Государственная политика в сфере взаимоотношений государства и органов местного самоуправления с религиозными объединениями: опыт России и Азербайджана
(Володина Н. В., Кулиев И. О.) ("Конституционное и муниципальное право", N 2, 2002) Текст документаГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВА И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С РЕЛИГИОЗНЫМИ ОБЪЕДИНЕНИЯМИ: ОПЫТ РОССИИ И АЗЕРБАЙДЖАНА
Н. В. ВОЛОДИНА, И. О. КУЛИЕВ
Володина Н. В., докторант Академии управления МВД России, кандидат философских наук.
Кулиев И. О., докторант Академии управления МВД России, кандидат юридических наук.
Достаточно большой опыт в сфере взаимоотношений государства и религиозных объединений накоплен государствами - бывшими республиками СССР. Произошли серьезные изменения религиозной ситуации в этих странах. В последнее время происходит значительное увеличение числа верующих, а также рост симпатий к религии. Возможно, это возвращение к утраченным ценностям, или в этом процессе прослеживается стремление людей преодолеть с помощью религии нравственные или социальные трудности современного общества. Некоторые расценивают это явление как временное, подверженное моде. Чем можно объяснить повышенный интерес к религии? Современные исследователи, такие, как А. Г. Паша-заде, З. М. Буньятов, В. Мамедалиев, А. В. Миронов, Ю. А. Бабинов, выделяют следующие причины: 1. Политические и правовые перемены привели к ликвидации существовавших на протяжении десятилетий официальных и неофициальных запретов, административных гонений на верующих. После выхода прогрессивных законов о свободе совести религиозные объединения вышли из "полуподпольного" состояния, а верующим предоставлено право свободно исповедовать свою веру. 2. Воздействие на состояние общества оказывают общественная неразбериха и ухудшение экономического и экологического положения большей части населения, политическая нестабильность, межэтнические конфликты. У многих возникло чувство страха перед будущим и недоверие к заявлениям политиков. В результате, разочаровавшись в бесчисленных обещаниях, люди обратились к авторитету религии в поисках выхода из сложившихся условий жизни. 3. В немалой степени этому способствовал стремительный отказ от тех идеалов и ценностей, которыми более 70 лет руководствовалось общество. Возникший духовный вакуум нужно было заполнить системой идей и ценностей, которые имеют вековую историю и проверены временем. Опросы, проведенные среди интеллигенции, выявили характерную для многих ее представителей позицию, исходящую из неправомерности жесткого противопоставления научного знания религиозной вере. Рациональное научное знание и религиозное чувство, базирующееся на ценностном подходе к действительности, взаимно дополняют друг друга, образуя некое единство. 4. Существующий фактор повышения религиозности - это необходимость преодолеть бездуховность, нравственный кризис, охвативший все общество. Люди, привыкшие жить по совести, все чаще стали обращаться к религии как к оплоту моральных ценностей. Существующие в обществе коррупция, спекуляция, пьянство, наркомания способствуют тому, что многие стремятся компенсировать эти пороки обращением к общечеловеческим ценностям, проповедуемым религией, таким, как милосердие, добро, внимание к окружающим. В этих гуманистических ценностях виден заслон от тех норм и привычек, которые разъедают душу, плодят безнравственность, жестокость, отчаяние, страх. 5. Большое значение в усилении религиозности имеет историческая традиция. Историческая память народа запечатлела прогрессивную деятельность религии в кризисные и переломные периоды истории общества. В сложные времена к религии обращаются как к надежной общественной силе, которая способна помочь народу выстоять в нелегких условиях современной жизни. Важной причиной возрастания интереса к религии является повышение национального самосознания, которое вызывает тягу людей к национальным ценностям, в том числе религиозным. К тому же религия сближает представителей различных национальностей, придерживающихся той или иной конфессии. Так, православие и ислам объединяют большие и малые народы, живущие в странах СНГ. Православие и ислам сближают культуру и быт русских, украинцев, азербайджанцев, белорусов, татар, башкир, многих