправе требовать с проверяемых уплаты за экспертизу товара, если никаких нарушений выявлено не было. Тем более они не вправе требовать уплаты так называемых благотворительных средств в какие-либо "фонды поддержки". Также недопустимо непосредственное получение органами государственного контроля отчислений от сумм, взысканных с юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю.

Закон требует, чтобы органами государственного контроля в полном объеме осуществлялось устранение допущенных нарушений в случае признания судом жалобы юридического лица или индивидуального предпринимателя обоснованной. Также декларируется принцип ответственности органов государственного контроля и их должностных лиц при проведении государственного контроля за нарушение законодательства Российской Федерации.

А теперь от теории перейдем к практике.

Итак, к вам пришли проверяющие. Прежде всего проверяемому необходимо помнить, что мероприятия по контролю проводятся на основании распоряжений (приказов) органов государственного контроля. При этом в распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю обязательно должны быть указаны следующие атрибуты: номер и дата распоряжения (приказа) о проведении контрольного мероприятия; наименование органа государственного контроля; фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномоченного на проведение мероприятия; наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, в отношении которых проводится мероприятие; цели, задачи и предмет проводимого мероприятия по контролю; правовые основания проведения мероприятия по контролю, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке; дата начала и окончания мероприятия по контролю.

Распоряжение (приказ) о проведении мероприятия либо его заверенная печатью копия предъявляется должностным лицом, осуществляющим контрольное мероприятие, руководителю или иному должностному лицу юридического лица либо индивидуальному предпринимателю одновременно со служебным удостоверением. В соответствии с законом контрольное мероприятие может проводиться только тем должностным лицом (лицами), которое указано в распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю.

Всякое отступление от данных требований закона дает руководителю организации или индивидуальному предпринимателю полное право не допустить проверяющих к проверке и обжаловать их действия в вышестоящем органе.

Бывает и такое: устроят в организации облаву, изымут всю или почти всю документацию, а затем месяц - два молчат. Месяца через три - четыре начинают что-то делать: вызывают бухгалтера, кассиров, других лиц, стращают карами небесными, требуют написать объяснительные, заплатить штраф и т. д. Подобные действия расцениваются как грубейшее нарушение комментируемого Закона, ибо отныне продолжительность любой проверки не должна превышать одного месяца.

В исключительных случаях, в связи с необходимостью проведения специальных исследований (испытаний), экспертиз со значительным объемом мероприятий по контролю, срок проведения такого мероприятия может быть продлен, но не более чем на один месяц. Сроки увеличиваются на основании мотивированного предложения должностного лица, осуществляющего мероприятие по контролю, руководителем органа государственного контроля или его заместителем.

В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года. Внеплановой проверке подлежит деятельность юридического лица или индивидуального предпринимателя в том случае, если в результате планового мероприятия по контролю были выявлены нарушения обязательных требований.

Внеплановые мероприятия по контролю проводятся органами государственного контроля также в случаях: получения информации от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей или окружающей среде. Подобные проверки проводятся также при возникновении угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнении окружающей среды, повреждении имущества, в результате услуг других юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей; при обращении граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанными с невыполнением ими обязательных требований, а также при получении другой информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений.

Такие внеплановые мероприятия проводятся только по мотивированному решению органа государственного контроля, в том числе в отношении иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, использующих соответствующие однородные товары (работы, услуги) и (или) объекты. Ни в каких других случаях внеплановые проверочные мероприятия не допускаются. При этом жалобы и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля, - так называемая "оперативная или агентурная информация", не могут служить основанием для проведения внепланового мероприятия по контролю.

Особенности проведения мероприятий по контролю в отдельных сферах государственного контроля устанавливаются соответствующими федеральными законами или в установленном ими порядке с учетом положений настоящего Федерального закона. Например, Счетная палата РФ действует на основании Закона, регламентирующего деятельность этого государственного органа, а поэтому, если проводится проверка данным органом, регламентация такой проверки осуществляется на основании указанного специального Закона о Счетной палате РФ, и т. д.

Какие же установлены ограничения при проведении проверочных мероприятий? В частности, должностные лица органов государственного контроля не вправе: проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля, от имени которого действуют должностные лица; осуществлять плановые проверки при отсутствии руководителей или работников проверяемых юридических лиц либо индивидуальных предпринимателей или их представителей; требовать предоставления документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки; требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний); проводить экспертизу без оформления акта об отборе образцов (проб) продукции в установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами; распространять информацию, представляющую собой охраняемую законом тайну и полученную в результате проведения мероприятий по контролю, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации; превышать установленные сроки проведения мероприятий по контролю.