кавказских народов и т. д. Главные достижения последних лет - это создание правовых условий для деятельности религиозных объединений и получение ими статуса юридического лица. Обновляются уголовные и гражданские кодексы. Отменены статьи, которые ограничивали права верующих, религиозных организаций. Совершенствуется механизм судебного решения жалоб верующих и религиозных организаций в отношении действий государственных органов и должностных лиц. Во многих странах СНГ, в том числе и в Азербайджане, созданы и действуют соответствующие государственные органы, регулирующие взаимоотношения государства и религиозных объединений. Религиозные объединения во многих странах, в т. ч. России и Азербайджане, отделены от государства, а законодательство не определяет какой-то приоритетной конфессии. В Российской Федерации и Азербайджанской Республике школы отделены от церкви. Государственная система образования в них носит светский характер. В соответствии с Конституцией и международными договорами Российской Федерации, Федеральным законом "О свободе совести и о религиозных объединениях" (1997 г.) Министерством юстиции РФ зарегистрированы почти все централизованные организации, имеющие государственную аккредитацию до принятия Закона 1997 г. Признание получили значительное количество местных религиозных организаций. Все это создает основу для развития взаимоотношений государства и религиозных объединений. В общественной жизни религиозные объединения заняли достойное место и оказывают благотворное влияние на духовную сферу российского общества, способствуют построению правового государства и формированию гражданского общества. Однако в некоторых субъектах Российской Федерации действуют местные нормативные акты по свободе совести исполнительной и законодательной власти, противоречащие основному закону страны - Конституции. Существуют проблемы при передаче религиозным объединениям культовых зданий; иногда верующих лишают возможности строить или арендовать помещения для богослужебных целей. Важную роль может сыграть образование в воспитании толерантности, уважения к каждому независимо от вероисповедания или мировоззрения. Особая ответственность принадлежит государственной системе образования. Общеобразовательные учреждения могут выполнить свою задачу, если при обучении не будет отдаваться предпочтение какому-либо определенному вероисповеданию или мировоззрению в ущерб другим. Духовные образовательные учреждения призваны воспитывать в духе терпимости и уважительного отношения к разным вероисповеданиям. Пути сотрудничества государства и церкви до конца не определены, так как государственная концепция взаимоотношений государства и религиозных объединений находится в стадии становления. Процесс формирования государственной политики в этой области продолжается. Российская Федерация - одна из немногих стран СНГ - не имеет централизованной структуры, поэтому не существует единого подхода и отсутствует механизм объединяющего центра. Интересен опыт государственно-религиозных отношений в Азербайджанской Республике, который может быть использован в вероисповедной политике и Российской Федерацией. Законодательство этой Республики о свободе вероисповедания состоит из Закона "О свободе вероисповедания", устанавливающего в соответствии с Конституцией Азербайджанской Республики основные гарантии свободы вероисповедания и деятельности религиозных образований, и других соответствующих ему законодательных актов Республики. Конституция Азербайджанской Республики 1995 года явилась первой Конституцией независимого Азербайджана, в которой статья 48 посвящена свободе совести: 1. Каждый обладает свободой совести. 2. Каждый обладает правом свободно определить свое отношение к религии, самостоятельно или совместно с другими исповедовать какую-либо религию или не исповедовать никакой религии, выражать и распространять свои убеждения, связанные с отношением к религии. 3. Выполнение религиозных обрядов свободно, если не нарушает общественный порядок и не противоречит общественной нравственности. 4. Вероисповедание и религиозные убеждения не оправдывают правонарушения <*>. -------------------------------- <*> Шахин Алиев. Научно-практический комментарий к Конституции Азербайджанской Республики. Баку, 2000. С. 182.