Результаты проверки оформляются актом по установленной форме, который составляется в двух экземплярах. В акте указываются: дата, время и место составления акта; наименование органа государственного контроля (надзора); дата и номер распоряжения, на основании которого проведено мероприятие по контролю; фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), проводившего мероприятие по контролю; наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, фамилия, имя, отчество, должность представителя юридического лица или представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении мероприятия по контролю; дата, время и место проведения мероприятия по контролю; сведения о результатах мероприятия по контролю, в том числе о выявленных нарушениях, об их характере, о лицах, на которых возлагается ответственность за совершение этих нарушений; сведения об ознакомлении или об отказе в ознакомлении с актом представителя юридического лица или индивидуального предпринимателя, а также лиц, присутствовавших при проведении мероприятия по контролю, их подписи или отказ от подписи; подпись должностного лица (лиц), осуществившего мероприятие по контролю.

К этому акту прилагаются акты об отборе образцов (проб) продукции, акты обследования объектов окружающей среды, протоколы (заключения) проведенных исследований (испытаний) и экспертиз, объяснения должностных лиц органов государственного контроля, объяснения работников, на которых возлагается ответственность за нарушения обязательных требований, и другие документы или их копии, связанные с результатами мероприятия по контролю.

Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица или его заместителю и индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта, остающемуся в деле органа государственного контроля.

В случае выявления в результате мероприятия по контролю административного правонарушения должностным лицом органа государственного контроля составляется протокол в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, и даются предписания об устранении выявленных нарушений.

Законом устанавливается, что юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны вести журнал учета мероприятий по контролю. В этом журнале должностным лицом органа государственного контроля производится запись о проведенном мероприятии по контролю, содержащая сведения о наименовании органа государственного контроля, дате, времени проведения мероприятия по контролю, о правовых основаниях, целях, задачах и предмете мероприятия по контролю, о выявленных нарушениях, о составленных протоколах, об административных правонарушениях и о выданных предписаниях, а также указываются фамилия, имя, отчество, должность лица (лиц), осуществившего мероприятие по контролю, и его (их) подпись.

Журнал учета мероприятий по контролю должен быть прошит, пронумерован и удостоверен печатью юридического лица или индивидуального предпринимателя. При отсутствии журнала учета мероприятий по контролю в акте, составляемом по результатам проведенного мероприятия по контролю, делается соответствующая запись.

При выявлении в результате проведения проверочного мероприятия нарушений должностные лица органов государственного контроля в пределах полномочий, предусмотренных законодательством, обязаны принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждением, предотвращением возможного причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу, а также меры по привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушения.

В случае если при проведении мероприятия по контролю будет установлено, что работа, услуга могут причинить вред жизни, здоровью, имуществу потребителей, а также окружающей среде, орган государственного контроля обязан довести до сведения потребителей информацию об опасных работе, услуге, о способах предотвращения возможного вреда, принять соответствующие меры вплоть до приостановления производства (реализации, выполнения) работы, услуги, с последующим возмещением затрат за счет виновного лица.

Что делать, если проверяющие потребуют оплаты проведенных ими экспертиз за счет проверенной фирмы? Здесь может быть два варианта: или оплатить, или отказать и предложить взыскать эту сумму через суд. По закону орган государственного контроля может обращаться в суд с требованием о возмещении расходов на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований. Если же нарушений выявлено не будет, организация не может быть принуждена к оплате расходов и судом.

Органы государственного контроля и их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения своих функций и служебных обязанностей при проведении мероприятий по контролю, совершения противоправных действий (бездействия) несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. О мерах, принятых в отношении должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации, органы государственного контроля обязаны в месячный срок сообщить юридическому лицу и (или) индивидуальному предпринимателю, права и законные интересы которых нарушены.

Каковы же права руководителей проверяемых организаций? Должностные лица и (или) представители юридического лица и индивидуальные предприниматели и (или) их представители при проведении мероприятий по контролю имеют право: непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; получать информацию, предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами; знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органов государственного контроля; обжаловать действия должностных лиц органов государственного контроля в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели обеспечивают по требованию органа государственного контроля присутствие своих должностных лиц, ответственных за организацию и проведение мероприятий по выполнению обязательных требований, и (или) своих представителей при проведении мероприятий по контролю.