Свобода совести предполагает отношение человека к религии и включает право иметь религиозные или атеистические убеждения. В рассматриваемой статье Конституции гарантируется право каждому, при этом важно иметь в виду, что одной из основных юридических гарантий свободы совести является провозглашенное Конституцией равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от отношения к религии (ст. 25 Конституции). Эта важная конституционная норма подробно раскрыта в Законе "О свободе вероисповеданий" от 3 августа 1992 г. Статья 4 Закона гласит, что граждане равны перед законом во всех областях гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни независимо от их отношения к религии <*>. Иными словами, будь человек верующим, неверующим - это не имеет никакого значения и никак не может влиять на осуществление предоставленных ему законом прав и свобод, а также на исполнение установленных законом обязанностей. -------------------------------- <*> Закон Азербайджанской Республики "О свободе исповедания" от 20 августа 1992 г. N 281. Баку. С. 2. (Изменения и дополнения внесены 7 июня 1996 г. N 117-1 ГД, 5 ноября 1996 г. N 188-1 ГД, 10 октября 1997 г. N 380-1 ГД).
Одной из существенных гарантий соблюдения данного положения является предусмотренная статьей 4 Закона недопустимость указания в официальных документах (удостоверении личности, паспорте, военном билете, свидетельстве о рождении, о браке, в трудовой книжке) на отношение гражданина к религии. Это служит гарантией того, что отношение к религии - исключительно частное дело, органы государственной власти официально его не фиксируют и, следовательно, это не может быть использовано в целях ущемления прав или предоставления кому-либо каких-либо преимуществ или привилегий. Важной гарантией равноправия граждан независимо от их отношения к религии является статья 5 Закона, где указывается, что все религии и религиозные объединения равны перед законом, запрещается устанавливать преимущества или ограничения для одной религии или религиозного объединения. Равное отношение ко всем религиям составляет основу государственной политики Республики в сфере обеспечения гражданам права на свободу совести. Начиная с 1995 г. традиционны поздравления Президента Азербайджана исповедующим исламскую, христианскую или иудаистскую религию по случаю религиозных праздников. Следует отметить, что в различных государствах существуют конституционные и законодательные отступления от этого принципа: конституции и уголовные законы Греции, Малайской Федерации, Непала запрещают менять религию, особенно господствующую. Термин "вероисповедание" означает принадлежность к какой-либо религии или конфессии. Следовательно, Конституция гарантирует каждому свободу принадлежать к любой религии, церкви или конфессии. Свободу вероисповедания можно понимать и как конституционное обеспечение свободной деятельности всех религиозных объединений (но в соответствии с законодательством). Механизм реализации указанных принципов свободы совести и вероисповедания установлен Законом "О свободе вероисповеданий". Граждане Азербайджанской Республики, иностранные граждане и лица без гражданства могут пользоваться правом на свободу вероисповеданий индивидуально, а также совместно, путем создания объединений. Религиозные и атеистические общественные объединения граждан образуются и действуют на основании своих уставов, их деятельность не должна быть сопряжена с посягательствами на личность, права и свободы граждан и с другими нарушениями законодательства. Конституционной свободой совести и вероисповедания вправе в равной мере пользоваться не только граждане Республики, но и иностранные граждане, а также лица без гражданства при условии, если они находятся в Азербайджанской Республике на законных основаниях. Однако статья 1 Закона запрещает ведение религиозной пропаганды гражданам иностранных государств и лицам без гражданства. Право индивидуально исповедовать религию или не исповедовать никакой не требует от человека совершения каких-либо значимых действий. Каждый вправе быть верующим или неверующим, высказывать и распространять свои взгляды в любой форме, но при условии не нарушать общественный порядок и права других граждан. Статья 167 Уголовного кодекса устанавливает уголовную ответственность за незаконное воспрепятствование совершению религиозных обрядов, вместе с тем статья 68 Кодекса устанавливает ответственность за покушение на права граждан при совершении религиозных обрядов. Согласно статье 11 Закона религиозное объединение пользуется правом юридического лица с момента регистрации устава в порядке, предусмотренном статьей 12 Закона. Для получения правоспособности юридического лица граждане, образовавшие религиозное объединение, подают заявление с приложением устава в Минюст, копия устава направляется в новообразовавшийся Комитет по делам религии Азербайджанской Республики. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд. Условия и гарантии для реализации конституционной свободы совести и вероисповедания в Республике созданы. Религиозные объединения имеют право собственности (статья 18); могут по договору пользоваться имуществом, являющимся собственностью государства, общественных объединений или граждан (статья 16); вправе учреждать производственные, реставрационные, художественные, сельскохозяйственные и другие предприятия (статья 19). Распространяется законодательство о труде на граждан, работающих в религиозных объединениях. Налогообложение доходов этих граждан осуществляется по ставкам, установленным для рабочих и служащих, а также подлежат социальному обеспечению и социальному страхованию священнослужители и граждане работающие, в религиозных объединениях (ст. ст. 25 - 27). Предоставляются религиозным объединениям юридические и материальные гарантии, установленные законодательством, регулирующие их образование и деятельность. Преследуется по закону нарушение гарантированных Конституцией свободы совести и вероисповедания. Статья 154 Уголовного кодекса считает преступлением нарушение равноправия граждан по отношению к религии. Кодекс об административных правонарушениях, утвержденный 11 июля 2000 г., определяет административную ответственность, а Закон от 19 июня 1998 г. "О свободе информации" запрещает государственным органам собирать информацию о религиозных объединениях граждан (статья 13). Данная информация предоставляется добровольно. Закон "О свободе вероисповеданий" устанавливает ограничение свободы вероисповедания только в случаях государственной и общественной безопасности при необходимости защиты прав и свобод по международным обязательствам Азербайджанской Республики. По инициативе Председателя Азербайджанской Республики Г. А. Алиева и Председателя Высшего религиозного совета народов Кавказа Шейх-уль-ислама Аллахшукюра Паша-заде 21 июня 2001 г. Указом Президента Азербайджана за N 512 создан Комитет по работе с религиозными конфессиями, осуществляющий контроль над соблюдением законодательства о свободе совести и деятельностью религиозных объединений на территории Азербайджанской Республики. Задачами Комитета являются: - создавать благоприятные условия для вероисповедной политики; - осуществлять контроль в соответствии с законами и другими нормативными актами о свободе совести и вероисповеданий; - совместно с органами юстиции осуществлять регистрацию религиозных объединений, мечетей, церквей; - способствовать построению межконфессиональных отношений на основе взаимопонимания и предотвращать религиозные конфликты; - создавать информационный банк данных о религиозных центрах и управлениях; - оказывать помощь международным конфессиям и организовывать международные конференции и встречи; - проводить религиозную экспертизу с привлечением специалистов с целью определения правомерных действий иностранных конфессий (ведущих миссионерскую деятельность); - в целях улучшения координации деятельности религиозных объединений создавать при главах исполнительной власти в районах и городах специальные комиссии по делам религий; - для улучшения образовательного процесса участвовать в подготовке программ религиозных учебных заведений, а также пособий и книг, на которые должны давать экспертное заключение; - оказывать помощь для организации выезда паломников в святые места. Функции Комитета следующие: 1. Оказывает помощь в подготовке документов для создания религиозного объединения, группы, их регистрации как юридического лица. 2. Организует регистрацию религиозных объединений и информирует через СМИ общественность об их деятельности. 3. Регулярно представляет отчет о религиозной ситуации Президенту Азербайджанской Республики. 4. Оказывает помощь государственным органам по возникшим проблемам в пределах своих функций. 5. При возникновении спорных ситуаций принимает решение от имени государства. 6. Поддерживает контакты с органами исполнительной власти с целью улучшения религиозной ситуации на местах. 7. Организует совещания, встречи для наилучшего регулирования государственно-религиозных отношений и одновременно осуществляет контроль в этой сфере. 8. В пределах своей компетенции сотрудничает с международными организациями и другими государствами. 9. При нарушении прав граждан по Закону "О свободе вероисповеданий" совместно с государственными органами участвует в восстановлении справедливости в сфере свободы совести и вероисповеданий. 10. Подготавливает нормативно-правовые акты, указы Президента с привлечением специалистов-экспертов и затем представляет государственным органам для рассмотрения. 