Вред, причиненный юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю вследствие действий должностных лиц органов государственного контроля, признанных в порядке, установленном законодательством, неправомерными, подлежит возмещению в соответствии с гражданским законодательством.

При определении размера убытков, причиненных юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю неправомерными действиями проверяющих, учитываются расходы юридического лица или индивидуального предпринимателя, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг) или на финансовые результаты его деятельности, а также затраты, которые юридическое лицо или индивидуальный предприниматель произвели или должны будут произвести для получения юридической или иной профессиональной помощи.

Защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации. Заявления об обжаловании действий органов государственного контроля и их должностных лиц подлежат рассмотрению в установленном законом порядке. Нормативные правовые акты, принятые органами государственного контроля в нарушение законодательства Российской Федерации, признаются недействительными полностью или частично в порядке, установленном законом.

Объединения юридических лиц, например различные ассоциации, союзы фирм и компаний и т. д., а также иные некоммерческие организации вправе: обращаться в органы прокуратуры с просьбами принести протесты на противоречащие закону нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты органов местного самоуправления; обращаться в суд в защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе в защиту прав неопределенного круга юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Такова положительная сторона этого Закона. Но у всякой медали есть оборотная сторона. Естественно, что развитие и поддержка российского бизнеса и предпринимательства осуществляются в интересах государства. И отчасти это ущемляет интересы бизнесменов.

В чем же это выражается?

Прежде всего в том, что комментированный мной Закон имеет чрезвычайно ограниченную сферу применения. Так, настоящий Федеральный закон не применяется к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействия органов государственного контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и на них не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля, а также к мероприятиям по контролю, проводимым в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по их инициативе. Например, налоговая инспекция проводит камеральную проверку, не выезжая в организацию; Министерство финансов проводит проверку использования госкредита без выезда в субъект Федерации и т. д.

Положения данного Закона не применяются также к отношениям, связанным с проведением: налогового контроля; валютного контроля; бюджетного контроля; банковского и страхового надзора, а также других видов специального государственного контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на финансовом рынке; транспортного контроля (в пунктах пропуска транспортных средств через Государственную границу Российской Федерации, а также в стационарных и передвижных пунктах на территории Российской Федерации); государственного контроля администрациями морских, речных портов и инспекторскими службами гражданской авиации аэропортов на территориях указанных портов; таможенного контроля; иммиграционного контроля; лицензионного контроля; контроля безопасности при использовании атомной энергии; санитарно - карантинного, карантинного фитосанитарного и ветеринарного контроля в пунктах перехода Государственной границы Российской Федерации; контроля объектов, признаваемых опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также особо важных и режимных объектов; оперативно - розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия; государственного метрологического контроля.

А теперь - задачка для сообразительных. Найдите сферы, где можно применить этот Закон?

Трудно. Это вам не поиск десяти отличий в нарисованных картинках. К сожалению, настоящий Закон не ограничил произвола органов милиции, налоговых и других органов, которые проявляли и продолжают проявлять повышенную ретивость в отношении бизнесменов и предпринимателей. Не поставил настоящий Закон надежных и строгих барьеров к "крышеванию" правоохранительными органами коммерческих структур (а попросту, - вымогательству напрямую в собственные карманы или в так называемые "фонды поддержки"). Ведь всем известно, что такое "крышевание" достигается путем организации многочисленных проверок, пока "клиента" не доведут "до кондиции".

Таким образом, получается, что Закон о защите бизнеса как бы и есть и одновременно его как бы и нет. На нескольких страницах красочно расписаны всевозможные сказочные права. А вот реально дать эти права так и не решились. Единственное, на что приходится уповать, так это на то, что данный Закон - это лишь первый шаг на пути реальной защиты современного бизнеса от чиновничьего произвола.

Чем активнее будет дальнейшая работа самих бизнесменов и предпринимателей, их общественных объединений, созданных для защиты от незаконных нападок и произвола, чем выше будет активность всех людей доброй воли (ибо бизнес, частная собственность, предпринимательство - это благополучие всего народа, а не только самих бизнесменов), тем быстрее мы приблизимся к таким законам, которые полностью вычеркнут из своих диспозиций и постановляющих (резолютивных) частей все исключения и поблажки наиболее одиозным государственным органам и их несметной армии чиновников - проверяющих.

Все мы живем надеждами на лучшее. И пусть эти надежды быстрее осуществляются.

------------------------------------------------------------------

Название документа