11. От имени Азербайджанской Республики в пределах своих полномочий проводит работу с международными религиозными организациями и конфессиями. 12. При нарушении законодательства в сфере государственно-религиозных отношений извещает соответствующие органы. 13. Оказывает помощь в подготовке документов лиц, выезжающих в Мекку и Медину и другие святые места. 14. Организует встречи на государственном уровне религиозных деятелей. 15. Принимает участие в отправке лиц, обучающихся в религиозных учреждениях других стран. 16. Участвует в решении и обсуждении текущих вопросов и проблем в государственно-религиозных отношениях; при необходимости выходит с ходатайством в государственные органы власти; 17. Свои функции Комитет выполняет в тесном взаимодействии с центральными и местными исполнительными органами. 18. В законодательстве могут быть предусмотрены и другие функции Комитета. ПРАВА КОМИТЕТА: 1. В целях регулирования взаимоотношений государства и религиозных объединений, религиозного права имеет право обращаться к Президенту Азербайджанской Республики и премьер-министру. 2. Осуществляет контроль над выпуском религиозной литературы, которая имеет религиозную ценность, и одновременно дает разрешение издательствам на выпуск вышеуказанной литературы. 3. В пределах своей компетенции привлекает религиозных экспертов и заключает с ними договоры. 4. В связи с действующим законодательством утверждает государственный орган издательства "Спец. Бюллетень" и осуществляет другие контрольные функции в области издания литературы по религиозной проблематике. 5. Определяет организационную структуру в пределах своей компетенции. 6. На территории Республики осуществляет контроль в сфере своей деятельности над всеми учебными заведениями, следит за качеством образования, осуществляет проверки. При нарушении законодательства сообщает в соответствующие министерства и ведомства. 7. В случае конфликтных межконфессиональных ситуаций ставит в известность Кабинет министров и Президента Азербайджанской Республики для принятия соответствующих срочных мер государственными органами. 8. В случае нарушения законодательства отдельными лицами обязан поставить в известность соответствующий религиозный центр. 9. При нарушении законодательства ходатайствует о приостановке деятельности религиозных центров. 10. С целью соблюдения законодательных актов по вопросам религиозной сферы вмешивается в дела религиозных центров. 11. Осуществляет государственную регистрацию религиозных центров и ставит об этом в известность соответствующие государственные органы. 12. Подготавливает учебники для государственных общеобразовательных учреждений по религиоведению: "История религий", "Религиоведение", "Религия и философия" и др. 13. Закрывает религиозные центры, мечети, церкви и осуществляет соответствующие разбирательства, а также ходатайствует перед государственными органами об открытии их. 14. При незаконных действиях иностранных религиозных миссионерских организаций, иностранных граждан без гражданства осуществляет сбор материалов и предоставляет их в правоохранительные органы. 15. В пределах своей компетенции подготавливает методический материал, ведет разъяснительную работу и оказывает помощь. 16. Рассматривает в пределах своей компетенции поступившие жалобы и своевременно дает ответ. 17. В пределах законодательства выполняет и другие возложенные обязанности. Рассмотренные изложения о Государственном Комитете по делам религий обозначены в Бюллетене Государственного Комитета по делам религий и являются ныне действующими <*>. -------------------------------- <*> См.: (перевод с азерб.) Бюллетень Государственного Комитета по делам религий. N 1. Сентябрь - октябрь 2001 г. С. 3 - 7.
25 мая 2001 г. во время визита в Баку Патриарха Московского и всея Руси Алексия II совместно с Председателем Высшего религиозного совета народов Кавказа Шейх-уль-исламом Аллахшукюром Паша-заде принята Декларация, в которой выражены приверженность принципам соблюдения прав человека, в том числе и на свободу совести, но выражена озабоченность деятельностью зарубежных миссионеров. В ходе обсуждения этой проблемы сделан вывод, что необходима координация усилий как религиозных деятелей, так и государственных структур России и Азербайджана, чтобы на законодательном уровне противостоять духовной экспансии, не допустить использования религии в злонамеренных целях, противоречащих интересам этих народов и государств <*>. -------------------------------- <*> Совместная Декларация Патриарха Московского и всея Руси Алексия II и Председателя Высшего религиозного совета народов Кавказа Шейх-уль-ислама Аллахшукюра Паша-заде от 27 мая 2001 г., Баку.
Таким образом, Конституции Российской Федерации и Азербайджанской Республики в качестве главных целей и исходных позиций выдвигают идеи национального возрождения и институты демократии: - право на самоопределение, приверженность общечеловеческим ценностям, стремление утвердить права и свободы каждого гражданина, обеспечить незыблемые устои народовластия и правового государства; - незыблемость государственности, создание демократического общества и правового государства, приоритет прав и свобод человека, желание обеспечить гражданский мир и межнациональное согласие. Прогноз возможного развития религиозности в современном обществе таков, что в ближайшие десятилетия религиозность населения должна стабилизироваться - число верующих будет составлять около 50%. О правомерности такого прогноза свидетельствует опыт многих стран, который показывает, что приобщение людей к любому мировоззрению - процесс сложный и искусственно его осуществить нельзя. Это подтверждает и процесс христианизации Руси, когда освоение христианства растянулось с Х по XVI вв. Вместе с тем массированное воздействие атеизма на все слои общества в течение 70 лет не привело к ликвидации религии. Существенную роль в судьбе религиозности играет национальный фактор. Религиозные объединения выполняют умиротворяющую роль в национальных конфликтах, а с другой стороны, благодаря деструктивным силам могут способствовать их разжиганию. Вопросы личной веры или неверия будут решаться спокойно, взвешенно, естественным путем. Люди будут уделять внимание подлинной духовности, а не сводить свой религиозный интерес исключительно к внешним формам (ношение крестиков, посещение богослужений и т. д.). Российская Федерация и Азербайджан, несмотря на значительную религиозность, являются в значительной степени секуляризированными странами. Поэтому необходимо реально оценивать возможности религии, т. к. социальное и нравственное возрождение возможно только при общих усилиях и сотрудничестве государственных и религиозных объединений. Для нормального развития общества важно, чтобы учитывались как общие интересы людей, так и интересы отдельных групп; несмотря на их мировоззренческие устои, нельзя к инакомыслящим проявлять нетерпимость и агрессивность. Опасен во взаимоотношениях между людьми фундаменталистский подход. Культура граждан предусматривает широкий кругозор, своеобразный набор мировоззренческих и нравственных взглядов, лояльное отношение к мировоззрению других людей. Практика показывает, что если склонять людей к следованию только одной мировоззренческой установке, то это ведет к конфронтации, конфликтам. Нередко религиозная нетерпимость, отсутствие цивилизованных отношений между религиозными объединениями приводили к общественной напряженности. Во многих регионах мира конфликты между разными религиозными системами разрешались часто насильственными методами. Однако в Азербайджане и России созданы необходимые условия для удовлетворения религиозных потребностей верующих, функционирования религиозных объединений. По всем основным вопросам жизнедеятельности религиозных объединений приняты соответствующие законы, заложившие новую демократическую, партнерскую фазу взаимоотношений государства и церкви. Определены приоритетные направления государственной политики в сфере государственно-религиозных отношений: - обеспечение конституционного положения об отделении церкви от государства и школы от церкви, равноправие всех действующих конфессий и право граждан на свободу совести; - содействие религиозным организациям в реализации их уставных задач, участии церкви в служении, имеющем социальное значение. Идет интенсивное развитие религиозных структур благодаря улучшению государственно-религиозных отношений в России и Азербайджане. Религия становится частью духовной культуры народов этих стран. Положительным является то, что созданы действующие механизмы по реализации законов о свободе совести и вероисповедания, образованы соответствующие органы по координации отношений государства и религиозных организаций (однако в Азербайджане уже создана официально организационная структура - Государственный Комитет по делам религий, а в России этот вопрос еще находится в процессе становления). В Российской Федерации разрабатываются концепции государственно-религиозных отношений, что необходимо в современных условиях. Эти механизмы способствуют дальнейшей гармонизации государственно-религиозных отношений, координации и сотрудничеству всех министерств и ведомств, имеющих отношение к религиозным организациям, духовной жизни народа. Современное российское и азербайджанское законодательство стремится к созданию действенной, адекватной времени системы методологических и правовых норм, которые способствовали бы сохранению общественного порядка в стране и соблюдению всех конституционных прав и свобод граждан рассматриваемых республик.
Название документа